Myndigheten för en effektiv statsförvaltning
Meny

Uppföljning av karriärstegsreformen. Delrapport 3

Sammanfattning av Uppföljning av karriärstegsreformen. Delrapport 3

Statskontoret har haft i uppdrag att följa upp och analysera hur reformen om inrättandet av karriärsteg för särskilt yrkesskickliga lärare implementerats och fungerar samt hur denna förhåller sig till reformens syften och regelverk.(1) Statskontoret ska i uppdraget bland annat följa upp hur huvudmännen har valt att fördela tjänsterna i sin verksamhet, hur rekryteringsprocessen ser ut i olika avseenden och vilka anställningsvillkor förstelärare och lektorer har. I upp­draget ingår också att analysera hur lönespridningen för lärarna har påverkats och hur huvudmän och lärare ser på reformens genomförande.

Uppdraget har delrapporterats den 15 juni 2015 och den 1 februari 2016. Detta är Statskontorets tredje och sista delrapport.

Vi bekräftar tidigare iakttagelser

I uppdraget har ingått att besvara alla uppdragsfrågor i samtliga tre delrap­por­ter. Medan vi i de två första delrapporterna har haft fokus på huvudmännen respektive lärarnas erfarenheter av reformen har vi nu undersökt rektorernas erfarenheter. Sammantaget kan vi i denna tredje delrapport bekräfta våra tidi­ga­re iakttagelser, men också visa på hur aktörernas erfarenheter av refor­men delvis skiljer sig åt.

Ambitionen är nästan uppnådd

Våren 2016 var 14 328 karriärtjänster tillsatta. Regeringens ambition har varit att var sjätte legitimerad lärare ska ha en karriärtjänst hösten 2016. När vi sam­manställde denna rapport fanns inte uppgifter för hösten 2016 tillgäng­liga. Statskontoret kan dock konstatera att regeringen våren 2016 var på väg att nå ambitionen, då var åttonde legitimerad lärare hade en karriärtjänst.

Samtliga kommuner har ansökt om bidrag och enskilda huvudmän deltar i allt högre utsträckning. Även mindre huvudmän deltar i allt högre utsträckning, även om deras deltagande är lägre än för övriga huvudmän. Att små huvud­män deltar mer sällan handlar om kapacitetsbegränsningar men även om prob­lem med att utse lärare i små grupper och att de inte ser behov av karriär­tjänster.

Den absoluta majoriteten av karriärtjänsterna är förstelärartjänster, även om antalet lektorstjänster har ökat. Det finns flera orsaker till att relativt få lekto­rer har tillsatts. Exempelvis motsvarar en lektorstjänst två förstelärartjänster. Huvudmännen har då valt det senare för att få en större spridning av tjäns­ter­na. Det är inte heller alla huvudmän som har möjlighet att tillsätta lektorer med statsbidrag eftersom det krävs en ansökningsram på två förste­lärar­tjäns­ter. Även om tillgången till kvalificerade lärare varierar konstaterar Statskon­to­ret att det finns underlag för fler lektorer sett till antalet tjänstgörande lärare som uppfyller de formella kraven.

Risk för olika karriärmöjligheter i olika skolformer

Även om reformen är utbredd varierar antalet karriärtjänstlärare i förhållande till elev- och lärarantal mellan skolformerna. Att karriärtjänsttätheten varierar mellan skolformerna skapar enligt Statskontoret olika karriär- och löne­mäs­si­ga möjligheter för lärare, vilket i sin tur kan göra att vissa skolformer fram­står som mer attraktiva än andra ur karriärsynpunkt.

Prioritering av svaga skolor i vissa fall

En relativt liten andel av huvudmännen i vår undersökning har prioriterat skolor med svaga skolresultat vid fördelningen. Statskontorets egen analys av sambandet mellan antal karriärtjänster och skolresultat bekräftar att det långt ifrån alltid är skolor med svaga skolresultat som har prioriterats, även om vissa huvudmän förefaller ha prioriterat sådana skolor. Ungefär hälften av tillfrågade huvudmän har svarat att de på något sätt utgått från verksamhetens behov vid fördelningen av karriärtjänster. En annan vanlig princip har varit att skickliga lärare ska utveckla undervisningen. 

