Myndigheten för en effektiv statsförvaltning
Meny

Publikationer

Sökning på förvaltningspolitiskt ämnesord: Rättssäkerhet


Tillbaka till sökformuläret


2016:22
Ombildningen till en sammanhållen polismyndighet. Delrapport 1 om genomförandearbetet

Den 1 januari 2015 ombildades Rikspolisstyrelsen, de 21 länspolismyndigheterna och Statens kriminaltekniska laboratorium till en sammanhållen myndighet, Polismyndigheten. Statskontoret har fått regeringens uppdrag att utvärdera ombildningen utifrån målen för reformen. Det övergripande målet är att den nya organisationen ska skapa förutsättningar för ett förbättrat verksamhetsresultat och en högre kvalitet i polisens arbete.

Sammanfattning av Ombildningen till en sammanhållen polismyndighet. Delrapport 1 om genomförandearbetet

Statskontorets uppdrag

Den 1 januari 2015 ombildades polisen till en sammanhållen myndighet, Polis­myndigheten. Statskontoret har fått regeringens uppdrag att utvär­de­ra ombildningen. Utvärderingen ska göras i förhållande till de mål regeringen och riksdagen har angett för reformen. De övergripande målen är att den nya organisationen ska skapa bättre förutsättningar för ett förbättrat verksamhetsresultat och en högre kvalitet i polisens arbete.

Uppdraget ska delredovisas till regeringen senast den 1 oktober 2016 respektive den 1 oktober 2017. Slutredovisningen ska ske senast den 1 oktober 2018. Denna rapport är den första delrapporten i uppdraget.

I denna delrapport ligger tyngdpunkten på hur omorganisationen har genomförts och om polisen har skapat tillräckliga förutsättningar för att på sikt nå målen med reformen. Eftersom omorganisationen fortfarande pågår, är det ännu för tidigt att bedöma reformens effekter för polisens verksamhet. Vi bedömer att det sannolikt är först mot slutet av vår utvär­dering som det är möjligt att uttala sig om reformens effekter på verk­sam­hetsresultatet och se några tendenser för hur verksamhetsresultatet kan komma att utvecklas på sikt. Vår analys kommer därför att fördjupas i dessa delar i de kommande rapporterna.

Flera viktiga delar av omorganisationen är genomförda

Statskontorets sammanfattande bedömning är att polisen hittills har genom­fört flera viktiga delar av omorganisationen, men att många utmaningar återstår. Även om flera moment i genomförandearbetet skulle ha kunnat fungera bättre, så har omorganisationen i vissa avseen­den nått så långt som det är rimligt att förvänta sig.

Stärkt nationell förmåga och bättre samordning

Polismyndighetens operativa förmåga på nationell nivå har stärkts som en följd av den nya organisationen. Resurserna kan nu användas mer flexibelt och möjligheterna till samordning har förbättrats.

Polisen har i flera fall under 2015 och 2016 behövt göra nationella kraft­samlingar. Det har bland annat gällt den yttre gränskontrollen, i samband med vissa grova våldsbrott och vid hot om terrordåd. Att förutsätt­ningar­na för att samverka har förbättrats syns även på lägre nivå, exempelvis vad gäller ärende- och brottssamordning.

På väg att bli en nationell polis

Polismyndigheten har skapat en grund för att styra och leda polisen som en sammanhållen myndighet. De tidigare länspolismyndigheterna skilde sig åt på många sätt. Polismyndigheten har etablerat nationella styrfor­mer som i flera avseenden saknades tidigare, till exempel en nationell operativ avdelning med starkt mandat och en nationell operativ led­nings­grupp. Det finns nu också en beslutad och accepterad styrfilosofi och styrmodell.

Steg har tagits för att komma närmare medborgarna

Polismyndigheten har tagit flera initiativ som på sikt kommer att stärka polisens kontakt med medborgarna. Ett exempel på en sådan åtgärd är att så kallade medborgarlöften har börjat användas. Samverkan med kom­munerna har förstärkts genom införandet av särskilda kommun­poliser. Ytterligare en satsning är områdespoliserna, som ansvarar för det brottsförebyggande arbetet inom ett utpekat område. Dessa funk­tio­ner och verktyg är i hög grad på plats inom organisationen.

Viktiga och svåra utmaningar återstår

Även om flera delar av omorganisationen är på väg att genomföras kvar­står en rad utmaningar.

Genomförandet av reformen har fördröjts

En erfarenhet av tidigare stora myndighetsreformer, både i Sverige och i andra länder, är att genomförandet ofta är mer komplext och tar längre tid än vad som har förutsetts. Omorganisationen av polisen är en av de mest omfattande reformerna inom svensk statsförvaltning på många år. Det är därför rimligt att förvänta sig svårigheter och fördröjningar i genom­förandet.

En oförutsedd omständighet är de utökade uppgifterna relaterat till asyl- och flyktingmottagandet. Det har också visat sig ta längre tid än planerat att tillsätta ordinarie chefer, liksom att tillgodose lokalbehoven och att få ett ändamålsenligt verksamhetsstöd på plats. Dessa omständigheter har bidragit till att fördröja genomförandet av den nya organisationen.

Krävs ökat fokus på medarbetarskap och förankring

I genomförandet av reformen har tyngdpunkten hittills legat på central­styr­ning och att stärka den nationella strukturen. Fortsättningsvis be­höver Polismyndigheten även lägga tyngd på att stärka medarbetar­skapet i organisationen. Den nya styrfilosofin och styrmodellen bygger på en kombination av ökad enhetlighet och ökat fokus på medarbetar­skap.

I inledningsskedet har det i många fall varit nödvändigt att betona enhetlighet. Samtidigt har det medfört ett glapp mellan vad många chefer och medarbetare har förväntat sig av reformen och det faktiska utfallet. Förändringsarbetet har i detta avseende försvårats av att ordi­narie chefer inte har varit på plats i hela organisationen. Nu när alla chefsled har blivit bemannade finns förutsättningar för att få till stånd en nystart i kommunikation, förankring och ledarskap i det fortsatta genom­förandet.

