Myndigheten för en effektiv statsförvaltning
Meny

Publikationer

Välkommen att ta del av Statskontorets publikationer från de senaste tio åren.

Använd gärna sökfunktionen för att hitta rätt publikation. Det går också att från och med 2015 söka på förvaltningspolitiska ämnesord. Ett urval av våra tidigare publikationer finns från 2000-2005

Våra publikationer är gratis. Har du någon fråga kontakta oss via e-post.

Våra senaste publikationer

2017:5
Myndigheternas arbete med psykologiskt försvar

Statskontoret har kartlagt statliga myndigheters verksamheter som kan vara en del i ett modernt psykologiskt försvar. Syftet har varit att identifiera vilka myndigheter som har viktiga uppgifter inom ett sådant psykologiskt försvar.

Sammanfattning av Myndigheternas arbete med psykologiskt försvar

Statskontorets uppdrag

Vi har på regeringens uppdrag kartlagt statliga myndigheters verksam­heter som kan vara en del i ett modernt psykologiskt försvar. Syftet har varit att identifiera vilka myndigheter som har viktiga uppgifter inom ett sådant psykologiskt försvar.

Vårt uppdrag har enbart omfattat öppen verksamhet som inte omfattas av sekretess eller säkerhetsprövning. Det innebär att det finns verksam­­heter som är centrala för det psykologiska försvaret men som inte ingått i vår undersökning. Flera myndigheter har också avstått från att svara på intervju- och enkätfrågor med hänvisning till att området är känsligt.

Det psykologiska försvarets tre delar

Vi har identifierat tre huvudsakliga delar inom det moderna psyko­logi­ska försvaret. Dessa tre delar har varit utgångspunkten för vår utredning:

  • Identifiera, analysera och möta informationspåverkan
  • Öka befolkningens motståndsanda och försvarsvilja         
  • Säkerställa att information och kommunikation ska kunna upprätt­hållas under störda förhållanden

Ett modernt psykologiskt försvar är en förmåga även i fredstid

Ett modernt psykologiskt försvar handlar till skillnad från det tidigare psykologiska försvaret inte enbart om förberedelser för krig, utan i hög grad om en förmåga även i fredstid. Myndigheterna behöver även under fredstid kunna identifiera och möta informationspåverkan samt bedriva förebyggande arbete för att stärka befolkningens motståndsanda och försvarsvilja.

Många myndigheter bidrar till det psykologiska försvaret

De flesta myndigheterna har verksamheter som kan bidra till ett modernt psykologiskt försvar. Däremot är det bara en dryg tredjedel som själva anser att de är en del i det psykologiska försvaret.

Stor variation i myndigheternas beredskap för att möta informationspåverkan

Myndigheterna förknippar främst psykologiskt försvar med att identi­fie­ra och möta informationspåverkan. Under senare år har myndig­heterna blivit mer medvetna om riskerna att utsättas för desinformation men det finns en stor variation i deras medvetenhet och beredskap för att möta informationspåverkan.

Många myndigheter förknippar inte förtroendeskapande arbete med psykologiskt försvar

Ett stort antal myndigheter bedriver förebyggande insatser, exempelvis förtroendeskapande verksamhet och att informera om demokrati, försvar och beredskap, som kan bidra till att stärka befolkningens motstånds­anda och försvarsvilja. Många myndigheter förknippar dock inte dessa verksamheter med ett psykologiskt försvar.

Medieberedskap är främst en fråga för medieföretagen

Medieberedskap är ett område där myndigheterna har en liten roll. Endast Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) har ett tyd­ligt uppdrag att stödja och samverka med medieföretagen i deras bered­skapsplanering.

Ökad styrning och samordning efterfrågas

Ett resultat från vår undersökning är att det finns ett behov av att definie­ra vad som avses med ett modernt psykologiskt försvar. Det skulle under­lätta både styrningen och samordningen av myndigheternas arbete inom det psykologiska försvaret.

Många myndigheter efterfrågar också ett tydligare uppdrag från rege­ringen vad gäller deras roll inom det psykologiska försvaret och i rela­tion till andra myndigheter och aktörer.

Det finns i dag inga övergripande samverkansstrukturer för det psykolo­gis­ka försvaret, utan sådana frågor behandlas i myndighetsnätverk som har andra huvudsyften. Myndigheterna anser att dessa nätverk även fort­satt kan användas för att lyfta frågor om det psykologiska försvaret, men att arbetet behöver stärkas.

Ett tiotal centrala myndigheter med olika roller

De myndigheter som vi har identifierat som centrala för det psykolo­gis­ka försvaret kan delas in i två olika grupper. I den första finns myn­dig­heter med främst operativ verksamhet, det vill säga Försvarsmakten, MSB, Säkerhetspolisen, Svenska institutet och indirekt även Försvarets radioanstalt. De anser generellt sett att de har goda förutsättningar att bedriva detta arbete. Dessa myndigheter har också mycket kontakter med varandra i frågor som har koppling till psykologiskt försvar. Den and­ra gruppen består av myndigheter som har viktiga demokrati­främ­jan­de uppgifter, exempelvis Statens skolverk, Myndigheten för ung­doms- och civilsamhällesfrågor och Statens medieråd. För dessa myn­dig­heter finns inte samma etablerade samverkan och nätverk.

Ingen myndighet har i dagsläget ett uttalat ansvar för det psykologiska försvaret. Däremot uppfattar många andra myndigheter att MSB är den centrala civila myndigheten på området.

2017:4
Myndighetsanalys av Riksarkivet

Statskontoret har analyserat Riksarkivet. Statskontorets samlade bedömning är att Riksarkivet fullgör sitt uppdrag på ett tillfredsställande sätt. Riksarkivet och regeringen bör dock hantera ett antal utmaningar som är betydelsefulla för Riksarkivets verksamhet och resultat framöver. Till dessa utmaningar hör att besvara det stora antalet skriftliga förfrågningar som Riksarkivet får. Riksarkivet står också inför en fortsatt storskalig digitalisering av det arkivmaterial de förvarar samt lever med en viss osäkerhet när det gäller antalet framtida leveranser av arkivmaterial från andra myndigheter.

Sammanfattning av Myndighetsanalys av Riksarkivet

På uppdrag av regeringen har Statskontoret analyserat Riksarkivet enligt modellen för myndighetsanalyser. Det innebär att vi har analyserat Riks­arkivets förutsättningar, verksamhet, resultat och utmaningar.

Riksarkivet har ett särskilt ansvar för den statliga arkivverksamheten och för arkiv­vården i landet. Deras verksamhet kan delas upp i två huvud­sakliga upp­drag, som vi har benämnt kulturarvsuppdraget och det förvaltnings­orien­terade uppdraget:

  • Kulturarvsuppdraget: Riksarkivet ska bevara, tillgängliggöra och tillhandahålla det arkivmaterial som de själv förvarar. Det förvarade materialet kommer till största delen från andra myndigheter.
  • Det förvaltningsorienterade uppdraget: Riksarkivet ska kontrol­le­ra den offentliga arkivverksamheten och påverka andra arkiv­bil­dare, exempelvis genom att ta fram föreskrifter, utöva tillsyn och utbilda. Riksarkivet ska också ha en nationell överblick över arkiv­frågorna.

Riksarkivet fullgör uppdraget men står inför ett antal utmaningar

Statskontorets samlade bedömning är att Riksarkivet fullgör sitt uppdrag på ett tillfredsställande sätt. Riksarkivet och regeringen bör dock hantera ett antal utmaningar som är betydelsefulla för Riksarkivets verksamhet och resultat framöver.

Kulturarvsuppdraget står för 85 procent av Riksarkivets kostnader. Denna del av verksamheten fungerar generellt sett väl, och intressen­ter­na är överlag nöjda med hur Riksarkivet arbetar med uppdraget. Riks­arkivet har i huvudsak hållit en jämn nivå under de senaste åren när det gäller volym, prestationer och kvalitet. Statskontoret konstaterar också att Riksarkivets ekonomi i dag är i balans.

Men vår analys visar samtidigt att Riksarkivet bör förbättra stödet till andra myndigheter och effektivisera delar av verksamheten. De står bland annat inför en fortsatt storskalig digitalisering av arkivmaterialet. Dessutom levererar andra myndigheter mindre mängder arkivmaterial än tidigare, vilket gör framtiden oviss.

Förändringsåtgärderna behöver få genomslag

Riksarkivet har bedrivit ett omfattande förändringsarbete mer eller mindre kontinuerligt under de senaste sju åren. En bakgrund till detta är den stora förändringen av organisationen som skedde under 2010, när de sju tidigare fristående landsarkiven slogs samman med det dåvarande Riksarkivet. Förändringsarbetet har ännu inte uppnått det önskade resul­tatet och är långt ifrån avslutat.

Riksarkivet planerar flera åtgärder för att förändra organisationen. Enligt Statskontoret är det viktigt att Riksarkivet genomför och följer upp dessa åtgärder. Framför allt är det viktigt att Riksarkivet blir en mer sammanhållen myndighet, att de utvecklar en långsiktig plan för sin kompetensförsörjning och att de identifierar hur verksamheten kan bli effektivare.

Riksarkivet behöver effektivisera arbetet med skriftliga förfrågningar

Riksarkivet har haft svårt att besvara det stora antalet skriftliga förfråg­ningar som de får in inom en rimlig tid. Detta har bland annat lett till att Riksarkivet har fått prioritera ned andra delar av verksamheten. Arbets­be­last­ningen bör minska efter hand, med hjälp av nya webbtjänster, digi­tal tillgång till arkivmaterial och Riksarkivets införda policy om att inte ta emot pappersmaterial som är yngre än 20 år. Men Statskontoret anser ändå att Riksarkivet behöver effektivisera arbetet med att besvara skrift­liga förfrågningar, eftersom det tar så stora resurser i anspråk.

Att digitalisera arkivet skapar möjligheter och utmaningar

Arbetet med att digitalisera arkivmaterialet har medfört såväl möjlig­heter som utmaningar för Riksarkivet. Till möjligheterna hör en ökad för­måga att tillgängliggöra och tillhandahålla arkivmaterialet. Till utmaningar­na hör att Riksarkivet inte kan ersätta sitt kulturarvsmaterial med digitala representationer. Därmed blir inte kostnaderna för verk­sam­heten nödvändigtvis mindre genom digitalisering.

I dagsläget är endast 3 procent av Riksarkivets arkivmaterial digitalise­rat. De kommer därför att behöva digitalisera i stor skala under många år framöver. Enligt Statskontoret är det viktigt att Riksarkivet genomför detta arbete på ett långsiktigt, strategiskt och kostnadseffektivt sätt.

Myndigheterna minskar sina leveranser till Riksarkivet

Antalet leveranser av arkivmaterial från statliga myndigheter har mins­kat successivt under det senaste decenniet. Det beror bland annat på att vissa myndigheter planerar att själva långtidsförvara sina arkiv. Detta kan leda till att myndigheterna inte använder de statliga resurserna på ett effektivt sätt. Det påverkar också Riksarkivets ekonomi och deras möj­lig­heter att långsiktigt planera sin verksamhet. 

Myndigheterna efterfrågar mer stöd av Riksarkivet

Statskontorets analys visar att andra myndigheter vill få mer praktiskt stöd från Riksarkivet. De vill också få bättre vägledning om hur de ska agera i sin roll som arkivbildare. Efterfrågan är särskilt stor på grund av myndigheternas utveckling mot en e-förvaltning. Utan en samordnande kraft i denna utveckling riskerar myndigheterna att behöva lösa samma problem på var sitt håll, vilket kan bli både kontraproduktivt och dyrt.

Statskontorets förslag till Riksarkivet och regeringen

För att kunna hantera dessa utmaningar föreslår Statskontoret att Riks­arkivet

  • upprättar en strategisk, långsiktig plan för arbetet med att digita­li­se­ra arkivmaterialet
  • ser över möjligheterna att förbättra stödet till myndigheterna i deras roll som arkivbildare.

Statskontoret föreslår även att regeringen

  • ger Riksarkivet i uppdrag att redovisa hur de kan effektivisera arbe­tet med skriftliga förfrågningar
  • ger Riksarkivet i uppdrag att redovisa de ekonomiska konsek­ven­ser­na av att göra deras digitala arkivinformation tillgänglig som avgifts­fri, öppen data
  • ser till att den kommande översynen av arkivområdet lämnar förslag som underlättar för Riksarkivet att förutse intäkterna från komman­de leveranser och deras framtida behov av förvaringsutrymme
  • ser till att Riksarkivets mandat och roll i den offentliga arkivverk­sam­hetens utveckling mot e-förvaltning först utreds inom ramen för den kommande översynen av arkivområdet och sedan förtydligas.
2017:100
Länsstyrelsernas hantering av situationen med människor på flykt 2015

Statskontoret har efter överenskommelse med Utredningen om migrationsmottagandet 2015 (Ju 2016:15) kartlagt och analyserat länsstyrelsernas arbete när det gäller mottagandet av de människor som flydde till Sverige under andra halvåret 2015.

Sammanfattning av Länsstyrelsernas hantering av situationen med människor på flykt 2015

Statskontoret har efter överenskommelse med Utredningen om migrationsmottagandet 2015 (Ju 2016:15) kartlagt och analyserat länsstyrelsernas arbete när det gäller mottagandet av de människor som flydde till Sverige under andra halvåret 2015.

Vi har bland annat undersökt hur länsstyrelserna tolkade situationen, sin roll och sitt ansvar och hur de agerade under hösten 2015. 

Länsstyrelserna gjorde överlag en rimlig tolkning av situationen

Statskontorets slutsats är att länsstyrelserna överlag gjorde en rimlig tolkning av situationen med människor på flykt under hösten 2015. De uppmärksammade situationen och började agera samtidigt som myndigheterna på nationell nivå. Samtliga länsstyrelser bedömde även att den uppkomna situationen krävde åtgärder trots att de vid denna tidpunkt inte hade något direkt uppdrag att arbeta med mottagande av migranter.

Statskontoret bedömer att hur länsstyrelserna valde att organisera sig internt inte var avgörande i sig för deras förmåga att hantera situationen. Ingen länsstyrelse hanterade situationen helt i de ordinarie verksamhetsstrukturerna utan samtliga förde samman de nödvändiga kompetenserna i en stab, krisledning, särskild arbetsgrupp eller liknande. Enligt Statskontoret är det också delvis rimligt med olika lösningar eftersom händelsen påverkade länen i olika utsträckning. 

Länsstyrelserna tolkade sitt ansvar på olika sätt

Statskontorets slutsats är att länsstyrelserna tolkade sin roll och sitt ansvar på olika sätt, vilket ledde till olika ambitionsnivå i agerandet.

Statskontorets analys visar att regelverket för länsstyrelsernas ansvar inom krisberedskapen inte gav länsstyrelserna någon tydlig vägledning för hur de skulle agera. Det beror bland annat på att begreppet kris haft ett tydligt fokus på risker som främst är förknippade med olyckor och naturkatastrofer.

Vi har jämfört de mest berörda länen och ser att Länsstyrelsen i Skåne län på flera sätt gjorde en förhållandevis snäv tolkning av sin roll och sitt ansvar där utgångspunkten i första hand var de begränsningar som finns av länsstyrelsens ansvar.

De olika tolkningarna kan bero på att det i flera avseenden var oklart hur det geografiska områdesansvaret skulle avgränsas i förhållande till Migrationsverkets ansvar för sitt eget uppdrag. För att tydliggöra roller och ansvar efterfrågar länsstyrelserna en tydligare inriktning från nationell nivå. Enligt länsstyrelserna hade detta kunnat underlätta arbetet och samverkan med andra aktörer. 

Länsstyrelsernas olika tolkningar av ansvaret ledde till delvis olika aktiviteter och åtgärder

Statskontorets slutsats är att länsstyrelserna genomförde de åtgärder som uttryckligen ingår i det geografiska områdesansvaret och de uppdrag de fick från regeringen och via Myndigheten för samhällsskydd och beredskap. Däremot agerade länsstyrelserna på olika sätt i frågor där ansvaret inte var tydligt definierat, vilket till stora delar förklaras av att man tolkat sitt ansvar på olika sätt.

Statskontoret konstaterar att länsstyrelserna också var olika aktiva i det operativa arbetet med olika sakfrågor. Det gäller exempelvis arbetet med att koordinera frivilligresurser, transportera ensamkommande barn och koordinera boenden. Tillgången till resurser liksom oklarheter kring finansiering av olika aktiviteter var av underordnad betydelse för vilka åtgärder som länsstyrelserna valde att genomföra. Att länsstyrelserna agerade på olika sätt förklaras i stället till stora delar av hur de tolkade sin roll och sitt ansvar.

Den snäva tolkning som Länsstyrelsen i Skåne län gjorde, innebar bland annat att man var mindre aktiva än flera andra länsstyrelser när det gällde att samordna länets aktörer. Den länsstyrelsen hade också en annan intern organisering på så sätt att man under hösten ersatte arbetet i en särskild stab med en mindre fokuserad samordningsorganisation. Sammantaget tog man inte på sig rollen som den ledande statliga aktören i länet, något som andra aktörer hade förväntat sig utifrån länsstyrelsens geografiska områdesansvar. Det ledde i sin tur till att resurserna i länet inte utnyttjades på ett optimalt sätt. 