Statskontoret har i tidigare delrapporter konstaterat att det särskilda statsbi­dra­get för extra karriärtjänster i utanförskapsområden inte fungerar ändamåls­enligt. Huvudmännen rekvirerar medel för få karriärtjänster i förhållande till antalet de har ansökt om. Vi konstaterar att tidigare identifierade problem kvarstår. Det är fortfarande svårt för huvudmännen att uppfylla kraven i för­ordningen och vi kan visa på att det finns skolor med åtminstone likvärdiga behov som inte är berättigade extra karriärtjänster. Vi bedömer därför att rege­ringens ambitioner med bidraget inte har infriats.

Rekryteringen utvecklas…

Statskontoret konstaterar att andelen rekryteringar som sker externt har ökat med åren. Men fortfarande sker en övervägande majoritet av rekryteringarna internt, det vill säga inom huvudmannens skolor.

Statskontoret kan också konstatera att majoriteten av huvudmännen tillsätter karriärtjänstlärare genom ansökan, men fortfarande anställs nästan en fjärde­del utan ansökningsförfarande. Andelen har inte ökat nämnvärt över åren. Statskontoret menar att ett förfarande utan ansökan riskerar att minska för­ståel­sen för valet av karriärtjänstlärare.

Statskontoret konstaterar vidare att andelen tillsvidaretjänster blir allt högre.  Huvudorsaken är att huvudmännen vill säkerställa en långsiktig kvalitetsför­bätt­ring av verksamheterna. Huvudmännen framhåller dock även fördelar med att använda tidsbegränsade tjänster, så som att kunna flytta statsbidraget efter förändringar i verksamhetens behov och att fler får chansen till en karriär­­tjänst.

… men grunderna behöver kommuniceras tydligare

Tidigare har vi visat att en majoritet av lärarna tycker att det är oklart vad som krävs för att få en karriärtjänst. Rektorerna anser överlag inte att det har varit svårt att veta vad som ska kvalificera till en karriärtjänst även om en del ändå anser att det är svårt att välja ut lärare utifrån kraven i förordningen. Stats­kon­toret menar att lärarnas erfarenheter delvis kan vara en fråga om att rekry­teringen inte har kommunicerats tillräckligt tydligt av huvudman eller rektor. Tydlig kommunikation är extra viktigt när andra faktorer än just pedagogisk skicklighet avgör vem som får en karriärtjänst.

Olika förutsättningar för att utföra uppdragen

Rektorerna bekräftar att karriärtjänstlärarnas uppdrag ser väldigt olika ut. Ofta är det rektorn tillsammans med försteläraren eller lektorn som utformar uppdraget. Rektorerna tycker generellt inte att det är svårt att identifiera lämp­liga uppdrag men en del efterfrågar mer stöd vid utformningen av uppdrag.

Regeringen har uttryckt att karriärtjänstlärarna i allt väsentligt ska fortsätta undervisa (2). I praktiken har också de allra flesta fortsatt att undervisa i samma utsträckning som tidigare, samtidigt som karriärtjänstlärarna ofta har fått sär­skil­da uppdrag som kräver arbetsinsatser utöver den egna undervisningen. Det är långt ifrån alltid som karriärtjänstlärarna får avsatt tid för sina uppdrag och många upplever att tiden inte räcker till. Därmed konstaterar Stats­kon­to­ret att karriärtjänstlärare har olika förutsättningar för att utföra sina uppdrag och i förlängningen olika förutsättningar för att bidra till de övergripande målen med reformen.

