Myndigheten för en effektiv statsförvaltning
Meny

Utvecklad styrning – om sammanhållning och tillit i förvaltningen

Sammanfattning av Utvecklad styrning – om sammanhållning och tillit i förvaltningen

Statskontoret redovisar i denna rapport ett uppdrag om hur regeringens styrning av statliga myndigheter kan utvecklas och bli mer sammanhållen och effektiv. I uppdraget har bland annat ingått att analysera och föreslå inom vilka verksamhetsområden det finns ett särskilt behov att utveckla en mer sammanhållen styrning och vilket behov det finns av att styra samverkan. Statskontoret har också haft i uppdrag att analysera hur regeringens styrning förhåller sig till den uttalade inriktningen om en styrning som kännetecknas av tillit och förtroende.

Det uppdrag som redovisas här är en av sju delar i ett större uppdrag från regeringen till Statskontoret om statlig styrning av offentlig sektor.

Statskontorets utgångspunkter

  • Delegering är grunden för den svenska förvaltningsmodellen. Regeringen formulerar uppgifterna och följer upp resultaten, men det är myndigheterna som ansvarar för genomförandet.
  • En effektiv styrning kräver att regeringen prioriterar och riktar styrkapaciteten dit den behövs. Det är inte möjligt att styra på allt hela tiden.
  • Tillitsbaserad styrning och sammanhållen styrning är medel för att genomföra regeringens politik, inte mål i sig. Beroende på hur behoven av styrningen ser ut, kan medlen vara mer eller mindre tillämpliga.
  • Att anta ett medborgarperspektiv innebär att se den förvaltning som medborgarna möter. Om förvaltningen är tillräckligt sammanhållen avgörs i slutändan av medborgare och företag.

Sammanhållen styrning förutsätter verksamhetsperspektiv

En sammanhållen styrning utgår från verksamhetsområden snarare än enskilda myndigheter. Sammanhållen styrning förutsätter att regeringen analyserar resultat utifrån verksamhetsområden och ställer höga krav på Regeringskansliets förmåga att utgå från en helhetsbild och samordna styrningen.

Statskontoret föreslår att regeringen

− där det är relevant överväger att utveckla sin resultatredovisning till riksdagen utifrån livshändelser,

− vid behov genomför gemensamma dialoger med flera myndigheter som komplement till de årliga myndighetsdialogerna,

− tillsätter en arbetsgrupp för att se över hur Regeringskansliets organisation och arbetssätt bättre kan stödja en sammanhållen styrning och

− utvecklar en mer sammanhållen styrning av mottagande och etablering av nyanlända, plan- och byggprocessen samt skolväsendet.

Statskontoret bedömer det som både lämpligt och möjligt att utveckla styrningen utifrån grupper av myndigheter inom ett verksamhetsområde. Däremot ser vi inte att det är vare sig möjligt eller lämpligt att utveckla riktlinjer för styrningen för andra typer av grupper av myndigheter.

Underlätta medborgarens möte med förvaltningen

Sammanhållen styrning är ett sätt för regeringen att åstadkomma en sammanhållen förvaltning där det är tydligt för medborgare och företag vilken instans de ska vända sig till och där frågor inte faller mellan stolarna.

Myndigheterna kan bidra till en sammanhållen förvaltning genom att förbättra den enskilda tjänstemannens förutsättningar att samverka med andra aktörer. Gemensamma digitala tjänster är ett annat sätt att skapa en mer sammanhållen förvaltning. Regeringen behöver också överväga att styra myndigheterna för att driva på lokalt servicegivande i samverkan för att medborgarna även fysiskt ska kunna möta en sammanhållen förvaltning.

Regeringen bör vara återhållsam med att styra samverkan

Den övervägande majoriteten av myndigheter samverkar med varandra och myndigheternas egeninitierade samverkan fungerar oftast väl. Otydliga krav på samverkan kan försvåra samverkan och bli en tidstjuv för myndigheterna. Regeringen bör därför bara ställa särskilda krav på samverkan när samverkan inte har fungerat och det är viktigt för verksamhetsområdet att samverkan fungerar. Regeringen kan också främja myndigheternas egeninitierade samverkan genom att undanröja hinder, till exempel oklarheter gällande finansiering och regelverk.