Lärdomar inför framtiden

Statskontoret har också identifierat ett antal lärdomar från länsstyrelsernas hantering av situationen med människor på flykt. En lärdom är att länens krisberedskapsorganisation generellt sett fungerar för att hantera denna typ av komplexa händelser. Vi anser också att länsstyrelsen ska vara beredd att ta en central roll i länet även vid händelser som inte räknas som en kris. I egenskap av statens regionala företrädare bör länsstyrelsen vara beredd på att ta en ledande roll att samordna och inrikta insatserna vid både kriser och andra samhällsstörande händelser inom alla samhällsområden.

En ytterligare lärdom är att regeringen eller någon annan företrädare för den nationella nivån tidigt bör överväga att ange inriktningen för arbetet och tydliggöra rollfördelningen för regionala och lokala aktörer. Det gäller inte minst i förhållande till aktörer som inte tidigare ingått i krisberedskapsorganisationen.

2017:2
Myndighetsanalys av Konstnärsnämnden

Statskontoret har analyserat verksamheten vid Konstnärsnämnden. Konstnärsnämnden ska främja konstnärers möjligheter att utveckla sitt konstnärskap och verka för konstnärlig utveckling, främst genom att fördela statliga stipendier och bidrag men även genom andra främjande insatser. Myndigheten ska också analysera och sprida kunskap om konstnärernas ekonomiska och sociala villkor.

Sammanfattning av Myndighetsanalys av Konstnärsnämnden

Konstnärsnämnden ska främja konstnärers möjligheter att utveckla sitt konstnärskap och verka för konstnärlig utveckling, främst genom att fördela stipendier och bidrag men även genom andra åtgärder. Myndig­heten ska också analysera och sprida kunskap om konstnärernas eko­no­miska och sociala villkor. Yrkesverksamma konstnärer är den främs­ta målgruppen. Karaktären på och bredden i Konstnärsnämndens upp­gif­ter innebär att myndigheten behöver samverka med många aktörer, både nationellt och internationellt.

Uppgifterna och verksamheten har utökats

Under senare år har Konstnärsnämndens uppgifter blivit fler och verk­sam­heten har därigenom fått en större omfattning. Med detta har följt fler anställda, nya målgrupper, mer pengar att fördela och fler besluts­organ. Med sina 28 anställda är Konstnärsnämnden fortfarande en jäm­förelsevis liten myndighet. Trots detta är den samlade organisationen snårig med många besluts­- och berednings­organ. Den utökade verksam­heten har också medfört att myndighetens uppgifter har närmat sig andra kulturmyndigheters, som Kulturrådet och Kultur­analys.

Konstnärsnämnden fullgör i allt väsentligt sitt uppdrag

Statskontoret bedömer att Konstnärsnämnden i allt väsentligt fullgör sitt uppdrag. Det underrepresenterade könet gynnas i bidragsgivningen och myn­dig­heten redovisar den regionala spridningen av sin bidragsfördel­ning. Konstnärerna anser att de statliga bidragen stödjer deras inter­natio­nella utbyte. Kvaliteten i bidragsgivningen garanteras i hög grad av de arvoderade ledamöterna i Konstnärsnämndens berednings- och besluts­organ. Myndigheten gör även utredningar, sprider information om konst­­närers ekonomiska och sociala villkor samt svarar för en webbplats för konstnärer om skatte- och trygghetssystemens utformning. 

Svårt att bedöma om resurserna används effektivt

Statskontoret anser att det är svårt att bedöma om Konstnärsnämnden använder sina resurser effektivt. Konstnärsnämnden gör ingen samlad analys i sin årsredovisning av kostnads­utvecklingen i verksamheten där kost­naderna ställs i relation till hur myndighetens prestationer har ut­veck­lats.

Regeringen ger Konstnärsnämnden relativt stort mandat

Regeringen ger genom sin resultatstyrning och finansiella styrning Konst­närsnämnden ett relativt stort mandat att själva avgöra hur verk­sam­heten ska genomföras och utvecklas samt hur mycket medel som kan användas för verksamheten. Samtidigt har regeringen ett stort infly­tan­de över delar av verksamheten, regeringen beslutar till exempel om de särskilda beslutsorganens antal och samman­sättning. Till en del mins­kar detta Konstnärs­nämndens möjligheter att kunna påverka sin orga­ni­se­ring och att utföra verksamheten effektivt.

Flera utmaningar framöver

Konstnärsnämnden har under senare tid identifierat flera utvecklings­behov och genomför nu förändringar i sin organisation samt förbättrar den interna styrningen och kontrollen. Nya chefer har relativt nyligen kommit på plats. Samtidigt löper förordnandet för den nuvarande myn­dig­hetschefen (direktören) ut den 1 juni 2017. Statskontoret ser mot denna bakgrund flera utmaningar för Konstnärsnämnden framöver. Någ­ra av dessa menar vi att de själva kan hantera medan andra förut­sät­ter åtgärder från regeringens sida.

Ge den nya myndighetschefen en bra start

Ledarskapet i myndig­heten har hittills i hög grad varit koncentrerat till direktören och en ställföreträdande direktör. Stats­kontoret anser att det är viktigt att Konstnärsnämndens styrelse och direktör noga planerar för överlämnandet till en ny direktör. Det är viktigt att den nya direktören får en bra start och att kompetensförlusterna för verksamheten minime­ras. Det behövs också en aktuell doku­men­tation över bland annat på­gåen­de utvecklingsarbete. 

Fullfölj arbetet med de organisatoriska förändringarna och justera vid behov

Statskontoret ser i första hand fördelar med de organisatoriska föränd­ringar som Konstnärsnämnden nu genomför. Myndigheten har inrättat nya chefsbefattningar och tagit fram en kompletterande intern arbets­ord­ning som tydliggör chefernas ansvarsområden. Vi vill dock betona vik­ten av att Konstnärs­nämnden fullföljer arbetet med att delegera och ytter­li­gare tydliggöra ansvarsfördelning inom myndigheten, men sam­tidigt är vaksam på behovet av justeringar.

Säkerställ den interna styrningen och kontrollen

Statskontoret anser att Konstnärsnämndens pågående arbete med att stär­ka den interna styrningen och kontrollen är väl motiverat, men det är ännu för tidigt att bedöma resultatet av insatserna. Myndig­heten har bland annat sett över sina arbetsrutiner, tagit fram centrala styrdokument och förstärkt det administrativa stödet. Samtidigt har arbetet med att länka ihop det digitala ärendehanteringssystemet för stipendie- och bidrags­­ansökningar med ekonomisystemet inte kunnat slutföras som pla­nerat. Konstnärsnämnden har heller inte genomfört en risk- och sår­bar­hetsanalys som täcker myndighetens samlade verksamhet. Stats­kon­to­ret bedömer därför att Konstnärsnämndens styrelse fortsatt behöver följa arbetet och särskilt uppmärk­samma frågor som berör myndighetens interna styrning, funktionssätt och utvecklingsbehov.

Involvera medarbetarna i utvecklingsarbetet

Statskontoret bedömer att Konstnärs­nämnden bör skapa arbetsformer som bättre tar till vara medarbetarnas kunskaper, erfarenheter och enga­ge­mang i såväl den löpande verksamheten som det långsiktiga utveck­lingsarbetet. En bra samverkan mellan ledning och medarbetare är vik­tig, inte minst nu när pågående förändringar i organisation och arbetssätt ska realiseras.

Gör en samlad analys av stödet till konstnärerna

Statskontoret anser att Konstnärsnämnden bör överväga att göra en sam­lad analys av vad myndighetens stöd till konstnärer ger för resultat. En djupare och mer samlad analys kan ge ett bättre underlag för den fram­tida prioriteringen mellan olika typer av främjande insatser. Analysen skulle också kunna ge regeringen en bättre bild av myndig­hetens resul­tat. Statskontoret bedömer att en sådan analys med fördel kan genom­föras i dialog med den utredning som för närvarande ser över de statliga insatserna för professionellt verksamma konstnärer.

Överlåt utnämningsmakt till Konstnärsnämnden

Statskontoret anser att regeringen bör överväga att överlåta till Konst­närs­nämndens styrelse att utse ledamöterna i de två beslutsorganen Bild­konstnärsfonden och Kulturbryggan. Vi bedömer att det skulle göra styr­kedjan och ansvarsförhållandena tydligare mellan regeringen och Konst­närs­nämnden samt mellan styrelsen och de två beslutsorganen. Kvaliteten i Konstnärsnämndens bidragsgivning förutsätter att personer med rätt kvalifikationer deltar i myndighetens berednings- och besluts­processer. Detta talar för att myndigheten själv har ett stort intresse av att få kompetenta ledamöter till beslutsorganen.

Öka transparensen i myndighetens samlade förvaltningkostnader

Konstnärsnämndens anslagskonstruktion har en bristande transparens när det gäller dels hur mycket myndigheten får använda av sitt ena sak­anslag för administration, dels hur mycket den faktiskt använder. Stats­kon­toret anser därför att regeringen bör ställa krav på Konstnärs­nämn­den att redovisa sina verksamhets­kostnader mer utförligt. Regeringen bör även överväga att per anslagspost ange vilka högsta belopp som får användas för att täcka kostnader för myndighetens förvaltning.

2017:3
Myndighetsanalys av Statens Skolinspektion

Statskontoret har analyserat verksamheten vid Statens Skolinspektion (Skolinspektionen). Skolinspektionen granskar skolor och bedömer ansökningar om att bedriva fristående skola.

Sammanfattning av Myndighetsanalys av Statens Skolinspektion

Statskontoret har på regeringens uppdrag utfört en myndighetsanalys av Skol­inspektionen. Det innebär att vi översiktligt har analyserat Skol­inspektionens förutsättningar, verksamhet och resultat. Vi lämnar även ett antal rekommen­dationer till regeringen och Skolinspektionen.

Skolinspektionen fullgör uppdraget

Statskontoret bedömer att Skolinspektionen fullgör sitt samlade upp­drag. Myndigheten håller en hög produktivitet och framstår överlag som effektiv och välfungerande.

Inspektionens inriktning är ifrågasatt, men uppdraget som tillsynsmyndighet har begränsningar

Det finns en kritik bland myndighetens målgrupper mot att Skolinspekt­ionens fokus på regelefterlevnad är väl snäv. Bland såväl huvudmän som personal och ledning inom skolan efterlyser många ett större fokus på centrala kvali­tetsfrågor och mer stöd till utveckling. Det finns även en kritik mot Skol­inspektionens dokumentationskrav, som upplevs som betungande.

Målgrupperna för Skolinspektionens verksamhet uppfattar överlag att myn­dighetens kunskapsåterföring är alltför begränsad. Det gäller till­synen, men också myndighetens mer tematiskt orienterade kvalitets­granskningar.

Skolinspektionen har en stor frihet att utforma sin inspektionsverksam­het på det sätt man bedömer är mest ändamålsenligt. En huvudsaklig tonvikt på regelefterlevnad eller på mer kvalitativt orienterade inslag är därmed inte på förhand given, utan kan utformas så som myndigheten finner det lämpligt.

Statskontoret kan emellertid konstatera att uppdraget som tillsyns­myndighet medför begränsningar. Det finns redan i dag överlappningar mellan Skol­inspektionens och Skolverkets uppdrag. En utveckling mot en allt mer stöd­jande och rådgivande roll för Skolinspektionen riskerar därför att medföra ytterligare gränsdragningsproblem mellan myndig­heterna.

Regeringen bör förtydliga inspektionens framtida roll

Regeringens styrning av Skolinspektionen är inte detaljerad och medger ett relativt stort utrymme för myndigheten att själv bestämma över sin verksam­het. Statskontoret bedömer att detta är ett ändamålsenligt sätt att styra en till­synsmyndighet som Skolinspektionen.

Statskontoret ser dock att de signaler som når Skolinspektionen om utform­ningen av tillsynen inte är alldeles enkla att förena. Regeringens tillitsreform syftar exempelvis till att balansera behovet av kontroll med förtroende för medarbetarnas verksamhetsnära kunskap, vilket skulle kunna tala för en mer begränsad kontroll av regelavvikelser. Samtidigt finns det en efterfrågan på att Skolinspektionen ska kontrollera hur sko­lor och huvudmän lever upp till skollagen och andra regleringar samt säkerställa att offentliga medel används till just den verksamhet som de är avsedda för.

Statskontoret rekommenderar därför att regeringen förtydligar sina för­vänt­ningar framöver på myndighetens tillsyn.

Regeringen bör se över insynsrådet

Statskontoret rekommenderar att regeringen överväger nyttan med Skol­inspektionens insynsråd.

Regeringen bör följa utvecklingen av antalet anmälningar

Antalet anmälningar om skolsituationen för enskilda elever har ökat påtagligt de senaste åren. Skolinspektionen har hittills klarat detta väl genom att effek­tivisera ärendehandläggningen. Om trenden fortsätter kommer dock myndig­heten och ytterst regeringen att behöva ta ställning till om denna uppgift ska prioriteras och i så fall hur handläggningen ska finansieras.

Skolinspektionen bör förbättra kunskapsåterföringen

Det finns en stor efterfrågan bland Skolinspektionens målgrupper på en ökad kunskapsåterföring när det gäller de granskningar som myndig­heten gör.

Statskontoret bedömer att Skolinspektionens kunskapsåterföring bör förbätt­ras, både när det gäller beslut och bedömningar inom ramen för myndighetens regelbundna tillsyn och Skolinspektionens kvalitets­granskningar.

Skolinspektionen bör skapa ett större utbyte mellan de regionala avdelningarna

Skolinspektionen har en regional organisation med avdelningar på fem orter. Myndigheten arbetar aktivt med en processorienterad styrning av de centrala uppgifterna, som överlag har ett fokus på effektivitet och produktivitet. Denna styrning bidrar till att myndigheten bland annat har effektiviserat ärendehand­läggningen. Vi ser dock även att myndigheten i vissa delar har en väl detalje­rad styrning, och har haft en stor tilltro till nyttan med omfattande styrdoku­ment. Myndigheten har dock börjat arbeta med att minska mängden styr­dokument.

Statskontoret bedömer att det är en riktig prioritering, men vi ser också att myndigheten bör se över möjligheten att skapa ett större utbyte och lärande mellan de regionala avdelningarna. Det kan bidra till en ökad likvärdighet mellan skolinspektörernas tillsynsbedömningar vid de olika avdelningarna.

Skolinspektionen bör se över kompetensförsörjningen

Skolinspektionens personalomsättning är relativt hög. Samtidigt har sjuk­skrivningarna ökat de senaste åren, om än i linje med utvecklingen i allmänhet på statliga myndigheter. Eftersom även långtidssjukskriv­ningarna har ökat på myndigheten finns det dock skäl för myndigheten att följa utvecklingen och se över sina rutiner.

2017:1
Uppföljning av karriärstegsreformen. Delrapport 3

Statskontoret har haft i uppdrag att följa upp och analysera hur reformen om inrättandet av karriärsteg för särskilt yrkesskickliga lärare har implementerats och fungerar. Detta är den tredje och sista delrapporten.

Sammanfattning av Uppföljning av karriärstegsreformen. Delrapport 3

Statskontoret har haft i uppdrag att följa upp och analysera hur reformen om inrättandet av karriärsteg för särskilt yrkesskickliga lärare implementerats och fungerar samt hur denna förhåller sig till reformens syften och regelverk.(1) Statskontoret ska i uppdraget bland annat följa upp hur huvudmännen har valt att fördela tjänsterna i sin verksamhet, hur rekryteringsprocessen ser ut i olika avseenden och vilka anställningsvillkor förstelärare och lektorer har. I upp­draget ingår också att analysera hur lönespridningen för lärarna har påverkats och hur huvudmän och lärare ser på reformens genomförande.

Uppdraget har delrapporterats den 15 juni 2015 och den 1 februari 2016. Detta är Statskontorets tredje och sista delrapport.

Vi bekräftar tidigare iakttagelser

I uppdraget har ingått att besvara alla uppdragsfrågor i samtliga tre delrap­por­ter. Medan vi i de två första delrapporterna har haft fokus på huvudmännen respektive lärarnas erfarenheter av reformen har vi nu undersökt rektorernas erfarenheter. Sammantaget kan vi i denna tredje delrapport bekräfta våra tidi­ga­re iakttagelser, men också visa på hur aktörernas erfarenheter av refor­men delvis skiljer sig åt.

Ambitionen är nästan uppnådd

Våren 2016 var 14 328 karriärtjänster tillsatta. Regeringens ambition har varit att var sjätte legitimerad lärare ska ha en karriärtjänst hösten 2016. När vi sam­manställde denna rapport fanns inte uppgifter för hösten 2016 tillgäng­liga. Statskontoret kan dock konstatera att regeringen våren 2016 var på väg att nå ambitionen, då var åttonde legitimerad lärare hade en karriärtjänst.

Samtliga kommuner har ansökt om bidrag och enskilda huvudmän deltar i allt högre utsträckning. Även mindre huvudmän deltar i allt högre utsträckning, även om deras deltagande är lägre än för övriga huvudmän. Att små huvud­män deltar mer sällan handlar om kapacitetsbegränsningar men även om prob­lem med att utse lärare i små grupper och att de inte ser behov av karriär­tjänster.