Lokalpolisområdenas behov bör prioriteras ytterligare

I det fortsatta arbetet behöver det lokala polisarbetet prioriteras. Hittills har enhetlighet och att stärka den nationella nivån prioriterats i för­hål­lande till lokal anpassning och arbetet i lokalpolisområdena.

För att på sikt nå målen med omorganisationen bör lokalpolisområdena tillförsäkras tillräckliga beslutsbehörigheter för att kunna styra och pla­ne­ra sitt arbete. De behöver även ändamålsenliga resurser för att kunna bedriva arbetet i lokalsamhället med uthållighet.

Polismyndigheten behöver även utveckla uppföljningen av sin verksam­het, så att den speglar den nya styrfilosofin och styrmodellen. Det inklu­de­rar bland annat att ta fram metoder för att kunna följa resultaten av det lokala polisarbetet.

Utredningsverksamheten måste stärkas

Polismyndigheten måste i högre grad prioritera utredningsverksamheten för att nå reformens mål om att förbättra resultaten inom utredning och lag­föring. Under en följd av år har utredningsverksamhetens resultat kontinuerligt försämrats. För att komma tillrätta med detta krävs ett lång­siktigt arbete. Det handlar både om att stärka utrednings­verk­sam­heten resurs- och kompetensmässigt och om att utveckla och införa nya arbetsmetoder.

Utvecklingsinitiativen bör samordnas och prioriteras

I det fortsatta utvecklingsarbetet bör Polismyndigheten i högre grad prioritera mellan och samordna olika initiativ än vad man hittills gjort. Att utveckla verksamheten är nödvändigt, liksom att höja ambitions­nivån i både kärn- och stödverksamheten. Bristen på samordning har dock lett till svårigheter för kärnverksamheten att ta sig an nya arbetssätt och verktyg.

Detta gäller inte minst initiativ som tas från de nya nationella gemen­samma avdelningarna. Kärnverksamhetens behov bör vara utgångs­punk­ten vid det fortsatta arbetet med att utveckla och effektivisera stöd­funktionerna. Ett led i detta är att säkerställa att den pågående effek­ti­vi­se­ringen inte medför att administrativa uppgifter flyttas över till kärn­verk­samhetens chefer och ledningsstöd.

Om offentlig sektor 29
Förändringsprocesser i stora organisationer

Hur lång tid tar en omorganisation? Vad kostar det? Hur genomför man förändringarna på ett effektivt sätt? Frågorna är utgångspunkt för denna forskningsöversikt som Statskontoret har tagit initiativ till.

Om offentlig sektor 27
Renodling av statlig verksamhet

Under de senaste åren har det genomförts ett antal relativt omfattande förändringar av myndighetsstrukturen inom flera områden. Syftet med dessa förändringar har många gånger varit att renodla olika myndigheters roller, uppgifter och funktioner för att åstadkomma en mer effektiv och rättssäker förvaltning.

Sammanfattning av Renodling av statlig verksamhet

Under de senaste åren har regeringen genomfört ett antal relativt omfattande förändringar av myndighetsstrukturen inom flera områden. Syftet med dessa förändringar har många gånger varit att renodla olika myndigheters roller för att åstadkomma en effektivare och mer rättssäker förvaltning.

Statskontoret har kartlagt i vilken omfattning verksamheterna har renodlats till fristående myndigheter och vilka motiven för renodlingen har varit samt övergripande analyserat för- och nackdelarna med renodling.

Statskontoret ska enligt sin instruktion bistå regeringen med underlag för utvecklingen av förvaltningspolitiken genom att bland annat följa upp och regelbundet beskriva den offentliga sektorns utveckling. Denna rapport om renodling av statlig verksamhet utgör en del av det uppdraget.

Vanligast att tillsyns- och analysverksamhet renodlas

Vår kartläggning visar att renodling av en verksamhet ofta sker i samband med en större översyn av myndigheterna inom en sektor. I vissa sektorer har omstruktureringarna skett vid ett och samma tillfälle, i andra har förändringarna genomförts successivt över en längre tidsperiod.

Under den studerade perioden har 16 myndigheter renodlats enligt den definition som vi har använt i studien. Av dessa är 6 tillsynsmyndigheter och 6 analysmyndigheter.

Regeringens syfte har ofta varit att utforma en funktionell ansvarsfördelning mellan myndigheterna inom en sektor som tydliggör att de har olika roller och uppgifter när det gäller att bidra till de övergripande målen. Renodlingen handlar nästan alltid om att regeringen vill skilja mellan utvecklande och uppföljande funktioner.

Det finns en underliggande strävan efter att myndighetsstrukturen inom en sektor ska vara ”komplett”, det vill säga bestå av en viss uppsättning myndigheter. Detta är ofta ett underliggande argument när tillsyns- eller analysmyndigheter nybildas eller renodlas.

Motiven för renodling är ofta formulerade på en övergripande nivå

Statskontoret konstaterar att regeringen ofta har uttryckt motiven på en övergripande nivå när den har renodlat verksamheter och i samband med det bildat nya myndigheter. I formuleringarna har ambitioner om ökad effektivitet vävts samman med mål om ökad rättssäkerhet.

Ett skäl till de allmänt hållna motiven kan vara att det finns ett förvaltningspolitiskt ställningstagande som förespråkar renodling av roller. Ställningstagandet har sitt ursprung i en ökad marknadsorientering inom den offentliga sektorn. Med detta synsätt finns en risk att alternativet att låta verksamheten vara kvar i den ursprungliga myndigheten eller att lägga verksamheten hos en annan myndighet inte övervägs.

Regeringen har sällan närmare beskrivit vilka effekter som man vill uppnå med förändringen. Detta skiljer organisatoriska reformer från de flesta andra reformer. Ofta har det  också saknats tillförlitlig information om vad en verksamhet kostar, vilket kan göra det svårt att dimensionera den nya renodlade myndigheten och i efterhand bedöma om verksamheten har blivit effektivare. Renodlingen har i många fall inneburit en ambitionshöjning både genom krav på en effektivare verksamhet och genom ett faktiskt resurstillskott. Sammantaget leder detta till att de organisatoriska förändringarna är svåra, eller till och med omöjliga, att följa upp.

