Myndigheten för en effektiv statsförvaltning
Meny

Statens styrning av kommunerna

Sammanfattning av Statens styrning av kommunerna

Statskontoret har på uppdrag av regeringen kartlagt statens samlade styrning av kommunerna och övergripande analyserat konsekvenserna av styrningen.

Statens styrning har ökat

Statskontorets bedömning är att den samlade statliga styrningen av kommu­nerna har ökat i omfång, komplexitet och detaljeringsgrad under de senaste decennierna. Det är många myndigheter som styr den kommunala verksam­heten och inom vissa områden tillkommer också styrning från EU. Nya styr­former har tillkommit, i form av bland annat överenskommelser, handlings­planer och kunskapsstyrning. Styrningen genom specialdestinerade stats­bidrag har också ökat. Kommunerna har även fått nya ansvarsområden som till exempel att tillhandahålla bostäder för nyanlända som har fått uppehålls­tillstånd.

De intervjuade kommunpolitikerna och tjänstemännen är eniga när det gäller synen på statens samlade styrning. Uppfattningen är att styrningen ger en tyd­lighet att förhålla sig till i genomförandet av de kommunala verksamheterna men styrningen beskrivs också som kortsiktig, ryckig och inte anpassad efter lokala förhållanden.

Statskontoret kan samtidigt konstatera att det är svårt att på ett övergripande sätt beskriva statens samlade styrning, vilket innebär att det också är svårt att bedöma de samlade effekterna av styrningen. Ett av skälen är att styrningen riktar sig mot olika nivåer i kommunerna.

Den statliga styrningen är mest påtaglig inom skola och social omsorg

Av de kommunchefer som har svarat på Statskontorets enkät anser närmare 95 procent att statens styrning har ökat i såväl omfattning som detalje­rings­grad under de senaste tio åren. Det är framför allt de tunga kommunala ansvars­områdena skola och social omsorg som påverkas av den statliga styrningen. Inom dessa områden finns ett stort antal föreskrifter, särskilda till­syns­myndigheter och ett stort antal statsbidrag.

Samtidigt som den samlade styrningen har ökat finns det enskilda verksam­hetsområden där den har minskat. Det gäller räddningstjänst där det har blivit mer målstyrning i stället för regelstyrning och kulturområdet i och med införandet av kultursamverkansmodellen. Statskontorets kartläggning visar att staten styr de olika kommunala verksamheterna i olika utsträckning och med olika styrmedel.

En aktuell utmaning är det stora antalet asylsökande och nyanlända som har lett till en snabbt ökad efterfrågan och krav på olika slag av kommunal service och bostäder. Det har i vissa fall varit svårt att på kort tid anställa personer med den kompetens som behövs. Asylmottagningen, som i första hand är ett statligt ansvar, har inneburit ökade krav på kommunal service i de kommuner där många personer bor i flyktingförläggningar. Det gäller inte minst de kommunala skolorna som ofta behöver särskilda resurser för barn som bor på flyktingförläggningar.

Många myndigheter styr inom vissa verksamhetsområden vilket ställer krav på samordning

Inom vissa kommunala verksamhetsområden som exempelvis fysisk plane­ring, krisberedskap samt hälso- och miljöskydd styr många statliga myn­dig­heter. Inom flera av dessa områden uppfattar kommunerna att det finns en bristande samordning mellan de ansvariga myndigheterna. Detta kan leda till ökad administration för kommunerna genom till exempel att flera myndig­heter efterfrågar liknande eller olika typer av uppföljningsinformation. Dess­utom kan den bristande samordningen bidra till att kommunerna gör olika tolkningar av regelverken och olika avvägningar mellan olika mål.

Inom den sociala omsorgsverksamheten har staten genom bland annat bildan­det av Rådet för styrning med kunskap försökt stärka samordningen.

Länsstyrelsen har en roll inom många områden. Det kan vara att utöva tillsyn, utfärda föreskrifter och ge råd och stöd samt att samordna statens insatser inom länen. Att länsstyrelsernas resurser och kompetens kan variera har nämnts som ett problem inom flera av de studerande verksamhetsområdena.

Specialdestinerade statsbidrag påverkar kommunernas prioriteringar

Många kommuner anser att utformningen av statsbidragen leder till reaktiva och kortsiktiga prioriteringar i kommunerna som inte alltid stämmer överens med kommunernas behov och möjligheter. Kommunernas planering kan försvåras av att de i vissa fall upplever att det är oförutsägbart om eller när beslut om ett nytt statsbidrag kommer att fattas. Många, främst mindre kom­mu­ner, säger sig inte hinna planera för att uppfylla statsbidragens krav och missar därför hela eller delar av bidragen.