Den absoluta majoriteten av karriärtjänsterna är förstelärartjänster, även om antalet lektorstjänster har ökat. Det finns flera orsaker till att relativt få lekto­rer har tillsatts. Exempelvis motsvarar en lektorstjänst två förstelärartjänster. Huvudmännen har då valt det senare för att få en större spridning av tjäns­ter­na. Det är inte heller alla huvudmän som har möjlighet att tillsätta lektorer med statsbidrag eftersom det krävs en ansökningsram på två förste­lärar­tjäns­ter. Även om tillgången till kvalificerade lärare varierar konstaterar Statskon­to­ret att det finns underlag för fler lektorer sett till antalet tjänstgörande lärare som uppfyller de formella kraven.

Risk för olika karriärmöjligheter i olika skolformer

Även om reformen är utbredd varierar antalet karriärtjänstlärare i förhållande till elev- och lärarantal mellan skolformerna. Att karriärtjänsttätheten varierar mellan skolformerna skapar enligt Statskontoret olika karriär- och löne­mäs­si­ga möjligheter för lärare, vilket i sin tur kan göra att vissa skolformer fram­står som mer attraktiva än andra ur karriärsynpunkt.

Prioritering av svaga skolor i vissa fall

En relativt liten andel av huvudmännen i vår undersökning har prioriterat skolor med svaga skolresultat vid fördelningen. Statskontorets egen analys av sambandet mellan antal karriärtjänster och skolresultat bekräftar att det långt ifrån alltid är skolor med svaga skolresultat som har prioriterats, även om vissa huvudmän förefaller ha prioriterat sådana skolor. Ungefär hälften av tillfrågade huvudmän har svarat att de på något sätt utgått från verksamhetens behov vid fördelningen av karriärtjänster. En annan vanlig princip har varit att skickliga lärare ska utveckla undervisningen. 

Statskontoret har i tidigare delrapporter konstaterat att det särskilda statsbi­dra­get för extra karriärtjänster i utanförskapsområden inte fungerar ändamåls­enligt. Huvudmännen rekvirerar medel för få karriärtjänster i förhållande till antalet de har ansökt om. Vi konstaterar att tidigare identifierade problem kvarstår. Det är fortfarande svårt för huvudmännen att uppfylla kraven i för­ordningen och vi kan visa på att det finns skolor med åtminstone likvärdiga behov som inte är berättigade extra karriärtjänster. Vi bedömer därför att rege­ringens ambitioner med bidraget inte har infriats.

Rekryteringen utvecklas…

Statskontoret konstaterar att andelen rekryteringar som sker externt har ökat med åren. Men fortfarande sker en övervägande majoritet av rekryteringarna internt, det vill säga inom huvudmannens skolor.

Statskontoret kan också konstatera att majoriteten av huvudmännen tillsätter karriärtjänstlärare genom ansökan, men fortfarande anställs nästan en fjärde­del utan ansökningsförfarande. Andelen har inte ökat nämnvärt över åren. Statskontoret menar att ett förfarande utan ansökan riskerar att minska för­ståel­sen för valet av karriärtjänstlärare.

Statskontoret konstaterar vidare att andelen tillsvidaretjänster blir allt högre.  Huvudorsaken är att huvudmännen vill säkerställa en långsiktig kvalitetsför­bätt­ring av verksamheterna. Huvudmännen framhåller dock även fördelar med att använda tidsbegränsade tjänster, så som att kunna flytta statsbidraget efter förändringar i verksamhetens behov och att fler får chansen till en karriär­­tjänst.

… men grunderna behöver kommuniceras tydligare

Tidigare har vi visat att en majoritet av lärarna tycker att det är oklart vad som krävs för att få en karriärtjänst. Rektorerna anser överlag inte att det har varit svårt att veta vad som ska kvalificera till en karriärtjänst även om en del ändå anser att det är svårt att välja ut lärare utifrån kraven i förordningen. Stats­kon­toret menar att lärarnas erfarenheter delvis kan vara en fråga om att rekry­teringen inte har kommunicerats tillräckligt tydligt av huvudman eller rektor. Tydlig kommunikation är extra viktigt när andra faktorer än just pedagogisk skicklighet avgör vem som får en karriärtjänst.

Olika förutsättningar för att utföra uppdragen

Rektorerna bekräftar att karriärtjänstlärarnas uppdrag ser väldigt olika ut. Ofta är det rektorn tillsammans med försteläraren eller lektorn som utformar uppdraget. Rektorerna tycker generellt inte att det är svårt att identifiera lämp­liga uppdrag men en del efterfrågar mer stöd vid utformningen av uppdrag.

Regeringen har uttryckt att karriärtjänstlärarna i allt väsentligt ska fortsätta undervisa (2). I praktiken har också de allra flesta fortsatt att undervisa i samma utsträckning som tidigare, samtidigt som karriärtjänstlärarna ofta har fått sär­skil­da uppdrag som kräver arbetsinsatser utöver den egna undervisningen. Det är långt ifrån alltid som karriärtjänstlärarna får avsatt tid för sina uppdrag och många upplever att tiden inte räcker till. Därmed konstaterar Stats­kon­to­ret att karriärtjänstlärare har olika förutsättningar för att utföra sina uppdrag och i förlängningen olika förutsättningar för att bidra till de övergripande målen med reformen.

Rektorerna mer positiva till reformen än lärare

Statskontorets uppföljning visar att rektorerna inte är fullt lika positiva till reformen som huvudmännen men mer positiva än lärarna. Lärarna värderar gene­rellt riskerna med reformen högre, men rektorerna värderar risken för splittring bland lärare högst av aktörerna. Samtidigt uppfattar både lärare och rektorer att den största nyttan med karriärtjänsterna är fler och bättre pedago­gis­ka diskussioner och fler utvecklingsprojekt som leds av förstelärare. De tror i högre grad på att reformen bidrar till förbättrad undervisning än att den gör yrket mer attraktivt. Enligt Statskontorets enkät till lärarstudenter är andra förändringar än karriärmöjligheter viktigare för att öka yrkets attraktionskraft. Det gäller till exempel en generell höjning av lärarlönerna, möjligheter till fort­bildning och mindre arbetsbörda.

Samtidigt som aktörerna ser en risk för splittring bland lärarna och därmed för­sämrat samarbete ser de att karriärtjänsternas uppdrag bidrar med pedago­gis­ka diskussioner, utvecklingsprojekt och kollegialt lärande. Detta kan, enligt Statskontoret, inte bara öka förutsättningarna för förbättrad under­vis­ning utan även motverka den splittring mellan lärare som reformen riskerar att medföra.

Rektorerna vidtar flera åtgärder för att skapa legitimitet åt karriärtjänsterna. Stats­kontoret noterar dock att sådana åtgärder främst sker i samband med rek­ry­teringen och inte lika ofta under uppdragens gång. Rektorerna har till exem­pel i mindre grad synliggjort karriärtjänstlärarnas arbete och dess värde för skolan, faktorer som vi tidigare har konstaterat är värdefulla för att skapa för­troende för karriärtjänsterna.

Lönespridningen fortsätter att öka

Statskontoret konstaterar att lönespridningen har ökat påtagligt sedan refor­men sjösattes. Sedan uppföljningen i vår andra delrapport har lönespridningen ökat ytterligare. I den andra delrapporten såg vi en koppling mellan karriär­tjänst­täthet och lönespridning. Även i denna rapport ser vi tecken på att refor­men har påverkat lönespridningen.

Att lönespridningen ökat sedan karriärstegsreformen infördes är inte för­vånan­de, med tanke på att statsbidraget för enskilda individer har inneburit löne­ökningar som nästan motsvarar den genomsnittliga lönehöjningen under ett helt arbetsliv. Majoriteten av aktörerna anser att kompetenta lärare ska få hög­re lön, men våra undersökningar visar också att de ser en risk för att refor­men skapar alltför stora löneskillnader.

Hur lönespridningen utvecklas framöver beror bland annat på hur huvudmän­nen väljer att fördela det statliga bidraget lärarlönelyftet. Det finns indikatio­ner på att huvudmännen resonerar olika. En del huvudmän har till exempel beslutat att inte ge karriärtjänstlärarna statsbidrag från lärarlönelyftet.


(1) Regeringsbeslut 2014-06-19. Uppdrag att följa upp och utvärdera karriärstegsreformen. U2014/4127/S.

(2) Utbildningsdepartementet PM 2012-09-24 Karriärvägar m.m. i fråga om lärare i skol­väsen­det (U2012/4904/S).

2016:103
Samlad uppföljning av den statliga styrningen av kommuner och landsting

Statskontoret har haft regeringens uppdrag att analysera och föreslå hur staten samlat, på en övergripande nivå, kan följa upp utvecklingen av den statliga styrningen av kommuner och landsting.

2016:32
Flyktinginvandring och kommunal kostnadsutjämning. Analys av utredningsbehov

Det ökade antalet asylsökande och nyanlända invandrare påverkar kommunernas och landstingens verksamhetskostnader. Statskontoret har på regeringens uppdrag analyserat i vilken utsträckning som kostnadsutjämningen tar hänsyn till dessa kostnader.

Sammanfattning av Flyktinginvandring och kommunal kostnadsutjämning. Analys av utredningsbehov

Regeringen har uppdragit åt Statskontoret att beskriva vilka kostnader för kommuner och landsting som påverkas av det ökade antalet asylsökande och nyanlända invandrare. Statskontoret ska också analysera i vilken utsträckning som kostnadsutjämningen tar hänsyn till dessa kostnader i systemet för kom­munalekonomisk utjämning.

Kostnaderna påverkar den kommunala utjämningen

Utfallet i kostnadsutjämningssystemet påverkas av antalet asylsökande och nyanlända på flera olika sätt. För det första innehåller kostnadsutjämningen mekanismer som omhändertar kostnadsökningar som följer av en generell befolk­ningstillväxt. För det andra påverkar en förändrad sammansättning i befolkningen utfallet i kostnadsutjämningen via flera olika delmodeller. Det handlar främst om att det bland nyanlända finns en större andel barn och en mind­re andel äldre. Det påverkar efterfrågan på bland annat skola, äldre­om­sorg och hälso- och sjukvård. Ett tredje skäl är att personer med flyk­ting­bakgrund ofta har andra behov som medför högre kostnader i vissa verksam­heter i kommuner och landsting.

Migrationsverket betalar ut statsbidrag till kommuner och landsting för att kompensera för kostnader för asylsökande samt, när det gäller nyanlända, mer­kostnader för etablering. Statsbidragen utgår enligt schablonberäknade kost­nadsuppgifter och de faktiska kostnaderna i kommuner och landsting kan där­för vara både högre och lägre än bidragen, vilket kan påverka utfallet i kost­nadsutjämningen.

Kompensation genom nio delmodeller

Statskontoret bedömer att det i första hand är nio delmodeller i kostnads­utjäm­ningen som fyller en funktion för att kompensera för strukturella kost­nads­skillnader som följer av den ökade flyktinginvandringen. Det handlar om två delmodeller som rör befolkningsförändringar, de fyra delmodellerna inom skolans område, delmodellen för individ- och familjeomsorg, delmodellen för äldreomsorg samt om delmodellen för hälso- och sjukvård.

Delmodellen för förskoleklass och grundskola innehåller en variabel som ger kompensation för att elever med utländsk bakgrund kan behöva extra stöd i skolan. Delmodellen för barn och ungdomar med utländsk bakgrund ger ett extra bidrag till kommuner som har invandrartäta stadsdelar. Därutöver ger delmodellen för äldreomsorg kompensation för äldre som är födda utanför Norden. Delmodellerna för individ- och familjeomsorg samt hälso- och sjuk­vårds­modellen innehåller variabler som indirekt kan ge en kompensation.

I övrigt innehåller inte kostnadsutjämningen några direkta mekanismer som rör nyanlända och andra personer med flyktingbakgrund.

Behovet av översyn inom kostnadsutjämningen

Statskontoret konstaterar att skillnaderna i hur många flyktingar som kom­mu­ner­na har tagit emot är stora. Dessa skillnader kan ha medfört ökade skill­na­der i de strukturella kostnaderna mellan kommunerna som kostnadsutjäm­nings­systemet inte fångar upp i tillräckligt hög grad. En orsak är att de aktuel­la ersättningsbeloppen bygger på gamla kostnadsunderlag.

Enligt Statskontoret finns det ett översynsbehov när gäller de två delmodel­lerna för befolkningsförändringar, delmodellerna inom skolområdet, del­model­len för individ- och familjeomsorg samt delmodellen för hälso- och sjukvård. Dessa delmodeller kan behöva kompletteras med nya variabler för att fånga upp merkostnaderna inom olika verksamhetsområden som påverkas av invandringen.

Statskontoret menar även att det kan finnas anledning att analysera om syste­met för kostnadsutjämning behöver kompletteras med en mekanism som utjäm­nar för kommunal vuxenutbildning. Bakgrunden till bedömningen är att en stor andel av de nyanlända invandrarna har en låg utbildning och det är en obligatorisk uppgift för kommunerna att tillhandahålla kommunal vuxen­utbild­ning.

Det saknas uppgifter om kostnader

Statskontoret konstaterar att det inte är möjligt att sammanställa kostnaderna för de tjänster inom kommuner och landsting som de asylsökande och nyan­lända tar del av. Detta beror på att det saknas uppgifter om kostnaderna för olika typer av tjänster i den kommunala sektorn fördelade på olika grupper av individer. I den officiella statistiken är kostnaderna för asylsökande och nyan­lända i kommunerna redovisade som en klumpsumma, dock utan att skolkost­nader ingår. För landstingen finns inga officiella uppgifter om kostnader för hälso- och sjukvård som ges till asylsökande och nyanlända.

Tidsmässig eftersläpning i kostnadsutjämningen

Statskontoret ser inga direkta behov av fortsatt utredningsarbete när det gäller den tidsmässiga eftersläpningen i kostnadsutjämningen. Statskontorets analys visar att det är två förhållanden som bidrar till att det blir en tidsmässig efter­släpning. För varje givet utjämningsår finns det en tidseftersläpning i de dataunderlag som kostnadsutjämningen baseras på. Statskontoret konstaterar att det även finns en eftersläpning i utbetalningar av statsbidrag för asyl­sökan­de och nyanlända till den kommunala sektorn. 

Kostnadsutjämning för invandring i andra länder

Vår internationella översikt visar att det finns ett fåtal andra europeiska länder vid sidan av Sverige, som har en explicit utjämning av kostnader för flyk­ting­invandring. I översikten ingår Danmark, Finland, Norge och Schweiz. De tekniska lösningarna varierar mellan länderna och likaså vilka typer av kost­nader som man utjämnar för. En likhet mellan länderna är att endast invand­ring från länder utanför det egna geografiska närområdet ingår i kostnads­ut­jäm­ningen. Ländernas utjämningssystem skiljer sig åt bland annat när det gäller vilka invandrargrupper som omfattas och vilken tidsperiod som invand­raren ska ha varit bosatt i landet.

2016:29
En förbättring av tillsynen inom djurens hälso- och sjukvård

Statskontoret har på regeringens uppdrag analyserat om det vid sidan av den tillsyn av djurhälsopersonal som i dag bedrivs av länsstyrelserna, även bör införas tillsyn av själva verksamheterna inom djurens hälso- och sjukvård

Sammanfattning av En förbättring av tillsynen inom djurens hälso- och sjukvård

Statskontoret har på regeringens uppdrag analyserat om det vid sidan av den tillsyn av djurhälsopersonal som i dag bedrivs av länsstyrelserna, även bör införas tillsyn av själva verksamheterna inom djurens hälso- och sjukvård.

Syftet med tillsynen över djurhälsopersonal är att säkerställa att djurens hälso- och sjukvård uppnår lagens mål om en god och säker vård av djur och en god djurhälsa. Tillsynen ska också se till att vården uppfyller lag­stiftningens krav om djurskydd, smittskydd och säkra livsmedel. Det är enligt Statskontoret möjligt att öka måluppfyllelsen något genom att förändra den individtillsyn som redan finns, bland annat genom att införa så kallade förskrivarkoder för veterinärer så att länsstyrelserna kan följa upp läkemedelsförskrivningen för varje individ. Mål­upp­fyl­lel­sen ökar sannolikt även om länsstyrelserna kunde lägga mer resurser på individtillsynen och om Jordbruksverket utvecklar sitt stöd till länssty­rel­serna. Däremot kommer det att finnas kvar grundläggande problem som har med tillsynens utformning att göra och som inte kan åtgärdas inom ramen för individtillsynen.

Individtillsyn bör kompletteras med verksamhetstillsyn

Statskontoret bedömer att verksamhetstillsyn bör införas inom djurens hälso- och sjukvård. En kombinerad individ- och verksamhetstillsyn har förutsättningar att bli mer flexibel, situationsanpassad och resurseffek­tiv.

Dagens tillsyn är inte anpassad till förutsättningarna inom dagens djur­sjuk­vård, eftersom tillsynen enbart riktas mot individer. Tillsynen kontrol­lerar inte vilka förutsättningar personalen har för att kunna följa lagens krav, vilket innebär att tillsynen får begränsat genomslag. Med dagens tillsyn kan länsstyrelserna inte kontrollera brister på verksam­hets­nivå.