Därmed blir det också svårt att sammanställa den nödvändiga informationen inför omprövningar av de statliga myndigheternas verksamhet inom en sektor. Statskontoret har också konstaterat att det finns ett behov av att ta fram ett kunskapsunderlag om större omorganiseringar och dess konsekvenser.[1] Ett sådant kunskapsunderlag skulle kunna bidra till en vägledning för hur framtida organisationsförändringar kan följas upp och därmed komplettera Regeringskansliets handbok för organisationsförändringar på denna punkt.[2]

Syftet med renodling är ofta att skapa en tydligare rollfördelning

Det är vanligt att regeringen bildar nya eller ombildar myndigheter utifrån behovet av att skilja mellan olika roller, framför allt mellan tillsyn och utvärdering å den ena sidan och bidragsgivning och normering å den andra.

Vi kan dock konstatera att regeringens resonemang om rollfördelningen i viss utsträckning skiljer sig åt mellan olika sektorer. Regeringen har i vissa fall argumenterat för att normering och tillsyn ska finnas på samma myndighet. Skälet kan då vara att en separering skulle innebära alltför små myndigheter.

Det finns exempel på att gränserna har blivit oklara i samband med renodlingen och att det finns överlappningar av ansvar. Detta kan leda till såväl dubbelarbete som att viss verksamhet inte utförs. En överlappning i ansvar kan också vara medveten och bero på att regeringen vill ha en viss konkurrens eller få en verksamhet belyst på olika sätt.

Styrning och resursfördelningsbeslut lyfts en nivå vid renodling

Prioriteringen av resurser inom en sektor, mellan till exempel tillsyn och normering, lyfts till regeringen när dessa verksamheter bedrivs i fristående myndigheter. Regeringens möjligheter att styra och dimensionera verksamheten ökar därmed.

När en verksamhet renodlas i en fristående myndighet får den en egen instruktion och ett eget regleringsbrev och det ställs därmed krav på den nya myndigheten att återrapportera resultaten av verksamheten i en egen årsredovisning. För att kunna göra en väl avvägd prioritering måste regeringen säkerställa att återrapporteringen ger tillräckligt med information för att kunna prioritera mellan exempelvis utvecklande och uppföljande verksamhet.

Styrningen blir enklare i renodlade myndigheter. När olika verksamhetsformer samlas i en myndighet finns det risk för att den styrning som tillämpas är den som är bäst anpassad till den största (eller starkaste) verksamhetsformen, trots att den kanske är mindre lämpad för andra verksamheter inom myndighetens uppdrag. I en fristående myndighet kan styrningen anpassas till verksamheten på ett bättre sätt.

För- och nackdelar med renodling

Sammanfattningsvis har vi sett följande för- respektive nackdelar med att renodla en verksamhet i en egen myndighet.

Fördelar

  • Renodling kan bidra till att synliggöra verksamheten för medborgare och andra aktörer.
  • Regeringens styrning av verksamheten kan bli tydligare genom att myndigheten får en separat instruktion och ett separat regleringsbrev. Verksamheten får egna resurser och därmed anpassas storleken på verksamheten enligt regeringens önskemål.
  • I en fristående myndighet med ett smalare uppdrag är det enklare att anpassa styrningen till verksamheten. Verksamheten kan drivas effektivare när alla är orienterade mot samma mål.
  • Transparensen och insynen ökar i och med att myndigheten måste ta fram ett antal dokument som till exempel budgetunderlag och årsredovisning. Verksamheten blir enklare både att följa och att följa upp.
  • Renodling av normering och tillsyn i olika myndigheter leder till att olika perspektiv på samma verksamhet kommer fram. Regeringen kan därmed få ett bättre beslutsunderlag.
  • Den samverkan mellan olika funktioner inom en sektor, exempelvis mellan normering och tillsyn blir efter organisationsförändringen extern och därmed synlig för övriga aktörer.
  • En ny myndighet har incitament att visa att verksamheten bidrar till målen inom sektorn.
  • Organisationsförändringar som leder till fler eller nya myndigheter inom en sektor ställer större krav på regeringens förmåga att styra och fördela uppdrag och resurser mellan myndigheterna.
  • Kostnaderna ökar med fler fristående myndigheter eftersom varje ny myndighet innebär att vissa funktioner måste dubbleras.
  • En ny myndighet måste motivera sin existens. Detta kan leda till krav på ökade resurser som överstiger nyttan för till exempel tillsyn.
  • Det kan bli problem med rollfördelningen. Det blir fler som ska samverka vilket medför en risk för bristande kunskapsöverföring och dubbelarbete. Omfattande samverkan mellan myndigheter riskerar att bli byråkratisk och resurskrävande.
  • Det finns en risk för att den normerande myndigheten och tillsynsmyndigheten kan ha olika uppfattningar om hur regelverken ska tolkas.
  • Det är sannolikt svårare att upprätthålla en samlad kompetens inom sakområdet i en renodlad myndighet med ett smalare uppdrag.

Nackdelar

  • Organisationsförändringar som leder till fler eller nya myndigheter inom en sektor ställer större krav på regeringens förmåga att styra och fördela uppdrag och resurser mellan myndigheterna.
  • Kostnaderna ökar med fler fristående myndigheter eftersom varje ny myndighet innebär att vissa funktioner måste dubbleras.
  • En ny myndighet måste motivera sin existens. Detta kan leda till krav på ökade resurser som överstiger nyttan för till exempel tillsyn.
  • Det kan bli problem med rollfördelningen. Det blir fler som ska samverka vilket medför en risk för bristande kunskapsöverföring och dubbelarbete. Omfattande samverkan mellan myndigheter riskerar att bli byråkratisk och resurskrävande.
  • Det finns en risk för att den normerande myndigheten och tillsynsmyndigheten kan ha olika uppfattningar om hur regelverken ska tolkas.
  • Det är sannolikt svårare att upprätthålla en samlad kompetens inom sakområdet i en renodlad myndighet med ett smalare uppdrag.

[1] Vägen till en lärande och effektiv förvaltning – utvecklingsområden och prioriteringar 2015­-2016, Statskontoret, dnr 2015/45-5, 2015-06-10.

[2] Riktlinjer för Regeringskansliets arbete med organisations-och strukturförändringar, 2003.