Om bidraget handlar om att anställa personal i en viss verksamhet finns det risk för att kommunerna får finansiera lönekostnaderna när statens bidrag upp­hör. Många av de mindre kommunerna är därför försiktiga med att finan­sie­ra löpande verksamhet med statsbidrag som inte bedöms som en varaktig finansieringskälla. Detta gör att statens bidrag – kanske tvärtom mot vad syftet har varit – kan komma att öka skillnaderna i kvalitet mellan exempelvis mindre och större kommuner.

Statsbidragen upplevs som ett starkt styrmedel, särskilt när det gäller skol­verk­samheten. De flesta av de intervjuade skolcheferna menar att de riktade bidragen gör det möjligt för verksamheterna att ”hålla fast” sina medel så att bidragen inte försvinner in i den allmänna kommunala kassan. Flera av de intervjuade skolcheferna anser dock att det inte är mödan värt att söka stats­bidrag. Sett till den administration som bidraget kräver menar de att bidraget ofta är för lågt. Detta gäller främst i små kommuner.

Den typ av problem som kommunerna lyfter fram med vissa av de special­destinerade statsbidragen är väl kända och har belysts i olika studier. För kommunerna är det självklart lättare att hantera ett generellt och permanent bidrag från staten än ett riktat statsbidrag. Ett generellt bidrag kan disponeras fritt på samma sätt som de kommunala skattemedlen, leder inte till särskild administration och underlättar planeringen. Mot detta ska ställas de mål som riksdag och regering har ställt upp för bidragen med syftet att påverka en verksamhet i en viss riktning.

Tung administrativ börda inom vissa områden

Flera kommuner pekar på att uppföljningen och dokumentationskraven inom det sociala omsorgsområdet är omfattande. Det pågår olika insatser inom Rådet för styrning med kunskap för att minska den administrativa bördan. Bland annat samordnas berörda myndigheters föreskrifter och allmänna råd, men även myndigheternas dokumentationskrav ska samordnas.

De specialdestinerade statsbidragen där återsökning av kostnader sker anses vara speciellt administrativt betungande. Kommunerna nämner främst bidrag inom skolan och migrationsområdet.

Statskontoret har i en enkät undersökt hur medarbetare i staten, kommunerna, landstingen och den privata sektorn uppfattar medarbetarskap och ledarskap på jobbet. Undersökningen visar att medarbetare i kommuner och landsting i högre grad anser att administration tar tid från viktiga arbetsuppgifter, jämfört med staten och privat sektor. Anställda i kommunen är också de som är mest benägna att instämma i att de ägnar sig åt mer administration än vad som är rimligt.

Tillsyn och uppföljning leder till ökad administration

Många kommuner menar att det ställs alltför stora krav på uppföljning och inrapportering av uppgifter till staten.

Till exempel medför Skolinspektionens tillsynsbesök att ett stort antal timmar läggs ned på förberedelser, att ta emot besöket och efterarbete. Inom social omsorg lyfter flera kommuner att kontrollen i samband med tillsynen ofta fokuserar på processer, regelverk och formalia snarare än kvalitet och brukar­nas behov. Tillsynen upplevs som alltför inriktad på kontroll i stället för på verksamhetsutveckling. Modellen med kunskapsstyrning kan också medföra ökade krav på dokumentation och uppföljning.

Den statliga styrningen förutsätter bred kompetens i samtliga kommuner

Den statliga styrningen och de krav som ställs på kommunerna är i stort sett lika för alla kommuner och styrningen är till stora delar generell för alla kom­mu­ner. I grunden bygger detta på principen om att den kommunala verksam­heten ska vara enhetlig och tillhandahållas på ett likvärdigt sätt över hela landet. Det innebär emellertid att många olika typer av kompetenser måste finnas i alla kommuner. Vissa verksamheter kräver specialistkompetens och inom andra finns särskilda bemanningskrav gällande kompetens och utbild­nings­nivå.

Förutsättningarna för att rekrytera och finansiera den nödvändiga kompe­ten­sen varierar mellan kommunerna. Det kan vara särskilt svårt för mindre kom­mu­ner i glesbygd att upprätthålla kompetensen inom alla områden. Ett sätt att hantera kompetenskraven är olika typer av samverkan, där kommunerna delar kompetens och resurser inom vissa områden.