Ytterligare ett problem med dagens tillsyn är att all personal inte om­fattas av kontrollen, utan bara de med legitimation eller behörighet (så kallad djurhälsopersonal). Vår utredning visar att ansvarsfördelningen mellan behörig och övrig personal upplevs vara otydlig, vilket försvårar kontrollen på individnivå.

Statskontoret anser att individtillsyn i kombination med verksamhets­till­syn har förutsättningar att öka måluppfyllelsen. Vi bedömer att värdet av tillsynen ökar om länsstyrelserna kan granska exempelvis verksam­heternas rutiner, lokaler och ansvarsfördelning mellan yrkesgrupperna på kliniken. Det innebär även att länsstyrelserna kan utkräva ansvar på två nivåer. Med verksamhetstillsyn blir hela verksamheten föremål för tillsyn, och därmed indirekt all anställd personal.

Vi bedömer att tillsynen blir mer resurseffektiv om verksamhetstillsyn in­förs. Genom att rikta tillsynen mot en verksamhetsansvarig kan genom­slaget blir större, eftersom denne har mandat att genomföra för­bätt­ringar i verksamheten. En kombination av individ- och verksam­hets­till­syn kan också bli mer träffsäker och leda till att fler brister identi­fieras. Det är vidare rimligt att behovet av individkontroller kommer att minska på sikt.

Att införa verksamhetstillsyn innebär vissa kostnader

Statskontoret uppskattar kostnaderna för att införa verksamhetstillsyn till cirka 2,3 miljoner kronor. Kostnaden inkluderar både länsstyrel­ser­nas och Jordbruksverkets insatser, för exempelvis stöd, information och utbildningsinsatser.

Vi uppskattar även att den årliga kostnaden för länsstyrelserna kommer att öka om verksamhetstillsyn införs. Ökningen blir mellan 0,6 och 1,4 miljoner, beroende på hur ofta verksamheterna ska kontrolleras. Under de senaste fem åren har kostnaden för individtillsyn varit 3 miljoner kronor per år. Kostnaden för en kombinerad tillsyn blir då mellan 3,6 och 4,4 miljoner kronor per år om kostnaderna för individtillsyn ligger kvar på samma nivå som under de senaste fem åren.

Kostnaderna på lång sikt är svåra att bedöma, eftersom de påverkas av faktorer som är svåra att förutse. Däremot bedömer vi att det är orimligt att kostnaderna minskar. Det beror på att de nuvarande resurser som länsstyrelserna avsätter för tillsyn av djurens hälso- och sjukvård är små och inte heller motsvarar länsstyrelsernas uppskattade behov av resur­ser.

Det kan vara möjligt att avgiftsfinansiera tillsynen

I regeringens tillsynsskrivelse framgår att det kan vara lämpligt att låta tillsynen finansieras via skatter i fall då kostnaderna för att administrera ett avgiftsuttag bedöms som höga i relation till avgiften i övrigt. Efter­som de löpande kostnaderna för verksamhetstillsynen beräknas bli rela­tivt små bedömer vi att detta är ett sådant fall.

Regeringens utgångspunkt är dock att tillsyn i normalfallet bör finan­sie­ras via avgifter. Om avgifter med full kostnadstäckning införs kommer statens kostnader för tillsynen att minska med tre miljoner kronor årligen. Regeringen bör därför undersöka möjligheten att utforma en avgiftsmodell som inkluderar kostnaderna för både individ- och verk­sam­­hetstillsyn och där kostnaden för ett tillsynsbesök kan tillfalla en verk­­samhet. Om det är möjligt anser vi att avgiftsfinansiering bör införas. 

2016:31
Utvärdering av strategin för lika rättigheter och möjligheter oavsett sexuell läggning, könsidentitet eller könsuttryck

Statskontoret har utvärderat regeringens strategi för lika rättigheter och möjligheter oavsett sexuell läggning, könsidentitet eller könsuttryck (hbt-strategin). Statskontorets övergripande slutsats är att de statliga insatserna och strukturen i strategin har bidragit till att uppfylla strategins övergripande mål. Vi anser dock att det finns behov av att förtydliga och förbättra roll- och ansvarsfördelning, styrning och samordning, uppföljning samt prioritering av insatser.

Sammanfattning av Utvärdering av strategin för lika rättigheter och möjligheter oavsett sexuell läggning, könsidentitet eller könsuttryck

Statskontoret har på regeringens uppdrag utvärderat regeringens strategi för lika rättigheter och möjligheter oavsett sexuell läggning, könsiden­titet eller könsuttryck (hbt-strategin). I uppdraget har ingått att analysera om strategins struktur och insatser har bidragit till strategins övergri­pan­de mål samt att lämna rekommendationer om hur strukturen och de fort­satta insatserna bör utformas.

Statskontorets sammantagna bedömning är att strategins struktur, med prioriterade fokusområden och tillhörande strategiska myndigheter, samt genomförda insatser har bidragit till strategins övergripande mål. Stats­­kontoret anser dock att det finns potential att förtydliga och för­bättra roll- och ansvarsfördelning, styrning och samordning, uppföljning samt prioritering av insatser.

Syfte och ambition med strategin bör förtydligas

Vår utvärdering tyder på att regeringen har en annan syn på syftet och ambitionen med hbt-strategin än vad de strategiska myndigheterna och intresseorganisationerna har. Regeringen har haft för avsikt att definiera sina ambitioner för hbtq-området och lägga grunden till ett mer samlat, resultatinriktat och långsiktigt arbete. Samtidigt har flera myndigheter och organisationer förväntningar på tydliga prioriteringar, fler konkreta insatser och regelbunden uppföljning av effekter.

Statskontoret föreslår att regeringen förtydligar syfte och ambition med strategin och kommunicerar detta till de myndigheter och organisatio­ner.

Problembilden bör revideras

De problem som hbtq-personer möter i samhället har förändrats sedan strategin antogs och nya kunskaper om hbtq-personers livssituation har tillkommit. Statskontoret föreslår därför att regeringen ska revidera prob­lembeskrivningen för att kunna göra bättre prioriteringar i form av bland annat fokusområden, strategiska myndigheter och strategiska insat­ser.  De strategiska myndigheterna och intresseorganisationerna bör involveras i ett sådant arbete.

Fler strategiska myndigheter bör utses

Eftersom problembilden har förändrats behöver valet av fokusområden och strategiska myndigheter ses över. Statskontoret anser att Migra­tions­verket bör utses till strategisk myndighet för ett nytt fokusområde rörande hbtq-personer som söker asyl i Sverige. Det ökade antalet asyl­sökande under de senaste åren har aktualiserat frågan om hur hbtq-per­so­ner hanteras i asylprocessen.

Statskontoret föreslår också att Skolverket utses till strategisk myndig­het för fokusområdet Unga hbtq-personer tillsammans med Myndig­heten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor (MUCF). Skolan har stora möjligheter att tidigt påverka normer hos barn och unga och att främja likabehandling oavsett kön, könsidentitet eller könsuttryck. Skolverket är dessutom redan involverat i arbetet med strategin, bland annat via projektet Öppna skolan som de genomför tillsammans med MUCF.

Roller och ansvar behöver förtydligas

Statskontoret bedömer att styrningen i dagsläget inte är tillräcklig för att nå upp till regeringens ambition för varje fokusområde. Vi föreslår där­för att regeringen förtydligar roll- och ansvarsfördelning för de strate­gis­ka myndigheterna, antingen genom skrivningar i strategin eller i myndigheternas regleringsbrev. Regeringen bör även klarlägga Rege­ringskansliets roll och ansvar i arbetet.

Samordningen kan utvecklas

Statskontoret bedömer att kontakterna mellan Regeringskansliet och berör­da aktörer (strategiska myndigheter och intresseorganisationer) har varit goda. Samordningen har lett till ett erfarenhets- och kun­skaps­ut­byte, men ingen direkt samordning av insatser och resurser. Eftersom strategin är tvärsektoriell är det viktigt att arbetet fortsätter att utvecklas och förankras i andra politikområden.

Statskontoret föreslår att regeringen utser en myndighet med ett särskilt samordnande ansvar. Myndigheten som får ansvar för samordningen skulle kunna ges i uppdrag att, i samverkan med relevanta aktörer utveck­la uppföljningen av hbtq-arbetet samt att sammanställa och pre­sen­tera information och kunskap på området. En viktig del av uppdraget kan förslagsvis vara inriktat på att följa hälsoläget inom gruppen hbtq-personer.

Krav på att integrera ett hbtq-perspektiv bör införas

Statskontoret föreslår att regeringen, via regleringsbrevet, ger alla stra­te­giska myndigheter i uppdrag att integrera ett hbtq-perspektiv i den ordinarie verksamheten. En sådan skrivning legitimerar hbtq-arbetet och ger det extra tyngd.

Uppföljningen av strategin behöver förbättras

Statskontoret föreslår vidare att regeringen, genom preciseringar i myn­dig­heternas regleringsbrev, förtydligar vad som ska följas upp och hur detta ska redovisas.

Statskontoret föreslår även att nuvarande övergripande mål och ambi­tions­nivåer kompletteras med ett begränsat antal mätbara mål som kan användas i resultatstyrningen. Med mätbara mål och tydliga krav på upp­följning blir det lättare för regeringen att följa upp arbetet med strate­gin och bedöma graden av måluppfyllnad.

Det behövs en strategisk inriktning för insatserna

Både strategiska myndigheter och intresseorganisationer efterfrågar tyd­li­­gare strategiska prioriteringar i hbt-strategin. Statskontoret föreslår att regeringen utvecklar en strategisk inriktning för insatserna i strategin. Först behövs dock en gemensam bild av hur stort avståndet är mellan mål och nuläge. Därefter bör regeringen, myndigheterna och organisa­tio­nerna gemensamt avgöra vilka strategiska insatser som behövs för att minska detta avstånd.

2016:30
Visselblåsarfunktioner i staten

På regeringens uppdrag har Statskontoret kartlagt hur myndigheter under regeringen arbetar med visselblåsarfunktioner för att upptäcka och motverka korruption. I uppdraget har också ingått att utreda om en gemensam visselblåsarfunktion för flera myndigheter under regeringen kan vara ett ändamålsenligt verktyg för statsförvaltningens arbete mot korruption.

Sammanfattning av Visselblåsarfunktioner i staten

På regeringens uppdrag har Statskontoret kartlagt hur myndigheter under regeringen arbetar med visselblåsarfunktioner för att upptäcka miss­tänkta fall av korruption och deras erfarenheter av det. I uppdraget har också ingått att utreda om en gemensam visselblåsarfunktion för flera myndigheter kan vara ett ändamålsenligt verktyg för stats­för­valt­ningens arbete mot korruption.

Myndigheternas nuvarande arbete

Med hjälp av en bred enkätundersökning och intervjuer med olika myn­dig­­heter har Statskontoret kartlagt hur myndigheterna under rege­ringen hittills har arbetat med visselblåsarfunktioner.

Cirka 15 procent av de myndigheter som svarat på enkäten har infört någon form av visselblåsarfunktion, och ungefär lika många har över­vägt att göra det. Antalet myndigheter med visselblåsarfunktioner har ökat i jämn takt under de senaste fem åren.

Visselblåsarfunktioner är vanligast bland de större myndigheterna. Av de allra minsta myndigheterna är det i stort sett ingen som har infört en sådan funktion.

Universiteten och högskolorna är en grupp av myndigheter där vissel­blåsar­funktioner är relativt vanliga. Motsatsen gäller för den stora grup­pen av domstolar.

Myndigheterna har haft olika syften när de införde sina vissel­blåsar­funk­tioner. I nästan samtliga fall har ett syfte varit att upptäcka och mot­verka oegentligheter som rör myndighetens intressen, medan att upp­täcka och motverka korruption i myndigheten är något mindre vanligt. Alla myndigheter har angett mer än ett syfte med sina visselblåsar­funktioner.

Visselblåsarfunktionerna vänder sig i första hand till myndigheternas med­arbetare, men andra målgrupper förekommer också.

En vanlig erfarenhet bland myndigheterna är att det är ovanligt att all­varliga missförhållanden anmäls via visselblåsarfunktionerna. Oftast gäller ärendena olika typer av personal-, organisations- eller arbets­miljö­frågor.

Gemensam visselblåsarfunktion

Statskontoret har analyserat olika tänkbara former och uppgifter för en gemensam visselblåsarfunktion. Den mest begränsade funktionen är en gemensam webbaserad rapporteringskanal, dit visselblåsare kan anmäla misstänkta fall av korruption eller andra allvarliga missförhållanden. En sådan funktion kan underlätta för visselblåsarna samt minska myndig­heternas kostnader jämfört med om var och en har en egen funktion. Den kan dessutom användas för att förmedla tydlig och korrekt information om funktionens ändamål och förutsättningar. För en sådan funktion krävs ingen särskild organisation, utan kan komma till stånd genom fri­villig samverkan mellan myndigheterna.

Den mest utvecklade formen av gemensam funktion är en egen myndig­het som svarar för alla led från rapporteringskanal till utredning av de anmälningar som lämnas. En sådan funktion ställer relativt stora krav på resurser och kompetens om olika myndigheter och verksamheter.

Att inrätta en gemensam visselblåsarfunktion får en rad konsekvenser. Hur omfattande de blir beror på hur funktionen organiseras och vilka uppgifter den får. Statskontoret bedömer att det inte finns några tydliga ekonomiska skäl att inrätta en gemensam visselblåsarfunktion, jämfört med om myndigheterna har egna funktioner. Om en gemensam funktion inrättas bör den vara frivillig för myndigheterna eller i första hand om­fatta myndigheter där risken för korruption bedöms som stor och vissel­blåsare kan spela en viktig roll.

Statskontoret bedömer att det utifrån ett dataskyddsperspektiv saknas rättsliga förutsättningar för att införa en gemensam visselblåsarfunktion. Dess­utom behöver flera av de andra rättsliga förutsättningarna för en gemensam visselblåsarfunktion utredas vidare innan en sådan kan införas. På flera områden kan lagstiftningen behöva ses över. Samma sak gäller för övrigt också för myndigheternas egna visselblåsar­funk­tioner.

När Statskontoret väger in de olika förutsättningarna för och konsekven­serna av en gemensam visselblåsarfunktion som ett verktyg för att mot­verka korruption blir slutsatsen att det inte finns några starka skäl att införa en sådan funktion. Däremot anser Statskontoret att det skulle vara värdefullt med en vägledning med gemensamma riktlinjer för hur vissel­blåsarfunktioner bör utformas och användas i staten.

2016:28
Uppföljning av regionala tillväxtåtgärder. Med fokus på resultaten

Statskontoret har utrett hur uppföljningen av anslag 1:1 Regionala tillväxtåtgärder ska kunna fokusera på resultatet av insatserna som får medel.

Sammanfattning av Uppföljning av regionala tillväxtåtgärder. Med fokus på resultaten

Statskontoret har på uppdrag av regeringen utrett hur uppföljningen av anslag 1:1 Regionala tillväxtåtgärder ska kunna fokusera mer på resultatet av insat­serna som får medel. Anslaget består av tre områden – regionala företagsstöd, stöd åt kommersiell service och regionalt beslutad projektverksamhet. Vi ska fokusera på projektverksamheten, enligt regeringens uppdrag.

Följande tre delar ingår i vårt förslag för att öka uppföljningens resultatfokus:

  • Årliga redovisningar av en uppsättning indikatorer
  • Årliga systematiska kvalitativa uppföljningar
  • Återkommande effektutvärderingar

De kvalitativa uppföljningarna och effektutvärderingarna omfattar samtliga delar som ingår i anslag 1:1 – projektverksamheten, företagsstödet och stödet till kommersiell service. Men indikatorerna berör endast projektverksam­heten.

Statskontoret föreslår att Tillväxtverket får ansvar för att bygga upp och förvalta det nya uppföljningssystemet. Vi föreslår vidare att Tillväxtanalys får ansvar för att utvärdera effekter.

En uppsättning indikatorer

Den första delen av uppföljningen består enligt vårt förslag av 15 enhetliga indikatorer som Tillväxtverket redovisar varje år. Uppgifterna bygger dels på uppgifter från projekten, dels på uppgifter Tillväxtverket hämtar från Statistis­ka centralbyrån. Syftet är att regeringen och riksdagen ska kunna följa resultaten för projektverksamheten över tid. Utgångspunkten för förslaget på indikatorer är dels vår nedbrytning av den Nationella strategin för hållbar tillväxt och attraktionskraft 2015–2020 (nationella strategin), dels vår bedöm­ning av indikatorer som Europeiska regionala fonden (regionalfonden) redan använder samt indikatorer som regionala beslutsfattare redan använder för att följa upp projektverksamheten.

Vår nedbrytning av den nationella strategin resulterade i sju indikatorer, medan resterande åtta indikatorer i förslaget kommer från regionalfonden och regionerna. Indikatorerna består både av resultatindikatorer och av indikato­rer som visar antalet deltagare i olika projekt. Indikatorerna täcker samtliga prioriteringar i den nationella strategin.

Kvalitativ uppföljning

En årlig uppföljning av ett relativt litet antal indikatorer kan inte spegla hela bredden i projektverksamheten eller visa långsiktiga resultat och effekter av anslagets medel. Därför föreslår Statskontoret även en systematisk kvalitativ uppföljning varje år. Den kvalitativa uppföljningen ger förutsättningar att följa upp resultat som mäts bättre med kvalitativa metoder än med indikatorer.