2015:23
Myndigheternas arbete för att förebygga och upptäcka korruption

Statskontoret har kartlagt de statliga myndigheternas arbete med att förebygga korruption. I uppdraget har ingått att beskriva myndigheternas nuvarande arbete och att analysera behovet av förändrade arbetssätt.

Sammanfattning av Myndigheternas arbete för att förebygga och upptäcka korruption

På uppdrag av regeringen har Statskontoret kartlagt de statliga myndig­heternas arbete med att förebygga korruption. I uppdraget har ingått att beskriva myndigheternas nuvarande arbete och att analysera behovet av ett förändrat arbetssätt.

I enlighet med vad regeringen har angett i uppdraget har vi utgått från en bred definition av korruption som innebär att utnyttja en offentlig ställning för att uppnå otillbörlig vinning för sig själv eller andra. I utredningen har vi genomfört en enkät om förekomst av misstankar om korruption och det korruptionsförebyggande arbetet hos 260 myndig­heter.

Myndigheter har misstankar om korruption

Vår enkätundersökning visar att var tredje myndighet (28 procent) har haft misstankar om kor­ruption i sin verksamhet under de senaste två åren. Rimligen in­nebär detta att det förekommer faktiska fall av korrup­tion. Vi tolkar detta resultat med viss försiktighet. Vi har undersökt miss­tankar om korruption och inte faktisk förekomst av korruption. Vår breda definition av korruption innebär också att svaren kan omfatta före­teelser av väldigt varierande allvarlighetsgrad, allt från uppsåtlig och grov brottslighet till enstaka och enklare händelser.

Variationer beroende på storlek och risk

Vår enkät visar att myndigheter med många anställda oftare har haft misstankar om korruption än myndigheter med få anställda. Vidare är misstankar vanligare bland myndigheter med hög grad av förväntad korrup­tionsrisk i verk­samheten än bland andra myndigheter. Till myn­dig­heter med stor risk hör bland annat de som lyder under förordningen om intern styrning och kontroll och de som är styrelsemyndigheter. Vi ser också att omfattningen och inriktningen på en­skilda myndigheters vidtagna åtgärder mot korruption korrelerar med storlek och risk.

Däremot finns det vissa myndigheter som avviker från detta mönster. Det handlar om universitet och högskolor samt domstolar. Vid universi­tet och högskolor är det relativt vanligt med misstankar men de vidtar färre förebyggande åtgärder än andra liknande myndigheter. Vid dom­stolar är det ovanligt med misstankar samtidigt som de analyserar risker­na för korruption i mindre utsträckning än andra myndigheter.

En annan variation handlar om att vissa områden i myndig­heters verk­sam­het är särskilt utsatta för korruptionsrisker, främst offentlig upp­hand­­ling och inköp samt hantering av känslig informa­tion. Bland univer­­sitet och högskolor är korruptionsmisstankar ofta kopplade till bi­syss­lor och jäv.

Myndigheternas förebyggande arbete

Misstankar blir kända genom anställda och internkontroller

Misstänkt korruption kan komma till myndighetens kännedom på olika sätt. Vi ser dock att det vanligaste sättet är att det sker genom informa­tion från någon anställd eller genom interna kontroller.

Korruptionsrisker har inte alltid analyserats

Varje myndighet ska identifiera vilka risker för skador eller förluster som det finns i verksamheten enligt förordningen om statliga myndig­heters riskhantering. Trots det har endast hälften av myndigheterna analyserat risker för korruption. Myndigheter som är stora och/eller lyder under förordningen om intern styrning och kontroll gör risk­ana­ly­ser oftare än andra. I verksamhet som myndigheterna bedriver utom­lands är det en av tre som inte har analyse­rat riskerna för korruption.

Alla har vidtagit någon åtgärd, men få följer upp

I stort sett alla myndigheter har vidtagit åtminstone någon åtgärd för att förebygga korruption. De flesta har vidtagit flera. Däremot ser vi att endast hälften av myndigheterna på ett lämpligt sätt följer upp att med­arbetarna har tillräckliga kunskaper om korruption och känner till regler och riktlinjer.

En av fyra myndigheter saknar en operativt ansvarig

I stora myndigheter är ansvaret för korruptionsfrågor ofta utspritt på flera funk­tioner. Vid mindre myndigheter är vanligt att någon en­skild person med ett övergripande ansvar för hela verksamheten är ensamt ansvarig, till exempel generaldirektören. Var fjärde myndighet saknar en utpekad funktion eller person med operativt ansvar för korrup­tions­frågorna. Det är särskilt vanligt bland mindre myndigheter.

Stöd efterfrågas – framför allt av stora myndigheter

I enkäten anger många myndigheter att de vill ha någon form av externt stöd i korruptionsfrågor. Stora myndigheter efterfrågar det i större utsträck­ning än små. Det myndigheterna framför allt efterfrågar är stödmaterial till chefer och anställda som arbetar i riskområden.

Statskontorets förslag på åtgärder

Regeringen bör utveckla stödet till myndigheternas hantering av korruptionsrisker

Statskontoret föreslår att regeringen ger Ekonomistyrningsverket i upp­drag att utveckla stödet till myndigheterna avseende korruptions­före­byggande arbete. Utvecklingsarbetet kan ske inom ramen för myndig­hetens instruktionsenliga uppgifter och bör bygga vidare på det arbete som myndigheten redan bedriver inom området.

Regeringen kan behöva lyfta fram korruptionsfrågan ytterligare

Regeringen kan behöva lyfta fram korruptionsfrågan ytterligare för att öka uppmärksamheten kring behovet av korruptionsförebyggande arbe­te i statsförvaltningen. Om regeringen ser ett sådant behov, föreslår Stats­kontoret att regeringen överväger följande.

  • Utred möjligheterna att inrätta en gemensam visselblåsarfunktion i statsförvaltningen.
  • Inrätta ett mötesforum för myndighetschefer med särskilt ansvar för det korruptionsförebyggande arbetet i statsförvaltningen.

Förslag till myndigheterna om hur de kan utveckla sitt korruptionsförebyggande arbete

Statskontoret föreslår utifrån vår kartläggning och kunskapsöversikt att myndigheterna särskilt beaktar följande i sitt korruptionsförebyggande arbete.