Rektorerna mer positiva till reformen än lärare

Statskontorets uppföljning visar att rektorerna inte är fullt lika positiva till reformen som huvudmännen men mer positiva än lärarna. Lärarna värderar gene­rellt riskerna med reformen högre, men rektorerna värderar risken för splittring bland lärare högst av aktörerna. Samtidigt uppfattar både lärare och rektorer att den största nyttan med karriärtjänsterna är fler och bättre pedago­gis­ka diskussioner och fler utvecklingsprojekt som leds av förstelärare. De tror i högre grad på att reformen bidrar till förbättrad undervisning än att den gör yrket mer attraktivt. Enligt Statskontorets enkät till lärarstudenter är andra förändringar än karriärmöjligheter viktigare för att öka yrkets attraktionskraft. Det gäller till exempel en generell höjning av lärarlönerna, möjligheter till fort­bildning och mindre arbetsbörda.

Samtidigt som aktörerna ser en risk för splittring bland lärarna och därmed för­sämrat samarbete ser de att karriärtjänsternas uppdrag bidrar med pedago­gis­ka diskussioner, utvecklingsprojekt och kollegialt lärande. Detta kan, enligt Statskontoret, inte bara öka förutsättningarna för förbättrad under­vis­ning utan även motverka den splittring mellan lärare som reformen riskerar att medföra.

Rektorerna vidtar flera åtgärder för att skapa legitimitet åt karriärtjänsterna. Stats­kontoret noterar dock att sådana åtgärder främst sker i samband med rek­ry­teringen och inte lika ofta under uppdragens gång. Rektorerna har till exem­pel i mindre grad synliggjort karriärtjänstlärarnas arbete och dess värde för skolan, faktorer som vi tidigare har konstaterat är värdefulla för att skapa för­troende för karriärtjänsterna.

Lönespridningen fortsätter att öka

Statskontoret konstaterar att lönespridningen har ökat påtagligt sedan refor­men sjösattes. Sedan uppföljningen i vår andra delrapport har lönespridningen ökat ytterligare. I den andra delrapporten såg vi en koppling mellan karriär­tjänst­täthet och lönespridning. Även i denna rapport ser vi tecken på att refor­men har påverkat lönespridningen.

Att lönespridningen ökat sedan karriärstegsreformen infördes är inte för­vånan­de, med tanke på att statsbidraget för enskilda individer har inneburit löne­ökningar som nästan motsvarar den genomsnittliga lönehöjningen under ett helt arbetsliv. Majoriteten av aktörerna anser att kompetenta lärare ska få hög­re lön, men våra undersökningar visar också att de ser en risk för att refor­men skapar alltför stora löneskillnader.

Hur lönespridningen utvecklas framöver beror bland annat på hur huvudmän­nen väljer att fördela det statliga bidraget lärarlönelyftet. Det finns indikatio­ner på att huvudmännen resonerar olika. En del huvudmän har till exempel beslutat att inte ge karriärtjänstlärarna statsbidrag från lärarlönelyftet.


(1) Regeringsbeslut 2014-06-19. Uppdrag att följa upp och utvärdera karriärstegsreformen. U2014/4127/S.

(2) Utbildningsdepartementet PM 2012-09-24 Karriärvägar m.m. i fråga om lärare i skol­väsen­det (U2012/4904/S).

Statskontoret har haft i uppdrag att följa upp och analysera hur reformen om inrättandet av karriärsteg för särskilt yrkesskickliga lärare har implementerats och fungerar. Detta är den tredje och sista delrapporten.

Uppföljningen visar bland annat att huvudmännens deltagande har ökat ytterligare. Olika andel karriärtjänster i olika skolformer kan dock göra att vissa skolformer framstår som mer attraktiva än andra ur karriärsynpunkt. 

Regeringens ambitioner med bidraget för extra karriärtjänster i utanförskapsområden har inte infriats. Det är fortfarande svårt för huvudmännen att uppfylla kraven i förordningen och vi kan visa på att det finns skolor med åtminstone likvärdiga behov som inte är berättigade extra karriärtjänster. 

Uppföljning visar att rektorerna inte är fullt lika positiva till reformen som huvudmännen men mer positiva än lärarna. Lärarna värderar generellt riskerna med reformen högre, men rektorerna värderar risken för splittring bland lärare högst av aktörerna. 

Lönespridningen har ökat ytterligare. I den andra delrapporten såg vi en koppling mellan reformen och lönespridning. Även i denna rapport ser vi tecken på att reformen har påverkat lönespridningen.