Vi föreslår också att den kvalitativa uppföljningen bör lägga särskild vikt vid hållbarhetsdimensionerna. Hållbarhetsdimensionerna består av ekonomisk, social och miljömässig hållbarhet och ska enligt regeringen vara en integrerad del av det regionala tillväxtarbetet.

Effektutvärdering

Vi föreslår att Tillväxtanalys får i uppdrag av regeringen att återkommande genomföra effektutvärderingar av projektverksamheten. En förutsättning för detta förslag är att det finns organisationsnummer i ärendehanteringssystemet Nyps för de företag som deltar i projektverksamheten. I vårt förslag ingår att Tillväxtverket bistår Tillväxtanalys med att identifiera grupper av företag som är lämpliga att jämföra med varandra. Då ökar kvaliteten i effektutvär­de­ringar­nas jämförelser. 

Viktiga förutsättningar för vårt förslag

Statskontorets förslag bygger på en analys av dagens styrning och uppföljning av de regionala tillväxtåtgärderna och på tidigare erfarenheter från uppfölj­ningssystem inom andra politikområden. Analysen visar att det finns några viktiga förutsättningar och utgångspunkter för att det nya uppföljnings­systemet ska fungera:

  • Uppföljningens syfte och innehåll måste klargöras
  • Enhetliga indikatorer är nödvändiga för en nationell uppföljning
  • Det behövs en tydlig struktur för rapporteringen
  • Uppföljningen behöver ge de regionala aktörerna ett lärande

Uppföljningens syfte och innehåll måste klargöras

Statskontoret bedömer att regeringen bör tydliggöra syftet med den årliga uppföljningen av projekten för att uppföljningssystemet ska fungera som det är tänkt. Regeringen bör också ställa tydligare krav på de regionala aktörerna som beslutar om projektmedlen. Vi föreslår därför att regeringen ändrar för­ordning (2003:596) om bidrag till projektverksamhet inom den regionala tillväxtpolitiken för att tydliggöra syftet och kraven. Regeringen bör också göra tillägg avseende uppföljningen i regleringsbrev och villkorsbeslut till de aktörer som har regionalt utvecklingsansvar. Vi föreslår också att Till­växt­verket i sina föreskrifter preciserar vilka uppgifter som de regionala besluts­fattarna ska rapportera till myndigheten.

Enhetliga indikatorer är nödvändiga för en nationell uppföljning

I dag medför bristen på enhetliga indikatorer att det är omöjligt för Till­växtverket att sammanställa och dra slutsatser på nationell nivå. Det är därför viktigt att samtliga regioner använder enhetliga nationella indikatorer.

Idealt kräver ett nationellt uppföljningssystem med indikatorer som mäter resultat en utvecklad verksamhetslogik med tydliga mål för både den natio­nella och regionala nivån. Det innebär att det behövs en sammanhängande kedja där övergripande nationella mål hänger ihop med regionala mål som hänger ihop med delmål och slutligen med enskilda projektmål. Vi kan konstatera att det saknas en sådan verksamhetslogik med tydliga mål för den regionala tillväxtpolitiken och att det inte finns någon möjlighet att utveckla en sådan inom ramen för detta uppdrag. Med ett pragmatiskt synsätt och i enlighet med vårt uppdrag använder vi i stället den nationella strategin med dess övergripande mål, prioriteringar och fokusområden som utgångspunkt för att utveckla vårt förslag till en uppföljning med ökat resultatfokus.

Det behövs en tydlig struktur för rapporteringen

För att uppföljningssystemet ska fungera anger vi tydligt i vårt förslag samt­liga beslutsnivåers ansvar för att rapportera inom det nya uppfölj­nings­systemet. Dessa beslutsnivåer är projektägare, regionala beslutsfattare, Till­växt­verket, regeringen och Näringsdepartementet samt slutligen riksdagen.

En grundförutsättning är att samtliga aktörer använder ett gemensamt rappor­teringssystem, med samstämmiga rutiner för rapportering. Vi bedömer att ärendehanteringssystemet Nyps kan fungera som detta gemensamma system. Det är då viktigt att Tillväxtverket fortsätter att utveckla Nyps för att uppfylla de krav som den nya uppföljningen ställer.

Uppföljningen behöver ge de regionala aktörerna ett lärande

Vår ambition är att skapa förutsättningar för att resultaten från uppföljningen ska bli kända och användbara av de som är tänkta att ta emot resultaten. För­utom regering och riksdag är även de regionala aktörerna viktiga mottagare av uppföljningen. Vi föreslår därför att Tillväxtverket upprättar ett forum där handläggarna på de regionala organisationerna kan utbyta erfarenheter om projektverksamheten och om hur den regionala tillväxtpolitiken kan ge resultat.

2016:27
Ökad bemanning inom äldreomsorgen. En uppföljning av regeringens tillfälliga satsning. Delrapport

Regeringen satsar under perioden 2015–2018 totalt 7 miljarder kronor på att öka bemanningen i äldreomsorgen. Medlen betalas ut till kommunerna. Socialstyrelsen administrerar satsningen och följer upp kommunernas arbete.

Sammanfattning av Ökad bemanning inom äldreomsorgen. En uppföljning av regeringens tillfälliga satsning. Delrapport

Regeringen satsar under perioden 2015–2018 totalt 7 miljarder kronor på att öka bemanningen inom äldreomsorgen. Målet är att öka kvaliteten i omsorgen, öka tryggheten för äldre kvinnor och män och förbättra för­ut­sättningarna för en jämställd, likvärdig och jämlik äldreomsorg i hela landet. Satsningen är utformad som ett riktat statsbidrag där kommu­ner­na kan begära att få en på förhand bestämd andel av de totala medlen varje år. Socialstyrelsen administrerar satsningen och följer upp kom­mu­nernas arbete.

Statskontoret har fått regeringens uppdrag att analysera utformningen, styrningen och arbetssätten i satsningen. I denna delrapport pekar vi främst på styrkor och svagheter i satsningen för att stödja regeringens, Socialstyrelsens och kommunernas fortsatta arbete.

Statskontoret bedömer att satsningens utformning är ändamålsenlig. Med­len fördelas till samtliga kommuner utifrån kriterier som fångar behoven i kommunerna väl. Detta ger förutsättningar för en generell för­stärkning av bemanningen inom äldreomsorgen.

Satsningen har varit relativt enkel att administrera. Kommunernas förut­sätt­ningar för att planera verksamheten har också varit goda även om de försämrades av att regeringens beslut om satsningen låg nära tidpunkten för när medlen kunde börja användas.

Statskontoret bedömer överlag att de aktiviteter som kommunerna har genomfört stödjer satsningens mål om ökad kvalitet och trygghet för de äldre. Eftersom vissa kommuner har haft svårt att rekrytera personal be­gränsar det deras möjligheter att uppnå resultat. Kommunerna har i hög grad involverat utförare som bedriver äldreomsorg i enskild regi i sats­ningen.

Regeringen tillförde ett nytt mål för satsningen genom beslut i budget­pro­po­si­tionen för 2016. Det gäller målet om att satsningen även ska för­bätt­ra förutsättningarna för en jämställd, likvärdig och jämlik äldre­om­sorg i hela landet. Statskontoret konstaterar för det första att detta mål inte har kommunicerats till kommunerna. För det andra innebär rege­ringens fördelningskriterier att alla kommuner i princip får lika stora möjligheter att förbättra äldreomsorgen med hjälp av medlen. Det inne­bär att kriterierna inte styr i riktning mot ökad likvärdighet mellan kom­mu­nerna.

Vår utredning visar också att satsningen är förenad med vissa risker. De mest väsentliga riskerna är att den inte leder till långsiktiga effekter och att kommunerna minskar sina egna medel till äldreomsorgen. För att motverka dessa risker lämnar vi förslag på åtgärder som kan främja ett strategiskt och långsiktigt arbete hos kommunerna under den tid som åter­står av satsningen.

Statskontoret bedömer att Socialstyrelsens arbete med att administrera och följa upp satsningen i huvudsak fungerar bra. Samtidigt har vi iden­ti­fierat vissa problem i Socialstyrelsens tolkning av vilken personal med­len får användas till. Vi bedömer också att Socialstyrelsen behöver utveckla sin uppföljning för att det ska bli möjligt att göra de bedöm­ningar om resultat och effekter som regeringen efterfrågar.

2016:26
Utvecklad styrning – om sammanhållning och tillit i förvaltningen

Statskontoret har analyserat hur regeringens styrning av statliga myndigheter kan utvecklas och bli mer sammanhållen och effektiv. I uppdraget har också ingått att analysera hur regeringens styrning förhåller sig till en styrning kännetecknad av tillit och förtroende.

Sammanfattning av Utvecklad styrning – om sammanhållning och tillit i förvaltningen

Statskontoret redovisar i denna rapport ett uppdrag om hur regeringens styrning av statliga myndigheter kan utvecklas och bli mer sammanhållen och effektiv. I uppdraget har bland annat ingått att analysera och föreslå inom vilka verksamhetsområden det finns ett särskilt behov att utveckla en mer sammanhållen styrning och vilket behov det finns av att styra samverkan. Statskontoret har också haft i uppdrag att analysera hur regeringens styrning förhåller sig till den uttalade inriktningen om en styrning som kännetecknas av tillit och förtroende.

Det uppdrag som redovisas här är en av sju delar i ett större uppdrag från regeringen till Statskontoret om statlig styrning av offentlig sektor.

Statskontorets utgångspunkter

  • Delegering är grunden för den svenska förvaltningsmodellen. Regeringen formulerar uppgifterna och följer upp resultaten, men det är myndigheterna som ansvarar för genomförandet.
  • En effektiv styrning kräver att regeringen prioriterar och riktar styrkapaciteten dit den behövs. Det är inte möjligt att styra på allt hela tiden.
  • Tillitsbaserad styrning och sammanhållen styrning är medel för att genomföra regeringens politik, inte mål i sig. Beroende på hur behoven av styrningen ser ut, kan medlen vara mer eller mindre tillämpliga.
  • Att anta ett medborgarperspektiv innebär att se den förvaltning som medborgarna möter. Om förvaltningen är tillräckligt sammanhållen avgörs i slutändan av medborgare och företag.

Sammanhållen styrning förutsätter verksamhetsperspektiv

En sammanhållen styrning utgår från verksamhetsområden snarare än enskilda myndigheter. Sammanhållen styrning förutsätter att regeringen analyserar resultat utifrån verksamhetsområden och ställer höga krav på Regeringskansliets förmåga att utgå från en helhetsbild och samordna styrningen.

Statskontoret föreslår att regeringen

− där det är relevant överväger att utveckla sin resultatredovisning till riksdagen utifrån livshändelser,

− vid behov genomför gemensamma dialoger med flera myndigheter som komplement till de årliga myndighetsdialogerna,

− tillsätter en arbetsgrupp för att se över hur Regeringskansliets organisation och arbetssätt bättre kan stödja en sammanhållen styrning och

− utvecklar en mer sammanhållen styrning av mottagande och etablering av nyanlända, plan- och byggprocessen samt skolväsendet.

Statskontoret bedömer det som både lämpligt och möjligt att utveckla styrningen utifrån grupper av myndigheter inom ett verksamhetsområde. Däremot ser vi inte att det är vare sig möjligt eller lämpligt att utveckla riktlinjer för styrningen för andra typer av grupper av myndigheter.

Underlätta medborgarens möte med förvaltningen

Sammanhållen styrning är ett sätt för regeringen att åstadkomma en sammanhållen förvaltning där det är tydligt för medborgare och företag vilken instans de ska vända sig till och där frågor inte faller mellan stolarna.

Myndigheterna kan bidra till en sammanhållen förvaltning genom att förbättra den enskilda tjänstemannens förutsättningar att samverka med andra aktörer. Gemensamma digitala tjänster är ett annat sätt att skapa en mer sammanhållen förvaltning. Regeringen behöver också överväga att styra myndigheterna för att driva på lokalt servicegivande i samverkan för att medborgarna även fysiskt ska kunna möta en sammanhållen förvaltning.

Regeringen bör vara återhållsam med att styra samverkan

Den övervägande majoriteten av myndigheter samverkar med varandra och myndigheternas egeninitierade samverkan fungerar oftast väl. Otydliga krav på samverkan kan försvåra samverkan och bli en tidstjuv för myndigheterna. Regeringen bör därför bara ställa särskilda krav på samverkan när samverkan inte har fungerat och det är viktigt för verksamhetsområdet att samverkan fungerar. Regeringen kan också främja myndigheternas egeninitierade samverkan genom att undanröja hinder, till exempel oklarheter gällande finansiering och regelverk.

Statskontoret föreslår

− att Regeringskansliet kompletterar det befintliga stödet för styrning av myndigheter med gemensamma principer för styrning av samverkan.

Handlingsutrymme och legitim kontroll är komponenter i en tillitsbaserad styrning

Tillitsbaserad styrning kan sägas bestå av två huvudsakliga komponenter:

  • En styrning som ger tydliga uppgifter och samtidigt ett handlingsutrymme för den som ska utföra verksamheten.
  • En uppföljning och efterhandskontroll som ger regeringen tillräckligt underlag för styrningen och samtidigt upplevs som meningsfull och legitim av den som kontrolleras.

Det finns tillit på olika nivåer i förvaltningen

De flesta myndighetschefer upplever att regeringen har tillit till hur myndigheten genomför sitt uppdrag. Statliga medarbetare upplever också att det finns tillit på deras arbetsplatser. Tilliten på statliga arbetsplatser är dock lägre än tilliten inom andra sektorer. Störst betydelse för tilliten på arbetsplatsen är om ledarskapet uppfattas som förtroendeingivande, där chefen uppfattas vara kompetent, hederlig och stödjande. För att öka tilliten i statsförvaltningen behöver myndigheterna ytterligare utveckla sitt arbete med ledarskapsfrågor.

Myndigheterna upplever att styrningen överlag är tillitsbaserad

De flesta myndighetschefer upplever att de har goda förutsättningar att själva utforma sin verksamhet. Myndigheterna i våra fallstudier bedömer också styrningen som i huvudsak tillitsbaserad.

Upplevelsen av tillit kan påverkas negativt av att myndigheterna ibland är osäkra på vad de förväntas åstadkomma. En alltför detaljerad styrning som begränsar myndigheternas handlingsutrymme kan också tolkas som bristande tillit. Ett sätt att öka tilliten är att använda informella kontakter. Det ställer i sin tur höga krav på att alla parter är införstådda med sina roller.

Statskontoret föreslår

− att Regeringskansliet fortsätter utveckla stödet till tjänstemännen för att underlätta valet av styrinstrument och undvika onödigt detaljerad styrning och

− att Regeringskansliet ser över stödet till huvudmännen för att de ska kunna fungera som grindvakter mot en alltför detaljerad styrning.

Kontrollen av myndigheterna kan utvecklas och bli mer legitim

Tillitsbaserad styrning förutsätter att myndigheterna kan ge regeringen information om verksamheten. De uppgifter regeringen begär in i form av särskilda återrapporteringskrav bedömer myndigheterna ofta som relevanta. Om de blir för många, alltför detaljerade eller otydliga uppfattas dock återrapporteringarna som tecken på bristande tillit.

Statliga aktörer granskar ofta varandra. Statliga myndigheter utövar också i stor utsträckning tillsyn av andra aktörer. Granskning och tillsyn kan vara en viktig källa till information, men kan också påverka tilliten och uppfattas ibland sakna mening.

Statskontoret föreslår

− att regeringen låter utreda hur tillsynen kan utformas för att uppfattas som mer meningsfull och legitim.

2016:26B
Tillit på jobbet

För att ge underlag till de olika deluppdragen inom uppdraget om utvecklad statlig styrning har Statskontoret genomfört en enkätundersökning riktad till 12 000 medarbetare inom stat, kommuner, landsting och den privata sektorn. I den här underlagsrapporten beskrivs resultaten av enkätundersökningen.

2016:26A
Tillitsbaserad styrning i statsförvaltningen. Kan Regeringskansliet visa vägen?

Statskontoret har på uppdrag av regeringen analyserat hur statens styrning av offentlig sektor kan utvecklas. Som en del i detta arbete har filosofie doktor Cajsa Niemann, verksam vid Förvaltningsakademin vid Södertörns högskola, haft i uppdrag att med utgångspunkt i sin forskning diskutera ett exempel på tillitsbaserad styrning i staten: relationen mellan politiker och tjänstemän i Regeringskansliet.

Om offentlig sektor 30
Myndighetschefernas syn på regeringens styrning

Cheferna för de statliga myndigheterna är i en unik position att bedöma hur regeringen styr förvaltningen. Visar regeringen tillit till myndigheternas sätt att sköta verksamheten? Spelar de informella kontakterna mellan regeringen och myndigheten någon roll? Och vilken bakgrund har cheferna för de statliga myndigheterna? Dessa och flera andra frågor får ett svar i denna publikation.

2016:25
Jordbruksverkets ökade kostnader för administration av EU-stöd – konsekvenser och utmaningar

Jordbruksverket kommer att ha ett besvärligt ekonomiskt läge under flera år. Det beror på myndighetens höga kostnader för att utveckla ett system för handläggning av EU-stöd. Arbetet har försenats och beräknas kosta 300 miljoner kronor mer än planerat.