  • Riskanalysen är ett nödvändigt verktyg för arbetet.
  • Säkerställ kunskapen hos anställda.
  • Säkerställ information och rutiner.
  • Följ upp arbetet.
2015:20
Myndighetsanalys av Statens musikverk

Statskontoret har analyserat Statens musikverk enligt modellen för myndighetsanalyser. Statens musikverk ska främja ett varierat musikaliskt utbud i hela landet. Myndigheten ska också dokumen­tera, bevara, främja, bygga upp kunskap om och tillgängliggöra teaterns, dansens och musikens kulturarv.

Sammanfattning av Myndighetsanalys av Statens musikverk

Statskontoret har på regeringens uppdrag genomfört en myndighetsanalys av Statens musikverk. Analysen omfattar Statens musikverks för­ut­sättningar, verksamhet, resultat och framtida utmaningar samt rege­ring­ens styrning av myndigheten.

Statens musikverk har ett brett uppdrag

Statens musikverk har till uppgift att främja ett varierat musikaliskt utbud i hela landet som är präglat av konstnärlig förnyelse och hög kvalitet. Här ingår att främja utvecklingen av ett professionellt musikliv. Myn­digheten ska också dokumentera, bevara, främja, bygga upp kun­skap om och tillgängliggöra teaterns, dansens och musikens kulturarv.

År 2014 hade Statens musikverk 68 årsarbetskrafter och intäkter på drygt 92 miljoner kronor. Myndigheten fördelar årligen statsbidrag till musiklivet om minst 25 miljoner kronor.

Intentionerna med myndigheten har ännu inte förverkligats

Statens musikverk bildades 2011 genom en sammanslagning av verksam­heter av olika karaktär. Regeringens intentioner med myndigheten var bland annat att stärka kopplingen mellan statens insatser för kultur­arvet och det konstnärliga nyskapandet. Statskontoret bedömer att de verksamheter som fördes samman i stor utsträckning bedrivs med samma ingångsvärde som när Statens musikverk bildades. Spåren av de olika verksamheternas historia, kulturskillnader och tidigare inriktning är fortfarande påtagliga. Det finns en spänning mellan kulturarv och konstnärligt nyskapande. De insatser som Statens musikverk har gjort för att samla myndigheten har ännu inte påtagligt bidragit till att för­verkliga regeringens intentioner.

Sammanslagningen av verksamheter har också inneburit att myndigheten har många målgrupper och intressenter att tillgodose, var och en med sina förvänt­ningar och områden de vill värna om. Detta måste myn­dig­hetens ledning förhålla sig till och hantera när den styr och utvecklar verksamheten.

Myndigheten fullgör stora delar av sitt uppdrag

Även om myndigheten ännu inte har förverkligat regeringens intentioner bedömer Statskontoret att Statens musikverk fullgör stora delar av sitt uppdrag. Det gäller uppgifterna att dokumentera, bevara, främja och till­gängliggöra musikens kulturarv. Det gäller också uppgifterna att pröva frågor om statsbidrag till musiklivet och upplåta studior åt professionella tonsättare och ljudkonstnärer. Statskontoret bedömer dock att Statens musik­verk har svårt att klara av uppgiften att doku­men­tera, bevara, främ­ja, bygga upp kunskap om och tillgängliggöra dansens och, framför allt, teaterns kulturarv.

Kulturarvsuppdraget kan bli svårt att klara framöver

Statskontoret ser en risk för att Statens musikverk kan få svårt att klara sitt samlade kulturarvsuppdrag framöver. Bedömningen grundar sig på ledningens allmänt sett höga ambitioner för verksamheten, medarbetarnas uppgifter om en redan nu hög arbetsbelastning, indikationer på sjunkande resultat sedan något eller ett par år tillbaka samt den oro för kulturarvsuppdragets framtid som vissa målgrupper har gett uttryck för. Samtidigt är det svårt att tolka utvecklingen över tid för myndig­hetens prestationer inom kultur­arvsområdet. Statens musikverk har själva inte analyserat sina resultat i årsredovisningen.

Sjukskrivningarna och personalomsättningen har ökat i myndigheten. Många inom Statens musikverk menar också att arbetsbelast­ningen är hård. Sammantaget ger detta en bild av att verksamheten i nuläget är hårt ansträngd.

Svag intern styrning och uppföljning

Statens musikverk har alltsedan starten haft problem med den administrativa kapaciteten och den interna styrningen och uppföljningen av verksamheten. Statens musikverk har valt att planera och följa upp en verksamhet som bedrivs i stuprör via myndighetsöverskridande proces­ser. Detta förutsätter en tydlig målstyrning. Styr­modellen innehåller dock ett stort antal och olika typer av mål. Målstrukturen och de i många fall abstrakta målen har en svag koppling till konkreta presta­tioner. Detta ger med­arbetarna liten vägledning om vad som ska uppnås och prioriteras.

Statskontorets analys visar också att myndighetens ledningssystem inte ger tillräckligt underlag att följa upp verksam­hetens resultat i förhållan­de till målen. Informationen i ­systemet är heller inte helt tillförlitlig eftersom inrapporte­ringen hanteras på olika sätt i organisationen.

Sammantaget riskerar den svaga interna styrningen och uppföljningen att ge en ineffektiv användning av resurserna. Statskontoret utesluter inte att den även har bidragit till myndighetens arbetsmiljöproblem.

Otillräckligt underlag för att bedöma resultat och effektivitet

Svagheterna i Statens musikverks uppföljning och analys av verksamhetens resultat, måluppfyllelse och kostnader återspeglas i myndig­hetens resultatredovisning. Statskontoret bedömer att årsredovis­ningar­na inte ger regeringen ett tillräckligt underlag för att bedöma vilka resul­tat myndigheten levererar och om resurserna används på ett effektivt sätt.

Regeringen bör förtydliga förväntningarna på myndigheten

Statskontoret rekommenderar regeringen att ge Statens musikverk och dess ledning bättre vägledning för att göra prioriteringar i kärnverksam­heten. Det är angeläget utifrån riskerna för att myndigheten kan få svårt att framöver klara framför allt sitt kulturarvsuppdrag. Statskontoret menar att regeringen i regleringsbrevet kan uttrycka sina förväntningar om ambitionsnivå och resultat liksom önskemål om prioriteringar för att stärka myndighetsledningens möjligheter att styra verksamheten. Det skulle också göra det tydligare för externa intressenter vad de kan förvänta sig av myndigheten.