Detaljstyrning kan påverka den kommunala kompetensförsörjningen

Statskontoret samlade bild är att staten i stor utsträckning detaljstyr hur kom­munerna ska utföra sin verksamhet, även om det varierar mellan verksam­hets­områdena. Vår kartläggning visar att kommunernas behov av och prio­ri­tering av en viss kompetens kan se olika ut och stämmer inte alltid överens med den generella styrningen. Det specialdestinerade statsbidraget för att lyfta lärares löner, lärarlönelyftet, pekas i flera sammanhang ut som särskilt problematiskt av kommunerna. Satsningen anses påverka möjligheterna att rekrytera inte bara lärare utan också många andra nyckelkompetenser i kom­munerna vars löner kan påverkas av lärarnas löner.

Det ökade ansvaret för skolledarna (rektorerna) ser många kommuner också som ett problem. Genom att skollagen pekar ut vilka befogenheter en verk­sam­hetschef ska ha minskar kommunernas möjlighet att styra skolverk­sam­heten. Det uppstår en resurs- och ansvarsdiskrepans i kommunerna som kan få effekter på rekrytering och prioritering. Skolledarna hamnar i en situation där deras ansvar ökar, utan att de för den skull har något direkt inflytande över den budgetmässiga prioriteringen i kommunerna.

Detaljstyrning kan minska handlingsutrymmet för personalen

En hög grad av detaljstyrning kan påverka möjligheten att använda den kom­pe­tens och erfarenhet som finns för att utforma verksamheten, eftersom utrymmet för att ta egna initiativ minskar. Den kan också minska utrymmet för att anpassa verksamheten till lokala förutsättningar och behov. Samtidigt kan staten ha behov av att detaljstyra verksamheten, till exempel för att öka likvärdigheten. Detaljstyrningen kan också syfta till att säkerställa att säker­hetsnivåer och olika tekniska krav följs.

Bland de kommuner som vi har intervjuat är det främst styrningen av verk­sam­hetens utförande som man anser begränsar medarbetarnas möjlighet att utforma verksamheten. Flera kommuner pekar på att staten i alltför stor utsträckning fokuserar på processmått och kvantitet i sin styrning i stället för resultat och brukarnas uppfattning. Det leder till att personalen lägger alltför stor vikt vid formella krav på processer i stället för kvalitetsutveckling utifrån verksamhetens resultat eller brukarnas behov.

Kunskapsstyrning öppnar för ökat inflytande från olika professioner

Kunskapsstyrning syftar till att förändra arbetssätt och metoder för att åstad­komma en verksamhet som bygger på forskning och beprövade metoder. En väsentlig del av kunskapsstyrningen riktar sig direkt mot olika professioner och personalkategorier. Vår kartläggning visar att kunskapsstyrning används inom flera kommunala verksamhetsområden, som skolan, den sociala omsor­gen och krisberedskapen. Genomförandet av kunskapsstyrningen ser emel­ler­tid olika ut. Inom social omsorg betonas att styrningen ska bygga på ett samspel, dvs. att huvudmännen och professionerna är involverade i utveck­lingen av kunskap tillsammans med statliga aktörer. Inom krisberedskap och skolan sker kunskapsstyrningen enligt en mer traditionell uppifrån-ned-styrning från statliga myndigheter.

EU-medlemskapet har medfört fler och mer detaljerade regler inom vissa områden

EU påverkar framför allt områden där kommunerna inte själva bedriver verk­samhet utan är tillsynsmyndighet. EU-medlemskapet har bidragit till fler och mer detaljerade regler inom dessa områden.

I intervjuer med företrädare för kommunerna har det kommit fram att de inte reflekterar över om styrningen kommer från EU eller inte. Det kan bero på att flertalet EU-regler och riktlinjer införlivas i det nationella regelverket.

Statskontoret har kartlagt statens samlade styrning av kommunerna och övergripande analyserat konsekvenserna av styrningen. Uppdraget omfattar all statlig styrning som reglering och annan styrning som specialdestinerade statsbidrag, vägledningar och överenskommelser. Även styrning från EU ingår. Inom ramen för uppdraget har Statskontoret också översiktligt studerat utvecklingen av den statliga styrningen över tid.

Syftet med Statskontorets uppdrag har varit att ge regeringen ett fördjupat underlag att använda som ett stöd för att utveckla styrningen av kommunerna. 

Statskontoret har funnit att den samlade statliga styrningen har ökat i omfång, komplexitet, detaljeringsgrad under de senaste decennierna. Det är många myndigheter som styr den kommunala verksamheten och inom vissa områden tillkommer också styrning från EU. Statskontorets kartläggning visar att det finns skillnader i omfattning och på vilket sätt staten styr de olika kommunala verksamheterna. 

Många kommuner menar att styrningen ger en tydlighet att förhålla sig till i genomförandet av de kommunala verksamheterna. Samtidigt beskrivs styrningen som kortsiktig, ryckig och inte anpassad efter lokala förhållanden och förutsättningar.

Bilagor