Sammanfattning av Jordbruksverkets ökade kostnader för administration av EU-stöd – konsekvenser och utmaningar

Statskontoret har på regeringens uppdrag analyserat vilka förutsättningar Jordbruksverket har att genomföra sitt uppdrag inom nuvarande ekonomiska ramar.

Jordbruksverket har ett utsatt ekonomiskt läge

Jordbruksverket har ett utsatt ekonomiskt läge. Orsaken är att kostnaderna för att utveckla ett administrativt system för handläggning av EU-stöd under programperioden 2014–2020 beräknas kosta drygt 300 miljoner kronor mer än vad Jordbruksverket först räknade med. Myndigheten har fått tillfälliga anslagsförstärkningar för att finansiera utvecklingskostnaderna, men behöver ändå finansiera en stor del av kostnaderna inom ramen för sin ordinarie finan­siering.

Jordbruksverket räknar med att vid utgången av 2016 ha finansierat drygt hälften av de totalt 600 miljoner som utvecklingsarbetet beräknas kosta. De 260 miljoner kronor som kvarstår att finansiera fram till 2022 avser direkta utvecklingskostnader under 2017 samt amorteringar. Därutöver kommer myn­­dig­hetens förvaltningskostnader att öka när de nya systemen tas i bruk. Jordbruksverket uppskattar att förvaltningskostnaden för de nya administ­ra­tiva systemet kommer att uppgå till nära 240 miljoner kronor under 2017–2019.

Lantbrukarna får vänta på utbetalningar av stöd

Det nya administrativa systemet utgörs i stora delar av ett it-stöd som Jord­bruksverket och länsstyrelserna har börjat använda för att betala ut bidrag. Flera funktioner i it-systemen för handläggning och beslutsfattande är dock inte färdigställda. Det medför att det är mer komplicerat och resurskrävande än tidigare för länsstyrelserna att handlägga stöd. I slutändan innebär för­seningarna att en del stödmottagare, dvs. framförallt lantbrukare, får vänta längre än vanligt på att få sina stöd utbetalade.

Jordbruksverket har brustit i sitt utvecklingsarbete

Statskontorets analys visar att de förseningar och fördyringar som uppkommit beror såväl på sena besked om regelverk som på brister i myndighetens utveck­lingsarbete. Enligt Statskontoret analyserade Jordbruksverket inte i tillräcklig utsträckning nyttan av it-stöden och de risker som stora projekt medför. I genomförandet av utvecklingsarbetet brast delar av den interna styr­ningen och kommunikationen och myndigheten blev för konsultberoende. Dessutom har Jordbruksverkets internrevision haft en passiv roll som inne­burit att de inte granskat utvecklingsarbetet vid myndigheten.

Främjande och stödjande verksamhet minskar i omfattning

Jordbruksverket har minskat omfattningen av sin främjande och stödjande verksamhet för att finansiera utvecklingskostnaderna. Statskontoret bedömer att myndigheten kommer att behöva prioritera ned dessa verksamheter under hela programperioden 2014–2020. Statskontoret har inte uppfattat att rege­ringen har gett Jordbruksverket ett förändrat uppdrag, vilket innebär att fördelningen mellan förvaltande, stödjande och främjande verksamhet bör vara någorlunda konstant över tid. Jordbruksverket bör därför sträva efter att minska sina kostnader för att administrera EU-stöd under nästa program­period. Jordbruksverket kan göra detta genom att i högre grad än hittills väga in vilken nytta olika utvecklingsinsatser ger i förhållande till vad de kostar.

Jordbruks- och landsbygdspolitiken riskerar att bli mindre effektfull på sikt

De främjande och stödjande uppgifter som Jordbruksverket har behövt priori­tera ned utgörs framförallt av arbete gentemot EU och internationella orga­ni­sa­tioner, stöd till länsstyrelser, utvecklingsarbete, analyser av politikens effek­ti­vitet och förvaltning av det regelverk som myndigheten ansvarar för. Det innebär att Jordbruksverkets kunskapsproduktion minskar i omfattning, vilket på sikt riskerar att leda till att jordbruks- och landsbygdspolitiken blir mindre effektfull. För Jordbruksverket innebär besparingarna att deras exper­ter inom olika områden inte på samma sätt som tidigare kommer kunna under­hålla sin kompetens. Det blir också svårt att finansiera ersättnings­rekryte­ringar.

Kostnaderna för att administrera EU-stöd fortsätter att öka

Jordbruksverkets årliga kostnader för att administrera EU-stöd ökade med 130 miljoner kronor mellan inledningen av programperioden 2007–2013 och 2014. Statskontoret bedömer att Jordbruksverket kostnader kommer att bli ännu högre de närmaste åren som en följd av myndighetens satsningar på att utveckla de administrativa stöden. I slutet av perioden 2014–2020 finns det förutsättningar för att länsstyrelsernas handläggningskostnader för jord­brukar­­stöd kan minskas till följd av ett ökat inslag av automatisering i hand­läggningen. Det går dock inte i dagsläget att bedöma om minskade handlägg­ningskostnader på sikt kan uppväga de resurser som Jordbruksverket lägger ned på att utveckla de administrativa systemen.

Förenklingar, besparingar och bättre it-styrning kan frigöra resurser på sikt

Statskontoret bedömer inte att Jordbruksverket har några större möjligheter att frigöra resurser genom att effektivisera befintlig verksamhet de närmaste åren. Till grund för bedömningen ligger vår genomgång av myndighetens inter­na styrning, uppföljning och organisering. Statskontoret anser vidare att Jord­bruksverket har rätt inriktning på sitt arbete för att förhindra fel i hand­läggningen av EU-stöd, men myndigheten behöver utveckla sin redovisning för att det ska gå att bedöma om detta arbete bedrivs kostnadseffektivt. Enligt Statskontoret är det framförallt ett förenklat regelverk, besparingar och en bättre it-styrning som kan minska kostnaderna vid myndigheten.

Regelverket behöver förenklas för att kostnaderna ska minska

En förklaring till att kostnaderna för att administrera EU-stöd har ökat är att de regelverk som EU och regeringen har infört har blivit mer krävande att administrera. Statskontoret anser att regeringen inför nästa programperiod bör väga nyttan med att ha detaljerade stöd i förhållande till de administrativa kostnader som detta ger upphov till.

Styrningen av stora it-projekt behöver förbättras

Statskontoret anser Jordbruksverket behöver utveckla sin styrning av stora it-projekt. Myndigheten behöver förbereda arbetet bättre, myndighetsledningen behöver ta ett tydligt grepp om arbetet och inriktningen på internrevisionen behöver breddas så att revisionen även kan granska pågående utveck­lings­arbete. Det är enligt Statskontoret angeläget att regeringen följer hur Jord­bruksverket kommer att lägga upp sitt utvecklingsarbete inför nästa program­period.

Regeringen bör följa effekterna av besparingarna

Statskontoret lämnar i denna rapport ett antal förslag till regeringen som bland annat innebär att Jordbruksverket ska redovisa hur kostnaderna för administ­rationen av EU-stöd fördelas och kan minskas i framtiden. Statskontoret anser att regeringen bör följa hur de besparingar som Jordbruksverket genomför påverkar myndighetens resultat. Det förutsätter att Jordbruksverket utvecklar sin resultatredovisning så att regeringen bättre kan följa vilka effekter de ökade kostnaderna för administration av EU-stöd får för övrig verksamhet. Jordbruksverket bör också inom området miljö- och resurseffektiva näringar tydligare koppla sina prestationer till mål som myndigheten själv kan påverka

Jordbruksverket har förutsättningar att utföra sitt uppdrag

Om Jordbruksverket fortsätter med de besparingar som nu påbörjats och för­bättrar sin styrning och kontroll av utvecklingsarbetet, är Statskontorets över­gripande slutsats är att Jordbruksverket klarar att utföra sitt uppdrag inom de ekonomiska ramar som regeringen har föreslagit i budgetpropositionen för 2017. På sikt måste dock Jordbruksverkets kostnader för att administrera EU-stöd minska. Annars får Jordbruksverket svårt att fullgöra myndighetens främjande och stödjande verksamheter.

2016:24
Statens styrning av kommunerna

Statskontoret har kartlagt statens samlade styrning av kommunerna och övergripande analyserat konsekvenserna av styrningen. Uppdraget omfattar all statlig styrning som reglering och annan styrning som specialdestinerade statsbidrag, vägledningar och överenskommelser. Även styrning från EU ingår. Inom ramen för uppdraget har Statskontoret också översiktligt studerat utvecklingen av den statliga styrningen över tid.

Sammanfattning av Statens styrning av kommunerna

Statskontoret har på uppdrag av regeringen kartlagt statens samlade styrning av kommunerna och övergripande analyserat konsekvenserna av styrningen.

Statens styrning har ökat

Statskontorets bedömning är att den samlade statliga styrningen av kommu­nerna har ökat i omfång, komplexitet och detaljeringsgrad under de senaste decennierna. Det är många myndigheter som styr den kommunala verksam­heten och inom vissa områden tillkommer också styrning från EU. Nya styr­former har tillkommit, i form av bland annat överenskommelser, handlings­planer och kunskapsstyrning. Styrningen genom specialdestinerade stats­bidrag har också ökat. Kommunerna har även fått nya ansvarsområden som till exempel att tillhandahålla bostäder för nyanlända som har fått uppehålls­tillstånd.

De intervjuade kommunpolitikerna och tjänstemännen är eniga när det gäller synen på statens samlade styrning. Uppfattningen är att styrningen ger en tyd­lighet att förhålla sig till i genomförandet av de kommunala verksamheterna men styrningen beskrivs också som kortsiktig, ryckig och inte anpassad efter lokala förhållanden.

Statskontoret kan samtidigt konstatera att det är svårt att på ett övergripande sätt beskriva statens samlade styrning, vilket innebär att det också är svårt att bedöma de samlade effekterna av styrningen. Ett av skälen är att styrningen riktar sig mot olika nivåer i kommunerna.

Den statliga styrningen är mest påtaglig inom skola och social omsorg

Av de kommunchefer som har svarat på Statskontorets enkät anser närmare 95 procent att statens styrning har ökat i såväl omfattning som detalje­rings­grad under de senaste tio åren. Det är framför allt de tunga kommunala ansvars­områdena skola och social omsorg som påverkas av den statliga styrningen. Inom dessa områden finns ett stort antal föreskrifter, särskilda till­syns­myndigheter och ett stort antal statsbidrag.

Samtidigt som den samlade styrningen har ökat finns det enskilda verksam­hetsområden där den har minskat. Det gäller räddningstjänst där det har blivit mer målstyrning i stället för regelstyrning och kulturområdet i och med införandet av kultursamverkansmodellen. Statskontorets kartläggning visar att staten styr de olika kommunala verksamheterna i olika utsträckning och med olika styrmedel.

En aktuell utmaning är det stora antalet asylsökande och nyanlända som har lett till en snabbt ökad efterfrågan och krav på olika slag av kommunal service och bostäder. Det har i vissa fall varit svårt att på kort tid anställa personer med den kompetens som behövs. Asylmottagningen, som i första hand är ett statligt ansvar, har inneburit ökade krav på kommunal service i de kommuner där många personer bor i flyktingförläggningar. Det gäller inte minst de kommunala skolorna som ofta behöver särskilda resurser för barn som bor på flyktingförläggningar.

Många myndigheter styr inom vissa verksamhetsområden vilket ställer krav på samordning

Inom vissa kommunala verksamhetsområden som exempelvis fysisk plane­ring, krisberedskap samt hälso- och miljöskydd styr många statliga myn­dig­heter. Inom flera av dessa områden uppfattar kommunerna att det finns en bristande samordning mellan de ansvariga myndigheterna. Detta kan leda till ökad administration för kommunerna genom till exempel att flera myndig­heter efterfrågar liknande eller olika typer av uppföljningsinformation. Dess­utom kan den bristande samordningen bidra till att kommunerna gör olika tolkningar av regelverken och olika avvägningar mellan olika mål.

Inom den sociala omsorgsverksamheten har staten genom bland annat bildan­det av Rådet för styrning med kunskap försökt stärka samordningen.

Länsstyrelsen har en roll inom många områden. Det kan vara att utöva tillsyn, utfärda föreskrifter och ge råd och stöd samt att samordna statens insatser inom länen. Att länsstyrelsernas resurser och kompetens kan variera har nämnts som ett problem inom flera av de studerande verksamhetsområdena.

Specialdestinerade statsbidrag påverkar kommunernas prioriteringar

Många kommuner anser att utformningen av statsbidragen leder till reaktiva och kortsiktiga prioriteringar i kommunerna som inte alltid stämmer överens med kommunernas behov och möjligheter. Kommunernas planering kan försvåras av att de i vissa fall upplever att det är oförutsägbart om eller när beslut om ett nytt statsbidrag kommer att fattas. Många, främst mindre kom­mu­ner, säger sig inte hinna planera för att uppfylla statsbidragens krav och missar därför hela eller delar av bidragen.

Om bidraget handlar om att anställa personal i en viss verksamhet finns det risk för att kommunerna får finansiera lönekostnaderna när statens bidrag upp­hör. Många av de mindre kommunerna är därför försiktiga med att finan­sie­ra löpande verksamhet med statsbidrag som inte bedöms som en varaktig finansieringskälla. Detta gör att statens bidrag – kanske tvärtom mot vad syftet har varit – kan komma att öka skillnaderna i kvalitet mellan exempelvis mindre och större kommuner.

Statsbidragen upplevs som ett starkt styrmedel, särskilt när det gäller skol­verk­samheten. De flesta av de intervjuade skolcheferna menar att de riktade bidragen gör det möjligt för verksamheterna att ”hålla fast” sina medel så att bidragen inte försvinner in i den allmänna kommunala kassan. Flera av de intervjuade skolcheferna anser dock att det inte är mödan värt att söka stats­bidrag. Sett till den administration som bidraget kräver menar de att bidraget ofta är för lågt. Detta gäller främst i små kommuner.

Den typ av problem som kommunerna lyfter fram med vissa av de special­destinerade statsbidragen är väl kända och har belysts i olika studier. För kommunerna är det självklart lättare att hantera ett generellt och permanent bidrag från staten än ett riktat statsbidrag. Ett generellt bidrag kan disponeras fritt på samma sätt som de kommunala skattemedlen, leder inte till särskild administration och underlättar planeringen. Mot detta ska ställas de mål som riksdag och regering har ställt upp för bidragen med syftet att påverka en verksamhet i en viss riktning.

Tung administrativ börda inom vissa områden

Flera kommuner pekar på att uppföljningen och dokumentationskraven inom det sociala omsorgsområdet är omfattande. Det pågår olika insatser inom Rådet för styrning med kunskap för att minska den administrativa bördan. Bland annat samordnas berörda myndigheters föreskrifter och allmänna råd, men även myndigheternas dokumentationskrav ska samordnas.

De specialdestinerade statsbidragen där återsökning av kostnader sker anses vara speciellt administrativt betungande. Kommunerna nämner främst bidrag inom skolan och migrationsområdet.

Statskontoret har i en enkät undersökt hur medarbetare i staten, kommunerna, landstingen och den privata sektorn uppfattar medarbetarskap och ledarskap på jobbet. Undersökningen visar att medarbetare i kommuner och landsting i högre grad anser att administration tar tid från viktiga arbetsuppgifter, jämfört med staten och privat sektor. Anställda i kommunen är också de som är mest benägna att instämma i att de ägnar sig åt mer administration än vad som är rimligt.

Tillsyn och uppföljning leder till ökad administration

Många kommuner menar att det ställs alltför stora krav på uppföljning och inrapportering av uppgifter till staten.

Till exempel medför Skolinspektionens tillsynsbesök att ett stort antal timmar läggs ned på förberedelser, att ta emot besöket och efterarbete. Inom social omsorg lyfter flera kommuner att kontrollen i samband med tillsynen ofta fokuserar på processer, regelverk och formalia snarare än kvalitet och brukar­nas behov. Tillsynen upplevs som alltför inriktad på kontroll i stället för på verksamhetsutveckling. Modellen med kunskapsstyrning kan också medföra ökade krav på dokumentation och uppföljning.

Den statliga styrningen förutsätter bred kompetens i samtliga kommuner

Den statliga styrningen och de krav som ställs på kommunerna är i stort sett lika för alla kommuner och styrningen är till stora delar generell för alla kom­mu­ner. I grunden bygger detta på principen om att den kommunala verksam­heten ska vara enhetlig och tillhandahållas på ett likvärdigt sätt över hela landet. Det innebär emellertid att många olika typer av kompetenser måste finnas i alla kommuner. Vissa verksamheter kräver specialistkompetens och inom andra finns särskilda bemanningskrav gällande kompetens och utbild­nings­nivå.

Förutsättningarna för att rekrytera och finansiera den nödvändiga kompe­ten­sen varierar mellan kommunerna. Det kan vara särskilt svårt för mindre kom­mu­ner i glesbygd att upprätthålla kompetensen inom alla områden. Ett sätt att hantera kompetenskraven är olika typer av samverkan, där kommunerna delar kompetens och resurser inom vissa områden.