Statens musikverk bör stärka flera delar i verksamheten

Statskontoret rekommenderar Statens musikverk att stärka den interna styrningen och uppföljningen av verksamheten. En mer utvecklad resultat­­analys och resultatredovisning är också viktigt för att regeringen ska kunna bedöma verksamheten.

Statskontoret rekommenderar också Statens musikverk att förbättra sin hantering av statsbidraget till musiklivet. Systemstödet behöver utveck­las för att handläggningen ska bli mer effektiv och därmed skapa utrym­me för en mer kvalitativ och rättssäker behandling av ansökningarna. Nu­varan­de urvals- och bedömningskriterier lämnar allt för stort utrymme för individuell tolkning, både för handläggarna och för leda­möter­na i det konstnärliga rådet.

Statskontoret rekommenderar också Statens musikverk att arbeta mer strategiskt med sin kompetens­försörjning. Ett systematiskt arbetsmiljöarbete bör här ses som en viktig förutsättning för att behålla och rekry­tera nödvändig kompetens.

Utvecklingsprojekt svarar mot rekommendationerna

Statens musikverk uppger att myndigheten under 2015 har startat flera projekt som ska utveckla och samla verksamheten. De korre­sponderar väl mot de iakttagelser som Statskontoret har gjort i analysen och de rekom­mendationer vi lämnar till myndigheten. Utvecklingsarbetet är angeläget och strategiskt viktigt för myndigheten. Flera parallella satsningar kan dock påverka resultaten negativt och ytterligare spä på arbets­belastningen. Regeringen och Statens musikverk kan därför behöva diskutera satsningarnas prioritetsordning. Regeringen behöver också följa hur utvecklings­arbetet fortskrider. 

2015:3
Rekrytering av nämndemän. Konsekvensanalys av förslaget om en fri kvot

Förslaget om införande av en fri kvot där allmänheten kan ansöka om uppdrag som nämndeman skulle öppna upp för en bredare rekrytering. Däremot skulle det inte förändra nämndemannakårens ålderssammansättning i någon större utsträckning, visar Statskontorets rapport.

Sammanfattning av Rekrytering av nämndemän. Konsekvensanalys av förslaget om en fri kvot

Nämndemannautredningen lämnade 2013 ett betänkande om breddad rekrytering och kvalificerad medverkan av nämndemän i domstol. Statskontoret har fått i uppdrag av regeringen att göra en konsekvensanalys av ett av utredningens förslag: att införa en fri kvot genom vilken alla svenska medborgare ska kunna ansöka om eller nominera någon annan till uppdrag som nämndeman. Ambitionen med införandet är att minst häften av nämndemännen ska väljas genom den fria kvoten.

De övergripande målen kommer inte att uppnås

Statskontorets tolkning av förslaget är att det har två övergripande mål. Det ena är en ambition att minska det politiska inslaget i rekryteringen av nämndemän. Det andra är att åstadkomma en mer allsidig sammansättning av nämndemannakåren, framför allt sett till nämndemännens ålder.

Statskontorets analys visar att det politiska inslaget i huvudsak kvarstår, även om förslaget öppnar för en bredare rekrytering. För att åstadkomma en fullständig avpolitisering krävs helt andra åtgärder. Vår analys visar också att ett införande av en fri kvot sannolikt inte skulle förändra nämndemannakårens ålderssammansättning i någon större utsträckning. 

Det finns ett intresse för en fri kvot bland allmänhet och föreningar

Inom ramen för uppdraget har Statskontoret genomfört en medborgarundersökning. Två tredjedelar av de svarande uppger att deras intresse för att ansöka om uppdrag som nämndeman skulle öka om en fri kvot infördes. Mer än hälften av de som inte är intresserade av att ansöka inom ramen för det nuvarande systemet, det vill säga genom ett politiskt parti, uppger att deras intresse skulle öka genom en fri kvot. Det är dock osäkert om samtliga landets kommuner och landsting kommer att ha ett tillräckligt underlag för att välja 50 procent av nämndemännen genom en fri kvot. 

Även ideella föreningar visar ett intresse för att nominera medlemmar till uppdrag som nämndemän. Bland dessa föreningar finns sådana som företräder särskilda intressen eller grupper i samhället. Det innebär att även oönskade särintressen kan komma att ges tillträde till den dömande verksamheten. Detta är dock något som är ofrånkomligt med utredningens förslag.

Det krävs förbättrade tjänstgöringsvillkor för att öka andelen yngre nämndemän

Äldre personer är klart överrepresenterade i dagens nämndemannakår, och en fri kvot skulle i sig troligtvis inte leda till en föryngring. Äldres överrepresentation är ännu högre om man ser till vilka som faktiskt tjänstgör vid domstolarna, än om man endast ser till kårens sammansättning. Inte heller detta förhållande skulle påverkas av en fri kvot. För att åstadkomma en föryngring krävs därför, enligt Statskontoret, att nämndemännens tjänstgöringsvillkor förbättras.

Vår medborgarundersökning visar att ett höjt arvode har större betydelse för yngre än för äldre personers intresse för att ansöka om uppdrag som nämndeman. En höjning av arvodet skulle sannolikt locka fler yngre personer att söka uppdraget och dessutom öka deras incitament att tjänstgöra.

Vår analys visar också att mer än var tredje nämndeman har haft sitt uppdrag i åtta år eller mer. Av dessa personer är 80 procent 60 år eller äldre. Enligt Statskontoret kan en föryngring av nämndemannakåren åstadkommas genom en begränsning av hur många sammanhängande mandatperioder en nämndeman tillåts tjänstgöra. 

Det finns en risk för att lämpligheten inte kan garanteras

Statskontorets analys visar på att många är tveksamma till om lämpligheten hos nämndemännen kan garanteras om en fri kvot införs. Endast 19 procent av landets tillfrågade domstolschefer anser att så är fallet. Även nämndemän och företrädare för kommuner ställer sig tveksamma till om lämpligheten kan garanteras.