Statskontoret föreslår

− att Regeringskansliet kompletterar det befintliga stödet för styrning av myndigheter med gemensamma principer för styrning av samverkan.

Handlingsutrymme och legitim kontroll är komponenter i en tillitsbaserad styrning

Tillitsbaserad styrning kan sägas bestå av två huvudsakliga komponenter:

  • En styrning som ger tydliga uppgifter och samtidigt ett handlingsutrymme för den som ska utföra verksamheten.
  • En uppföljning och efterhandskontroll som ger regeringen tillräckligt underlag för styrningen och samtidigt upplevs som meningsfull och legitim av den som kontrolleras.

Det finns tillit på olika nivåer i förvaltningen

De flesta myndighetschefer upplever att regeringen har tillit till hur myndigheten genomför sitt uppdrag. Statliga medarbetare upplever också att det finns tillit på deras arbetsplatser. Tilliten på statliga arbetsplatser är dock lägre än tilliten inom andra sektorer. Störst betydelse för tilliten på arbetsplatsen är om ledarskapet uppfattas som förtroendeingivande, där chefen uppfattas vara kompetent, hederlig och stödjande. För att öka tilliten i statsförvaltningen behöver myndigheterna ytterligare utveckla sitt arbete med ledarskapsfrågor.

Myndigheterna upplever att styrningen överlag är tillitsbaserad

De flesta myndighetschefer upplever att de har goda förutsättningar att själva utforma sin verksamhet. Myndigheterna i våra fallstudier bedömer också styrningen som i huvudsak tillitsbaserad.

Upplevelsen av tillit kan påverkas negativt av att myndigheterna ibland är osäkra på vad de förväntas åstadkomma. En alltför detaljerad styrning som begränsar myndigheternas handlingsutrymme kan också tolkas som bristande tillit. Ett sätt att öka tilliten är att använda informella kontakter. Det ställer i sin tur höga krav på att alla parter är införstådda med sina roller.

Statskontoret föreslår

− att Regeringskansliet fortsätter utveckla stödet till tjänstemännen för att underlätta valet av styrinstrument och undvika onödigt detaljerad styrning och

− att Regeringskansliet ser över stödet till huvudmännen för att de ska kunna fungera som grindvakter mot en alltför detaljerad styrning.

Kontrollen av myndigheterna kan utvecklas och bli mer legitim

Tillitsbaserad styrning förutsätter att myndigheterna kan ge regeringen information om verksamheten. De uppgifter regeringen begär in i form av särskilda återrapporteringskrav bedömer myndigheterna ofta som relevanta. Om de blir för många, alltför detaljerade eller otydliga uppfattas dock återrapporteringarna som tecken på bristande tillit.

Statliga aktörer granskar ofta varandra. Statliga myndigheter utövar också i stor utsträckning tillsyn av andra aktörer. Granskning och tillsyn kan vara en viktig källa till information, men kan också påverka tilliten och uppfattas ibland sakna mening.

Statskontoret föreslår

− att regeringen låter utreda hur tillsynen kan utformas för att uppfattas som mer meningsfull och legitim.

Statskontoret har analyserat hur regeringens styrning av statliga myndigheter kan utvecklas och bli mer sammanhållen och effektiv. I uppdraget har också ingått att analysera hur regeringens styrning förhåller sig till en styrning kännetecknad av tillit och förtroende.

I rapporten lämnar Statskontoret ett antal förslag på hur regeringen kan utveckla sin styrning så att den blir mer sammanhållen och tillitsbaserad. Det handlar bland annat om att i större utsträckning utgå från verksamheter i stället för myndigheter vid utformningen av styrningen. Dessutom handlar det om att utveckla stödet i
Regeringskansliet för att motverka en alltför detaljerad styrning.

Bilagor