Detaljstyrning kan påverka den kommunala kompetensförsörjningen

Statskontoret samlade bild är att staten i stor utsträckning detaljstyr hur kom­munerna ska utföra sin verksamhet, även om det varierar mellan verksam­hets­områdena. Vår kartläggning visar att kommunernas behov av och prio­ri­tering av en viss kompetens kan se olika ut och stämmer inte alltid överens med den generella styrningen. Det specialdestinerade statsbidraget för att lyfta lärares löner, lärarlönelyftet, pekas i flera sammanhang ut som särskilt problematiskt av kommunerna. Satsningen anses påverka möjligheterna att rekrytera inte bara lärare utan också många andra nyckelkompetenser i kom­munerna vars löner kan påverkas av lärarnas löner.

Det ökade ansvaret för skolledarna (rektorerna) ser många kommuner också som ett problem. Genom att skollagen pekar ut vilka befogenheter en verk­sam­hetschef ska ha minskar kommunernas möjlighet att styra skolverk­sam­heten. Det uppstår en resurs- och ansvarsdiskrepans i kommunerna som kan få effekter på rekrytering och prioritering. Skolledarna hamnar i en situation där deras ansvar ökar, utan att de för den skull har något direkt inflytande över den budgetmässiga prioriteringen i kommunerna.

Detaljstyrning kan minska handlingsutrymmet för personalen

En hög grad av detaljstyrning kan påverka möjligheten att använda den kom­pe­tens och erfarenhet som finns för att utforma verksamheten, eftersom utrymmet för att ta egna initiativ minskar. Den kan också minska utrymmet för att anpassa verksamheten till lokala förutsättningar och behov. Samtidigt kan staten ha behov av att detaljstyra verksamheten, till exempel för att öka likvärdigheten. Detaljstyrningen kan också syfta till att säkerställa att säker­hetsnivåer och olika tekniska krav följs.

Bland de kommuner som vi har intervjuat är det främst styrningen av verk­sam­hetens utförande som man anser begränsar medarbetarnas möjlighet att utforma verksamheten. Flera kommuner pekar på att staten i alltför stor utsträckning fokuserar på processmått och kvantitet i sin styrning i stället för resultat och brukarnas uppfattning. Det leder till att personalen lägger alltför stor vikt vid formella krav på processer i stället för kvalitetsutveckling utifrån verksamhetens resultat eller brukarnas behov.

Kunskapsstyrning öppnar för ökat inflytande från olika professioner

Kunskapsstyrning syftar till att förändra arbetssätt och metoder för att åstad­komma en verksamhet som bygger på forskning och beprövade metoder. En väsentlig del av kunskapsstyrningen riktar sig direkt mot olika professioner och personalkategorier. Vår kartläggning visar att kunskapsstyrning används inom flera kommunala verksamhetsområden, som skolan, den sociala omsor­gen och krisberedskapen. Genomförandet av kunskapsstyrningen ser emel­ler­tid olika ut. Inom social omsorg betonas att styrningen ska bygga på ett samspel, dvs. att huvudmännen och professionerna är involverade i utveck­lingen av kunskap tillsammans med statliga aktörer. Inom krisberedskap och skolan sker kunskapsstyrningen enligt en mer traditionell uppifrån-ned-styrning från statliga myndigheter.

EU-medlemskapet har medfört fler och mer detaljerade regler inom vissa områden

EU påverkar framför allt områden där kommunerna inte själva bedriver verk­samhet utan är tillsynsmyndighet. EU-medlemskapet har bidragit till fler och mer detaljerade regler inom dessa områden.

I intervjuer med företrädare för kommunerna har det kommit fram att de inte reflekterar över om styrningen kommer från EU eller inte. Det kan bero på att flertalet EU-regler och riktlinjer införlivas i det nationella regelverket.

2016:23
Kommunal avtalssamverkan. Behövs ökade möjligheter?

Statskontoret har analyserat behovet av ytterligare möjligheter till avtalssamverkan inom kommunsektorn. Vi bedömer att det finns skäl för regering och riksdag att vidta åtgärder för att utveckla möjligheterna till kommunal avtalssamverkan.

Sammanfattning av Kommunal avtalssamverkan. Behövs ökade möjligheter?

Statskontoret har på regeringens uppdrag analyserat behovet av ytter­li­gare möjligheter till avtalssamverkan inom kommunsektorn. Uppdraget är avgränsat till samverkan som sker genom att kommuner ingår for­mella avtal med varandra. Vi bedömer att det finns skäl för regering och riksdag att vidta åtgärder för att utveckla möjligheterna till kommunal avtalssamverkan. Med hjälp av en webbenkät riktad till landets samtliga kommuner har vi identifierat verksamhetsområden där ytterligare möj­lig­heter till avtalssamverkan sannolikt skulle vara till nytta. I rapporten lyfter vi fram några områden där vi ser skäl för regeringen att initiera för­djupade analyser och vilka typer av frågor som då bör belysas.

Det uppdrag som redovisas här är en av sju delar i ett större uppdrag från regeringen till Statskontoret om statlig styrning av offentlig sektor.

Avtalssamverkan är bara en av flera tänkbara samverkansformer

Det finns en lång tradition av kommunal samverkan i olika omfattning och i olika former, såväl offentligrättsliga som privaträttsliga. För de offent­ligrättsliga samverkansformerna kommunalförbund och gemen­sam nämnd finns regler i kommunallagen. Däremot saknas uttryckliga regler om samverkan som sker genom att kommuner ingår avtal med varandra.

Kompetensenligheten av avtalssamverkan bedöms i stället utifrån kommunal­lagens allmänna kompetensregel. Om det i lag har angetts att en särskild uppgift ska handhas av kommunens egna organ får uppgiften dock inte överlåtas genom avtal till en annan kommun utan särskilt lag­stöd. Sådant lagstöd finns i speciallagstiftning på flera områden. För arbetsuppgifter som ligger inom kommuners frivilliga område är avtals­samverkan däremot i princip möjlig, men måste ske med beaktande av bland annat allmänna kommunrättsliga principer och upphand­lings­lag­stiftningen.

Det är mycket vanligt att kommuner samverkar och det sker inom en rad verksamhetsområden. Vilken samverkansform som väljs påverkas bland annat av vilken verksamhet det handlar om. Det är dock inte givet att sam­verkan inom ett visst område automatiskt behöver ske genom en viss samverkansform. Till exempel kan samverkan om myndighetsutövning ske i olika former, främst kommunalförbund, gemensam nämnd eller avtal om särskilt lagstöd finns. Det finns också många exempel på verk­samhetsområden där olika kommuner har valt olika former för sam­verkan.

Det finns många slags hinder mot avtalssamverkan

En utgångspunkt för uppdraget har varit att identifiera verksam­hets­om­råden där det i dag saknas särskilt lagstöd för att bedriva interkommunal avtalssamverkan och där införandet av en sådan rätt vore särskilt värdefull. Vår enkät bland landets kommuner visar också att avsaknad av särskilt lagstöd på enskilda områden är ett viktigt hinder mot avtals­samverkan.

Hinder mot avtalssamverkan kan dock vara av olika slag – det visar både vår enkät och tidigare studier. Att en tilltänkt avtalssamverkan inte blir av tycks ofta bero mer på generella svårigheter kring samverkan mellan kommuner, än just avsaknad av särskilt lagstöd. Det kan bland annat handla om att kommunen inte lyckas nå en överenskommelse med den tilltänkta samverkanspartnern, att det finns politiska invändningar i den egna kommunen, att samverkansorganisationen bedöms bli för krånglig, att en nyttobedömning visar på för liten ekonomisk eller annan nytta eller för stora kostnader eller att det finns motstånd från personal. Det kan också finnas andra typer av juridiska hinder, till exempel kan upp­handlingslagstiftningen förhindra en tilltänkt samverkan.

Det finns skäl att förbättra möjligheterna till avtalssamverkan

Avtalssamverkan kan i vissa situationer vara en mer ändamålsenlig sam­verkansform än kommunalförbund och gemensam nämnd, framför allt eftersom avtalssamverkan medför ett mindre ingrepp i berörda kommu­ners styrning och organisation. I vår enkät har också ett flertal kom­muner framfört att avtalssamverkan är enklare och smidigare än kommu­nal­förbund och gemensam nämnd. Avtalssamverkan kan därför till exempel vara att föredra på områden som inte är så politiskt känsliga och där politikerna inte behöver vara så aktivt engagerade. Ett annat fall är situationer där parterna är mer osäkra på om samverkan bör bedrivas långsiktigt och därför i ett initialskede vill pröva samverkans förutsätt­ningar.

Mot denna bakgrund anser Statskontoret att det finns skäl för regering och riksdag att verka för förbättrade möjligheter till avtalssamverkan.

Specialisttjänster, administration och IT bör i första hand analyseras vidare

Vi har inte haft möjlighet att driva analysen så långt att vi kan lämna pre­ciserade förslag på inom vilka områden det bör införas ytterligare möjligheter till avtalssamverkan. Vår ambition har i stället varit att identifiera verksamhetsområden där det framstår som angeläget att fortsatt analysera förutsättningarna för detta. Innan regering och riksdag kan besluta att eventuellt införa ytterligare möjligheter till avtalssam­verkan på berörda områden måste dock djupgående analyser göras av såväl juridiska som andra förutsättningar.

I vår enkät har kommunerna totalt sett angett ett stort antal olika verk­sam­hetsområden och arbetsuppgifter där man bedömer att ytterligare möjligheter till avtalssamverkan skulle innebära stor nytta. Några om­råden nämndes dock särskilt ofta, främst önskemål om förbättrade möj­lig­heter att avtalssamverka avseende:

  • olika typer av specialisttjänster inom områden där kommunen har myndighetsutövande uppgifter eller i andra fall
  • gemensam administration
  • IT och digitalisering.

Även vissa andra områden nämndes av förhållandevis många kommuner i enkäten, främst socialområdet, hälso- och sjukvård samt skola och utbild­ning.

Om regering och riksdag vill öka möjligheterna till kommunal avtals­samverkan menar vi att det i ett första steg finns skäl att främst fokusera på de ovan nämnda områdena.

Olika frågor behöver analyseras på olika områden

Ett flertal av de områden som nämns ovan tillhör kommunernas obliga­to­riska uppgifter och för många av dem har det också sedan tidigare införts en rätt till avtalssamverkan i speciallagstiftning. Vissa av de nämnda uppgifterna tillhör däremot kommunernas frivilliga område. I ett fortsatt utredningsarbete om möjligheter till ökad kommunal avtals­samverkan behöver därför olika typer av frågor analyseras.

När det gäller uppgifter inom det obligatoriska området finns det skäl att bland annat analysera följande frågeställningar.

  1. Analys av områden där det finns lagstöd i dag, men som av kom­mu­ner ändå lyfts fram som problem.
    • Vad i dagens reglering är det som kommuner ser som otill­räck­ligt?
    • Är det möjligt och lämpligt att ändra reglerna i syfte att elimi­ne­ra de problem som kommunerna upplever?
  1. Kartläggning av eventuella konsekvensfall på andra områden.
  • Finns det bland kommunernas obligatoriska uppgifter sådana där lagstöd i dag saknas för avtalssamverkan, men som till sin karaktär liknar de uppgifter där en rätt till avtalssamverkan har införts?
  • Kan och bör en rätt till avtalssamverkan i sådana fall införas på dessa områden?  

Beträffande uppgifter inom det frivilliga området kan det finnas skäl att analysera om åtgärder bör vidtas för att underlätta kommuners möjlighet till avtalssamverkan avseende frivilliga uppgifter.

Vad gäller områdena administrativa tjänster och system samt digitala tjänster bör samtidigt påpekas att det för närvarande pågår en utredning om möjligheterna till avtalssamverkan för kommuner och landsting. Rege­ringen gav i juni i år i uppdrag till Upphandlingsmyndigheten att analy­sera detta, vilket ska redovisas i mars 2017.

Bör en generell rätt införas?

Statskontorets uppdrag handlar uttryckligen inte om att överväga införan­det av en generell rätt till interkommunal avtalssamverkan. Vi har vi därför inte närmare studerat denna möjlighet i utredningen.

Frågan om en generell rätt har dock tagits upp i ett flertal sammanhang genom åren. I vår utredning har också en generell rätt efterfrågats både av SKL och av många kommuner i vår enkät. Mot denna bakgrund är vår allmänna bedömning att en generell rätt till avtalssamverkan skulle ha positiva effekter för kommuner och landsting.

Vi ser därför skäl för regeringen att på nytt låta analysera frågan om det vore möjligt och lämpligt att införa en generell rätt till interkommunal avtalssamverkan. Åtminstone bör det på nytt prövas, vilket framfördes som en idé i SOU 2012:30, om det i kommunallagen bör införas en gene­rell regel som tillåter avtalssamverkan och extern delegation mellan olika kommuner och landsting i ärenden som avser myndighets­ut­övning.

Andra åtgärder kan behövas

Om regeringen vill stimulera kommunal avtalssamverkan eller kommu­nal samverkan i andra former räcker det kanske inte med lagändringar. Vår undersökning tyder på att det även kan behövas riktade infor­ma­tions- och stimulansinsatser på enskilda verksamhetsområden. Vidare skulle ett alternativ till att kommuner samverkar om sin administration möjligen kunna vara att etablera en institution som kan svara för en samlad hantering av administrationen för ett större antal eller samtliga kommuner. Vi har inte närmare studerat vilka förutsättningar som finns för en sådan lösning, men menar att det kan finnas skäl för regeringen att låta undersöka detta.

2016:102
Myndigheternas arbete med att förebygga och minska den interna sjukfrånvaron

Statskontorets analys visar att myndigheterna bedriver ett systematiskt arbetsmiljöarbete. Arbetsförhållanden undersöks i enlighet med Arbetsmiljöverkets föreskrifter och myndigheterna vidtar i stor utsträckning åtgärder för att motverka de risker i arbetsmiljön som framgår av undersökningarna.

Sammanfattning av Myndigheternas arbete med att förebygga och minska den interna sjukfrånvaron

Statskontoret har i regleringsbrevet för 2016 fått i uppdrag att genomföra en analys av hur de statliga myndigheterna arbetar med att förebygga och minska sjukfrånvaron bland sina anställda. Vår analys grundar sig på en enkät till 200 myndigheter och fördjupade intervjuer med fem stora myndigheter.

Myndigheterna bedriver ett systematiskt arbetsmiljöarbete…

Statskontorets bedömning är att myndigheterna överlag efterlever Arbetsmiljöverkets föreskrifter om systematiskt arbetsmiljöarbete. Såväl den organisatoriska och sociala som den fysiska arbetsmiljön undersöks systematiskt och regelbundet på flera olika sätt, till exempel genom medarbetarundersökningar eller liknande verktyg. Undersökningarna resulterar oftast i bedömningar av risker för ohälsa på arbetsplatsen. Det är också vanligt att åtgärder vidtas för att motverka de risker som identifieras.

De flesta myndigheter analyserar systematiskt de egna sjukfrånvarofallen för att utreda orsakerna bakom sjukfrånvaron. Analyserna används i det förebyggande arbetsmiljöarbetet och leder ofta till åtgärder för att förbättra arbetsmiljön.

… men bör stärka sin uppföljning av vidtagna åtgärder

Statskontorets fördjupade analyser av fem större myndigheter visar att myndigheterna ofta brister i sin uppföljning av de vidtagna åtgärdernas effekter, vilket kan innebära att risker för ohälsa kvarstår. Därför bedömer Statskontoret att myndigheterna bör stärka sitt uppföljningsarbete av vidtagna åtgärder.

Ovanligt med åtgärder för att förebygga och minska sjukfrånvaron bland kvinnor

Sjukfrånvaron i statliga myndigheter är högre bland kvinnor än bland män. Trots detta har flertalet myndigheter inte vidtagit några särskilda åtgärder för att förebygga och minska kvinnors sjukfrånvaro. Statskontoret bedömer att fler myndigheter bör sätta in åtgärder som direkt eller indirekt syftar till minskad sjukfrånvaro bland kvinnor.

Myndigheterna har väl etablerade rutiner för rehabilitering

Statskontoret bedömer att myndigheterna har väl etablerade rutiner för att rehabilitera medarbetare som sjukskrivits. Vår enkätundersökning till myndigheterna visar att de flesta har dokumenterade rutiner för hur arbetet med arbetsanpassning och rehabilitering ska gå till. Våra intervjuer visar vidare att det finns en välfungerande rehabiliteringsprocess med tydliga rutiner och ett överlag fungerande stöd från företagshälsovården och HR-funktionen.

Strategierna för att tidigt upptäcka ohälsa kan stärkas

Enligt vår enkätundersökning saknar nästan hälften av myndigheterna skriftliga rutiner för att tidigt upptäcka ohälsa bland medarbetarna. Vidare uppger flera av de myndigheter som Statskontoret intervjuat att de inte har något etablerat arbetssätt för att upptäcka tidiga tecken på ohälsa.

Statskontorets bedömning är att myndigheterna bör utveckla sina strategier för att upptäcka ohälsa i ett tidigt skede. Några strategier som i dag används är tidig kontakt med sjukskrivna medarbetare och hög chefstäthet. Två av de stora myndigheter som intervjuats är i färd med att införa så kallade realtidsmätningar för att kunna följa medarbetarnas hälsoutveckling. Statskontoret bedömer att realtidsmätningar kan vara ett effektivt verktyg för att tidigt upptäcka ohälsa.