De kandidater som i dag nomineras av partierna är oftast kända genom att de har haft olika politiska uppdrag. Den personkännedom som detta innebär är enligt vår bedömning svår att ersätta.

Det är svårt att bedöma förslagets konsekvenser när det gäller garantier för lämpligheten, eftersom det inte finns några erfarenheter att luta sig emot. Det finns dock enligt Statskontoret en risk för att fler olämpliga personer kan komma att väljas till nämndemän om en fri kvot införs. 

Frågetecken kring förslaget att ge kommunerna i uppgift att hantera lämplighetsbedömningar

Nämndemannautredningen föreslog att kommuner och landsting, förslagsvis på tjänstemannanivå, ska ansvara för att pröva de sökandes och nominerades lämplighet. Enligt Statskontoret finns det ett antal problem och frågetecken kring detta förslag.

Förslaget skiljer sig från vad som i regel kännetecknar delegering av uppgifter från staten till kommunerna, eftersom kommuner och landsting i detta fall inte har något verksamhetsansvar för uppgiften. Vidare tillhör uppgiften ett utgiftsområde för vilket staten har det huvudsakliga ansvaret. Flertalet företrädare för de kommuner och landsting vi har intervjuat ställer sig av bland annat den anledningen tveksamma till att åta sig ansvaret för lämplighetsprövningar.

Förslaget innebär att den kommunala förvaltningen eller den ansvarige tjänstemannen kan påverka vilka kandidater som ska nomineras till fullmäktige, både kandidater från politiska partier och kandidater från den fria kvoten. Det finns i förslaget inte heller några hinder mot att välja ett större antal kandidater från den fria kvoten, så att de utgör över 50 procent av nämndemännen. Detta innebär att sökande från den fria kvoten kan komma att konkurrera ut politiskt nominerade kandidater. Frågan är om den politiska nivån har något intresse eller några incitament att bidra till detta. Prioriteringarna mellan sökande genom den fria kvoten och politiskt nominerande innebär också att en enskild tjänsteman eller förvaltning kan hamna i en lojalitetskonflikt gentemot sin arbetsgivare, kommunstyrelsen. Problematiken kring dessa prioriteringar gäller i slutänden även för valförsamlingarna.

De krav som en nämndeman ska uppfylla anges i rättegångsbalken. Bestämmelserna är dock tämligen vaga och beskriver personliga egenskaper. För att kommunerna ska kunna göra tillfredsställande lämplighetsbedömningar krävs enligt Statskontoret att rättegångsbalkens bestämmelser kompletteras med mer konkreta kriterier för att bedöma lämplighet.

Förslaget innebär att politiskt nominerade kandidater ska genomgå en dubbel lämplighetsprövning, dels av den egna valberedningen, dels av den kommunala förvaltningen. Enligt Statskontoret kan det ifrågasättas om de politiska nominerade kandidaterna ska behöva genomgå denna dubbla prövning. 

Kommunerna kan komma att hantera uppgiften mycket olika

Det är kommunstyrelsen som ansvarar för att samordna kommunens uppgifter, och det är inte möjligt för staten att ålägga en enskild tjänsteman att utföra en viss uppgift. Kommuner och landsting kan därför komma att organisera och hantera lämplighetsbedömningarna på mycket olika sätt, både resursmässigt och sett till ambitionsnivå. Det finns därför en risk för att kommunernas lämplighetsprövningar inte görs på ett enhetligt sätt. I förlängningen kan detta vara ett problem ur ett rättssäkerhetsperspektiv. 

Frågan om allmänhetens förtroende är komplex

Nästan hälften av de tillfrågade i vår medborgarundersökning anser att förtroendet för domstolarna skulle öka om en fri kvot infördes, medan endast var tionde anser att förtroendet skulle minska. Frågan är dock komplex. En mer öppen rekrytering skulle i sig sannolikt leda till ett ökat förtroende. Detsamma gäller en mer representativ åldersfördelning av kåren. Vi har dock inga belägg för att det senare skulle bli fallet med en fri kvot.

Förtroendet för domstolarna kan komma att påverkas negativt om en ökad andel olämpliga nämndemän utses. Detsamma gäller om det skulle bli ett ökat antal avhopp, till exempel som en följd av att en större andel oerfarna personer väljs. Utifrån ett medialt perspektiv räcker det sannolikt med ett fåtal uppmärksammade fall för att förtroendet ska påverkas negativt.

Nämndemannautredningens förslag innebär att ett redan ifrågasatt rekryteringssystem kompletteras med ytterligare ett oprövat förfarande vars effektivitet och funktionssätt vi inte vet något om. Genom att införa två parallella spår för rekrytering av nämndemän blir det ännu svårare för allmänheten att ta till sig systemet. I detta ligger också en risk för ett minskat förtroende. 

Statskontorets rekommendationer och förslag

Vi har visat att det finns ett antal osäkerheter förknippade med införandet av en fri kvot för rekrytering av nämndemän, bland annat när det gäller garantier för lämplighet och kommunernas hantering av lämplighetsprövningar. Vi vet inte heller hur många personer som kommer att ansöka om uppdraget genom en fri kvot. Mot den bakgrunden föreslår Statskontoret följande:

  • Att regeringen, i det fall den avser införa en fri kvot, startar en försöksverksamhet i mindre skala. Statskontoret föreslår att en sådan försöksverksamhet genomförs i förslagsvis tre domkretsar under en mandatperiod. Valet av domkretsar bör göras så de är representativa för riket sett till bland annat demografiska förhållanden, arbetsmarknad, utbildningsnivå och de nuvarande nämndemännens ålder.

  • Om regeringen bedömer att det finns en överhängande risk för att olämpliga nämndemän kommer att utses med utredningens förslag, bör rekryteringsförfarandet stärkas, till exempel genom personliga intervjuer eller någon form av personliga test.

Nämndemannautredningens förslag innebär att samtliga kandidater, både politiskt nominerade och sökande från allmänheten, ska prövas av kommuner och landsting.

  • Enligt Statskontoret bör endast sökande genom den fria kvoten bli föremål för kommunernas lämplighetsbedömningar.