Cheferna behöver bättre kunskap och mer stöd

Arbetsmiljö- och rehabiliteringsarbetet är till största delen delegerat till första linjens chefer. Statskontorets utredning visar att cheferna i hög grad får arbetsmiljöutbildning, men att skyddsombuden ofta upplever chefernas kunskaper som otillräckliga. Vår utredning visar även att cheferna inte alltid har tillräckliga resurser.

Statskontorets bedömning är att cheferna i många fall kan ges bättre förutsättningar för att bedriva ett effektivt arbetsmiljö- och rehabiliteringsarbete.

Central uppföljning kan stärka likvärdigheten i arbetsmiljöarbetet

Statskontoret konstaterar att arbetsmiljöarbetet inte alltid bedrivs med samma grad av prioritering och intensitet inom samma organisation. Två exempel på insatser för att stärka likvärdigheten i arbetsmiljöarbetet är att centralt följa upp chefernas arbetsmiljöarbete och att ta fram ett bättre stödmaterial till cheferna. Flera av de intervjuade myndigheterna uppger att de gör sådana insatser.

2016:21
Nationella uppdrag om mäns våld mot kvinnor. En analys av regeringens styrning

Socialstyrelsen, Uppsala universitet (Nationellt centrum för kvinnofrid), Länsstyrelsen i Östergötlands län och Länsstyrelsen i Stockholms län har nationella kompetens- och samordningsuppdrag som rör mäns våld mot kvinnor.

Sammanfattning av Nationella uppdrag om mäns våld mot kvinnor. En analys av regeringens styrning

Socialstyrelsen, Uppsala universitet (Nationellt centrum för kvinnofrid), Länsstyrelsen i Östergötlands län och Länsstyrelsen i Stockholms län har nationella kompetens- och samordningsuppdrag på det jämställdhets­politiska delmålsområdet mäns våld mot kvinnor. Målgrupper i uppdragen är oftast myndigheter, landsting, regioner, kommuner, organisationer och yrkesverk­samma som möter våldsutsatta kvinnor och våldsutövare.

Statskontoret har utvärderat regeringens styrning av dessa uppdrag och har analyserat om det finns behov av att regeringen förändrar styrningen eller organisationen och ansvarsfördelningen mellan myndigheterna. Det har inte ingått i vårt uppdrag att utvärdera den verksamhet som myndigheterna bedri­ver inom ramen för de nationella uppdragen.

Uppdragen överensstämmer inte helt med delmålet

Delmålet om att mäns våld mot kvinnor ska upphöra omfattar alla former av våld och hot om våld som riktas mot kvinnor och flickor. Målet omfattar också prostitution och handel med människor för sexuella ändamål samt hedersrelaterat våld och förtryck. Våld i samkönade relationer ingår däremot inte.

Ingen av de fyra myndigheterna har uppdrag som omfattar hela delmålet. Två av dem har uppdrag som är bredare än delmålet. Regeringens uppdrag till Nationellt centrum för kvinnofrid vid Uppsala universitet omfattar även våld i samkönade relationer. Uppdragen till Socialstyrelsen utgår i sin tur ofta från begreppet våld i nära relationer, utan hänsyn till kön. Statskontoret har dock analyserat de båda myndigheternas samlade arbete med uppdragen, bland annat eftersom det är svårt att särskilja de delar av verksamheterna som enbart ingår i delmålet. Ett helhetsperspektiv på uppdragen stämmer också bättre överens med målgruppernas behov av stöd.

Regeringens styrning har trots vissa brister fungerat relativt väl

Statskontoret bedömer att det finns både styrkor och svagheter i regeringens styrning av de fyra myndigheternas uppdrag. En styrka är att styrningen har varit tydlig för de fyra myndigheterna. De anser sig också ha haft en bra dialog med Regeringskansliet om uppdragen. Styrningen har gett regeringen möj­lig­het till flexibilitet, exempelvis genom att kunna anpassa myndig­heter­nas upp­drag till nya behov.

En svaghet i styrningen är att regeringen inte har utgått från en analys av hur myndigheternas uppdrag samlat ska bidra till att nå målet om att mäns våld mot kvinnor ska upphöra. Såväl de fyra myndigheterna som andra myn­digheter saknar en helhetsbild över de statliga insatser som pågår. Bristen på en sådan helhetsbild har också bidragit till att det inte är tillräckligt tydligt för alla målgrupper hur ansvaret mellan myndigheterna är fördelat och vilken myndighet man bör vända sig till för att få kunskapsstöd i en enskild fråga.

Behåll nuvarande organisation och ansvarsfördelning

Statskontoret har inte identifierat några större problem vad gäller roll- eller ansvarsfördelningen mellan de fyra myndigheterna. Vi ser därför inget behov av att regeringen förändrar organisationen och ansvarsfördelningen. Vi bygger vår bedömning på följande iakttagelser:

  • Det finns få överlappningar mellan de fyra myndigheternas uppdrag och i deras genomförande av uppdragen. I de fall det finns överlappningar innebär de inga större problem för myndigheternas genomförande av upp­dragen. Däremot kan det vara otydligt för vissa målgrupper vilken myndighet de bör vända sig till.
  • Myndigheterna vänder sig delvis till samma målgrupper. När de vänder sig till samma målgrupper på samma områden gör de det dock på olika sätt, med olika inriktning och mandat. Socialstyrelsen är exempelvis den enda av myndigheterna som har en normerande roll, dock endast mot socialtjänsten, hälso- och sjukvården och tandvården.
  • Myndigheterna ger till viss del kunskapsstöd på likartade områden men eftersom de har olika kompetenser, uppdrag och mandat har deras kun­skapsstöd olika inriktning.
  • Myndigheterna har etablerade strukturer för hur de ska samverka och samordna sin verksamhet.

De överlappningar som finns mellan myndigheternas uppdrag beror i första hand på att samordningen i Regeringskansliet inte fungerar tillfredsställande. Regeringen har dock minskat risken för överlappningar genom att informera myndigheterna om tidigare utförda eller parallellt pågående uppdrag samt ställt krav på att berörda myndigheter ska samverka i uppdragen. De över­lappningar som vi har identifierat har därför i praktiken inte inneburit några större problem för myndigheterna. Däremot anser vissa målgrupper att ansvars­fördelningen är otydlig. Vi har bedömer att det främst handlar om bristande kommunikation om hur ansvaret är fördelat.

Statskontoret har utgått från att förändringar i organisation och ansvarsför­delning kan vara motiverade om det finns större rollfördelningsproblem eller betydande brister i verksamheterna. Vi har inte sett tecken på någotdera i denna utredning.

Däremot kan vi se flera risker med en omorganisering på kort till medellång sikt. Framförallt finns det en stor risk för kompetensförlust som i förläng­ningen riskerar att drabba dem som är utsatta för våld eller hot om våld. Vi menar också att det är svårt att åstadkomma en fullt ut effektiv och ända­målsenlig organisation på ett tvärsektoriellt område som jämställd­hets­området. Det kommer att finnas styrkor och svagheter med varje organisation och ansvarsfördelning.

Regeringen kan förändra sin styrning på några punkter

Statskontoret bedömer att regeringen genom att förändra sin styrning av myndigheternas uppdrag kan säkerställa en mer strategisk, långsiktig och tydlig styrning. Enligt vår mening är det viktigaste att regeringen ger respektive myndighet ett nytt sammanhållet men tidsbegränsat grunduppdrag med en tydlig koppling till regeringens kommande strategi på delmåls­området mäns våld mot kvinnor. Samlade grunduppdrag för respektive myn­dighet kommer att göra det tydligare för omgivande myndigheter och mål­grupper vilka uppdrag de fyra myndigheterna har. För att minska risken för nya överlappningar anser vi att regeringen även bör bereda de nya uppdragen parallellt och samordna uppdragens omfattning och tid.

De förnyade uppdragen ger därmed myndigheterna liknande förutsättningar och tidsramar för att genomföra sina uppdrag. En del av de uppdrag som regeringen har gett till tre av myndigheterna har löpt under kort tid och ibland förlängts med kort varsel. Detta har påverkat myndigheternas möjligheter att planera verksamheten och rekrytera personal. Vi ser dock inte skäl för att myndigheterna får permanenta uppdrag. Bland annat eftersom det kan skicka signaler till myndigheter, landsting, regioner och kommuner om att de själva inte behöver ha kunskap på delmålsområdet mäns våld mot kvinnor.

Statskontorets förslag i sammanfattning

  • Regeringen bör ge respektive myndighet ett samlat men tidsbegränsat grund­uppdrag.
  • Regeringen bör bereda myndigheternas uppdrag parallellt och samordna uppdragens omfattning och tid.
  • För att åstadkomma en mer strategisk styrning mot delmålet bör rege­ringen i den kommande strategin tydligare kommunicera hur målet ska uppnås. I detta ingår att precisera vilka myndigheter som ska bidra till måluppfyllelsen och på vilket sätt.

Statskontoret föreslår ingen förändring i regeringens styrning vad gäller organisation och ansvarsfördelningen mellan de fyra myndigheterna.

2016:22
Ombildningen till en sammanhållen polismyndighet. Delrapport 1 om genomförandearbetet

Den 1 januari 2015 ombildades Rikspolisstyrelsen, de 21 länspolismyndigheterna och Statens kriminaltekniska laboratorium till en sammanhållen myndighet, Polismyndigheten. Statskontoret har fått regeringens uppdrag att utvärdera ombildningen utifrån målen för reformen. Det övergripande målet är att den nya organisationen ska skapa förutsättningar för ett förbättrat verksamhetsresultat och en högre kvalitet i polisens arbete.

Sammanfattning av Ombildningen till en sammanhållen polismyndighet. Delrapport 1 om genomförandearbetet

Statskontorets uppdrag

Den 1 januari 2015 ombildades polisen till en sammanhållen myndighet, Polis­myndigheten. Statskontoret har fått regeringens uppdrag att utvär­de­ra ombildningen. Utvärderingen ska göras i förhållande till de mål regeringen och riksdagen har angett för reformen. De övergripande målen är att den nya organisationen ska skapa bättre förutsättningar för ett förbättrat verksamhetsresultat och en högre kvalitet i polisens arbete.

Uppdraget ska delredovisas till regeringen senast den 1 oktober 2016 respektive den 1 oktober 2017. Slutredovisningen ska ske senast den 1 oktober 2018. Denna rapport är den första delrapporten i uppdraget.

I denna delrapport ligger tyngdpunkten på hur omorganisationen har genomförts och om polisen har skapat tillräckliga förutsättningar för att på sikt nå målen med reformen. Eftersom omorganisationen fortfarande pågår, är det ännu för tidigt att bedöma reformens effekter för polisens verksamhet. Vi bedömer att det sannolikt är först mot slutet av vår utvär­dering som det är möjligt att uttala sig om reformens effekter på verk­sam­hetsresultatet och se några tendenser för hur verksamhetsresultatet kan komma att utvecklas på sikt. Vår analys kommer därför att fördjupas i dessa delar i de kommande rapporterna.

Flera viktiga delar av omorganisationen är genomförda

Statskontorets sammanfattande bedömning är att polisen hittills har genom­fört flera viktiga delar av omorganisationen, men att många utmaningar återstår. Även om flera moment i genomförandearbetet skulle ha kunnat fungera bättre, så har omorganisationen i vissa avseen­den nått så långt som det är rimligt att förvänta sig.

Stärkt nationell förmåga och bättre samordning

Polismyndighetens operativa förmåga på nationell nivå har stärkts som en följd av den nya organisationen. Resurserna kan nu användas mer flexibelt och möjligheterna till samordning har förbättrats.

Polisen har i flera fall under 2015 och 2016 behövt göra nationella kraft­samlingar. Det har bland annat gällt den yttre gränskontrollen, i samband med vissa grova våldsbrott och vid hot om terrordåd. Att förutsätt­ningar­na för att samverka har förbättrats syns även på lägre nivå, exempelvis vad gäller ärende- och brottssamordning.

På väg att bli en nationell polis

Polismyndigheten har skapat en grund för att styra och leda polisen som en sammanhållen myndighet. De tidigare länspolismyndigheterna skilde sig åt på många sätt. Polismyndigheten har etablerat nationella styrfor­mer som i flera avseenden saknades tidigare, till exempel en nationell operativ avdelning med starkt mandat och en nationell operativ led­nings­grupp. Det finns nu också en beslutad och accepterad styrfilosofi och styrmodell.

Steg har tagits för att komma närmare medborgarna

Polismyndigheten har tagit flera initiativ som på sikt kommer att stärka polisens kontakt med medborgarna. Ett exempel på en sådan åtgärd är att så kallade medborgarlöften har börjat användas. Samverkan med kom­munerna har förstärkts genom införandet av särskilda kommun­poliser. Ytterligare en satsning är områdespoliserna, som ansvarar för det brottsförebyggande arbetet inom ett utpekat område. Dessa funk­tio­ner och verktyg är i hög grad på plats inom organisationen.

Viktiga och svåra utmaningar återstår

Även om flera delar av omorganisationen är på väg att genomföras kvar­står en rad utmaningar.

Genomförandet av reformen har fördröjts

En erfarenhet av tidigare stora myndighetsreformer, både i Sverige och i andra länder, är att genomförandet ofta är mer komplext och tar längre tid än vad som har förutsetts. Omorganisationen av polisen är en av de mest omfattande reformerna inom svensk statsförvaltning på många år. Det är därför rimligt att förvänta sig svårigheter och fördröjningar i genom­förandet.

En oförutsedd omständighet är de utökade uppgifterna relaterat till asyl- och flyktingmottagandet. Det har också visat sig ta längre tid än planerat att tillsätta ordinarie chefer, liksom att tillgodose lokalbehoven och att få ett ändamålsenligt verksamhetsstöd på plats. Dessa omständigheter har bidragit till att fördröja genomförandet av den nya organisationen.

Krävs ökat fokus på medarbetarskap och förankring

I genomförandet av reformen har tyngdpunkten hittills legat på central­styr­ning och att stärka den nationella strukturen. Fortsättningsvis be­höver Polismyndigheten även lägga tyngd på att stärka medarbetar­skapet i organisationen. Den nya styrfilosofin och styrmodellen bygger på en kombination av ökad enhetlighet och ökat fokus på medarbetar­skap.

I inledningsskedet har det i många fall varit nödvändigt att betona enhetlighet. Samtidigt har det medfört ett glapp mellan vad många chefer och medarbetare har förväntat sig av reformen och det faktiska utfallet. Förändringsarbetet har i detta avseende försvårats av att ordi­narie chefer inte har varit på plats i hela organisationen. Nu när alla chefsled har blivit bemannade finns förutsättningar för att få till stånd en nystart i kommunikation, förankring och ledarskap i det fortsatta genom­förandet.

Lokalpolisområdenas behov bör prioriteras ytterligare

I det fortsatta arbetet behöver det lokala polisarbetet prioriteras. Hittills har enhetlighet och att stärka den nationella nivån prioriterats i för­hål­lande till lokal anpassning och arbetet i lokalpolisområdena.

För att på sikt nå målen med omorganisationen bör lokalpolisområdena tillförsäkras tillräckliga beslutsbehörigheter för att kunna styra och pla­ne­ra sitt arbete. De behöver även ändamålsenliga resurser för att kunna bedriva arbetet i lokalsamhället med uthållighet.

Polismyndigheten behöver även utveckla uppföljningen av sin verksam­het, så att den speglar den nya styrfilosofin och styrmodellen. Det inklu­de­rar bland annat att ta fram metoder för att kunna följa resultaten av det lokala polisarbetet.

Utredningsverksamheten måste stärkas

Polismyndigheten måste i högre grad prioritera utredningsverksamheten för att nå reformens mål om att förbättra resultaten inom utredning och lag­föring. Under en följd av år har utredningsverksamhetens resultat kontinuerligt försämrats. För att komma tillrätta med detta krävs ett lång­siktigt arbete. Det handlar både om att stärka utrednings­verk­sam­heten resurs- och kompetensmässigt och om att utveckla och införa nya arbetsmetoder.

Utvecklingsinitiativen bör samordnas och prioriteras

I det fortsatta utvecklingsarbetet bör Polismyndigheten i högre grad prioritera mellan och samordna olika initiativ än vad man hittills gjort. Att utveckla verksamheten är nödvändigt, liksom att höja ambitions­nivån i både kärn- och stödverksamheten. Bristen på samordning har dock lett till svårigheter för kärnverksamheten att ta sig an nya arbetssätt och verktyg.

Detta gäller inte minst initiativ som tas från de nya nationella gemen­samma avdelningarna. Kärnverksamhetens behov bör vara utgångs­punk­ten vid det fortsatta arbetet med att utveckla och effektivisera stöd­funktionerna. Ett led i detta är att säkerställa att den pågående effek­ti­vi­se­ringen inte medför att administrativa uppgifter flyttas över till kärn­verk­samhetens chefer och ledningsstöd.

Om offentlig sektor 29
Förändringsprocesser i stora organisationer

Hur lång tid tar en omorganisation? Vad kostar det? Hur genomför man förändringarna på ett effektivt sätt? Frågorna är utgångspunkt för denna forskningsöversikt som Statskontoret har tagit initiativ till.