Vår analys visar att en fri kvot troligen inte kommer att leda till en mer allsidigt sammansatt nämndemannakår. För att åstadkomma en föryngring av nämndemannakåren bör regeringen därför enligt Statskontoret överväga följande åtgärder:

  • En höjning av nämndemännens arvode i enlighet med Nämndemannautredningens förslag.

  • En begränsning av antalet tillåtna sammanhängande tjänstgöringsperioder till två. Denna begränsning bör endast avse nämndemän som i framtiden väljs för första gången.

2015:1
Sju förslag för effektivare användning av tolkar i domstol

Statskontoret har tagit fram förslag på åtgärder som syftar till att skapa goda förutsättningar för domstolarna att nyttja befintliga tolk- och översättarresurser mer effektivt.

Sammanfattning av Sju förslag för effektivare användning av tolkar i domstol

I februari 2014 gav regeringen Statskontoret i uppdrag att överväga och föreslå åtgärder som kan leda till att domstolarna bättre kan utnyttja befintliga tolk- och översättarresurser i syfte att använda så kvalificerade tolkar och översättare som möjligt i domstol.

För att kunna lämna relevanta och realistiska förslag som kan ge effekt har Statskontoret gjort en fördjupad empirisk analys av hur domstolarna använder tolkar och översättare. Därefter har vi utarbetat förslag på åtgärder i en bred dialog med berörda aktörer.

Under utredningens gång har samråd skett med Domstolsverket och Kammarkollegiet. Domstolsverket har bidragit på flera olika sätt och varit ett viktigt stöd till utredningen.

Domstolarna tar onödiga risker

Statskontorets utredning visar att behovet av tolkar vid Sveriges domstolar är stort. Det har ökat under senare år och tolkning betraktas i dag som ett naturligt inslag i domstolarnas vardag. Varje månad sker mellan 2 000 och 3 000 tolkningar vid domstol.

Utredningen konstaterar samtidigt att domstolarna använder sig av många tolkar som inte är auktoriserade. I genomsnitt sker var tredje förhandling utan den tolkkompetens som rättegångsbalken anger som norm. Detta innebär att domstolarna tar onödiga risker, att felaktigheter kan uppstå och med det, att rättssäkerheten för enskilda äventyras.

Eftersom tillgången på auktoriserade tolkar är ojämnt fördelad i landet är dessa risker större i vissa delar av Sverige. Det innebär att alla rättsfall inte får likvärdiga förutsättningar.

Ett grundläggande problem är den mycket begränsade tillgången på kvalificerade tolkar i Sverige. Av de cirka 6 000 tolkarna som är aktiva i Sverige är drygt 1 000 auktoriserade. Utredning visar dock att det också finns andra förklaringar till varför domstolarna inte får tillgång till auktoriserade tolkar i högre grad. Statskontoret konstaterar bland annat detta:

  • Domstolspersonal saknar nödvändiga kunskaper om tolkning och vad som gäller vid tolkanvändning.
  • Det saknas effektiva rutiner för att anlita kvalificerade tolkar.
  • Videotolkning används inte i tillräcklig utsträckning. Tekniken har också vissa begränsningar som påverkar användandet på ett negativt sätt.
  • Ramavtalet för tolkförmedlingstjänster upplevs som krångligt och används inte alltid som det är tänkt.
  • Fel och brister vid tolkning och förmedling av tolkar identifieras inte alltid och kan därmed inte åtgärdas tillräckligt snabbt.

Förslag på åtgärder

Statskontoret anser att det inte finns någon enskild åtgärd som kan lösa hela problemet. För att nå bästa möjliga effekt krävs en rad olika åtgärder, såväl små som mer omfattande. Det är summan av dessa förbättringar som tillsammans kan bidra till en effektivare användning av tolkresurserna i Sverige. Det finns också ett värde i att dessa insatser är samordnade och sker samtidigt för att skapa tillräcklig energi till förändring.

Statskontorets förslag på åtgärder:

Styrning genom stöd till domstolarna: För att domstolarna ska arbeta på ett mer effektivt och likformigt sätt föreslår Statskontoret att regeringen ger Domstolsverket i uppdrag att utforma riktlinjer för domstolarna som gäller användning av tolkar.

Utveckling av tekniska lösningar: Statskontoret föreslår att regeringen ger Domstolsverket i uppdrag att utveckla och bygga ut videotekniken på domstolarna på ett sådant sätt att den inte utgör ett hinder för tolkar att befinna sig på annan plats och tolka simultant för en domstol på annan ort.

Förstärk domstolspersonalens kunskaper: Statskontoret föreslår att regeringen ger Domstolsverket i uppdrag att utveckla och arrangera utbildningar i syfte att stärka domstolspersonalens kunskaper.

Utveckla administrativa stödsystem: Statskontoret anser att det måste bli enklare för domstolarna att avropa tolktjänster och att de bör göra det på ett mer likformigt sätt. Därför föreslår Statskontoret att regeringen ger Kammarkollegiet i uppdrag att utveckla en avropsportal för tolktjänster. På kort sikt bör Domstolsverket utveckla blanketter för avrop i stödsystemet Vera.

Nytt men fortfarande gemensamt avtal: Statskontoret föreslår att Kammarkollegiet tills vidare är ansvarig för det statliga ramavtalet för tolkförmedlingstjänster. Kammarkollegiet bör dock inleda förarbetet med att utveckla ett nytt ramavtal redan nu. Det bör på ett bättre sätt ta hänsyn till de särskilda förhållanden som gäller för tolktjänster.

Förstärkt uppföljning och utvärdering: Statskontoret föreslår att Kammarkollegiet bättre anpassar sin uppföljning och utvärdering av ramavtalet till de särskilda förutsättningar som råder för att problem och felaktigheter inte ska bli allt för varaktiga. Domstolarna behöver också förstärka sitt arbete med att rapportera avvikelser och felaktigheter. Utan dessa underlag är det svårt för Kammarkollegiet att vidta några åtgärder.

Bättre samordning av tolkrelaterade frågor: Statskontoret föreslår att de domstolar som använder tolkar i hög omfattning inrättar en samordnare för tolkfrågor. Denna samordnare är viktig för att sprida kunskap och information, att stödja myndighetens arbete med tolkar och fungera som kontaktyta gentemot andra aktörer i tolkfrågor.