Myndigheten för en effektiv statsförvaltning
Meny

Publikationer

Sökning på förvaltningspolitiskt ämnesord: Samverkan


Tillbaka till sökformuläret


2017:9
Stärkt livsmedelskontroll genom ökad kommunal samverkan

Statskontoret har utrett hur livsmedelskontrollen kan stärkas i kommuner där kontrollen är otillräcklig eller inte utförs på ett riskbaserat sätt. Statskontorets kartläggning visar att problemen bland annat beror på att kommuner med ett litet antal invånare är sårbara eftersom de har få livsmedelsinspektörer.

Sammanfattning av Stärkt livsmedelskontroll genom ökad kommunal samverkan

Statskontoret har utrett hur livsmedelskontrollen kan stärkas i kommuner där kontrollen är otillräcklig eller inte utförs på ett riskbaserat sätt.

Det finns flera orsaker till att vissa kommuners livsmedelskontroll brister

Kommunerna ansvarar för att kontrollera bland annat livsmedelsbutiker, restau­ranger, storkök och dricksvattenanläggningar. Bland de kommuner som brister i livs­medelskontrollen finns både stora och små kommuner, och de finns i alla delar av Sverige. Men kommuner med få invånare i glesbefolkade områden har i genomsnitt större brister. Dessa kommuner är ofta mer sårbara, exempelvis när någon i perso­nalen blir sjuk eller slutar. Statskontoret bedömer att bristerna även beror på att vissa kommuner inte prioriterar kontrollen i tillräcklig utsträckning. En bättre statlig styr­ning kan i dessa fall lösa en del av problemet. Men när det gäller brister som beror på faktorer som kommunernas storlek och geografi, bedömer Statskontoret att pro­blemen inte kan avhjälpas med en förbättrad statlig styrning.

Effektivitetsskäl talar för att kommunerna bör samverka mer

Statskontoret har analyserat i vilken utsträckning olika former av kommunal sam­verkan respektive statligt övertagande av livsmedelskontrollen kan lösa problemen. Likvärdighets- och rättssäkerhetsskäl talar för ett statligt övertagande. Ett sådant övertagande är dock förknippat med stora effektivitetsrisker, bland annat i form av höga omställningskostnader. Vi rekommenderar därför att problemen i första hand åtgärdas genom att kommunerna samverkar mer med varandra.

Statskontoret bedömer att samverkan som innebär att kommuner bildar gemen­samma kontrollmyndigheter har bäst förutsättningar att minska sårbarheten och höja effektiviteten i livsmedelskontrollen. Vi anser därför att kontrollmyndigheterna behöver bli större och färre.

Livsmedelskontrollen är i många kommuner organisatoriskt integrerad med miljö­tillsynen. Statskontoret bedömer därför att åtgärder för att öka samverkan bör gälla båda områdena, i så stor utsträckning som möjligt.

Regeringen bör ta initiativ till en färdplan som ökar samverkan

Statskontoret föreslår att regeringen tar initiativ till en färdplan med åtgärder som kan öka den kommunala samverkan. Regeringen bör formulera ett mål som innebär att de kommunala kontrollmyndigheterna senast år 2025 bör ha minst 3 årsarbets­krafter inom livsmedelskontroll. Om kommunerna samverkar om både livsmedels­kontroll och miljötillsyn bedömer vi att de minsta kontroll- eller tillsynsmyndighet­erna skulle ha omkring 12 årsarbetskrafter totalt inom dessa områden. Om målet nås skulle antalet kommunala kontroll­myndigheter behöva minska från knappt 250 till drygt 100 stycken.

För att uppnå målet föreslår Statskontoret att regeringen vidtar ett antal åtgärder:

Inför krav på att kommuner ska ta tillvara samverkansmöjligheter

Statskontoret föreslår att regeringen initierar ett arbete som innebär att det införs ett krav i livsmedelslagen på att kommunerna ska ta tillvara på samverkansmöjligheter. Samverkan ska ske i de fall det är möjligt för att minska sårbarheten samt öka effek­tiviteten och likvärdigheten i livsmedelskontrol­len. Förslaget innebär att kommu­nerna kan välja i vilka former de samverkar och vad de samverkar om.

Skärp uppföljningen av kommunerna för att öka samverkan

En skärpt statlig uppföljning är ett sätt att signalera till kommunerna att de behöver samverka i större utsträckning Livsmedelsverket har redan skärpt sin styrning och Statskontoret anser att myndigheten bör fortsätta på den inslagna vägen. Regeringen bör överväga att ge Livsmedelsverket ytterligare sanktionsmöjligheter.

Ge ekonomiska bidrag till kommunerna för att bilda gemensamma kontrollmyndigheter

Statskontoret föreslår att regeringen inför ett ekonomiskt bidrag för att underlätta för kommunerna att bilda gemensamma kontrollmyndigheter. Syftet med bidraget är att täcka kommunernas kostnader i samband med att de ska planera och bilda en sådan myndighet.

Ge tydligare uppdrag till länsstyrelserna att verka för kommunal samverkan

Regeringen bör ge länsstyrelserna i uppdrag att inventera och bedöma vilka kommu­ner som har mest nytta av att samverka inom livsmedelskontroll och miljötillsyn. Uppdraget innebär vidare att landshövdingarna ska verka för att kommunerna bildar gemensamma kontroll- och tillsynsmyndigheter inom eller utanför länsgrän­serna.

Regeringen bör överväga ytterligare krav på samverkan om nämnda åtgärder inte får effekt

Om de åtgärder som vi har beskrivit ovan inte ger avsedd effekt bör regeringen över­väga att under 2021 vidta ytterligare åtgärder. Regeringen bör bland annat överväga att lagstifta om att kommuner med en liten kontroll- eller tillsynsverksamhet ska bilda gemensamma myndigheter efter den modell som tillämpas i Finland. Stats­kontoret bedömer att denna åtgärd i dag är svår att motivera eftersom den innebär ett ingrepp i den kommunala självstyrelsen. Men om andra åtgärder inte har tillräcklig effekt bedömer Stats­kontoret att ett sådant ingrepp i självstyrelsen kan motiveras.

2017:5
Myndigheternas arbete med psykologiskt försvar

Statskontoret har kartlagt statliga myndigheters verksamheter som kan vara en del i ett modernt psykologiskt försvar. Syftet har varit att identifiera vilka myndigheter som har viktiga uppgifter inom ett sådant psykologiskt försvar.

Sammanfattning av Myndigheternas arbete med psykologiskt försvar

Statskontorets uppdrag

Vi har på regeringens uppdrag kartlagt statliga myndigheters verksam­heter som kan vara en del i ett modernt psykologiskt försvar. Syftet har varit att identifiera vilka myndigheter som har viktiga uppgifter inom ett sådant psykologiskt försvar.

Vårt uppdrag har enbart omfattat öppen verksamhet som inte omfattas av sekretess eller säkerhetsprövning. Det innebär att det finns verksam­­heter som är centrala för det psykologiska försvaret men som inte ingått i vår undersökning. Flera myndigheter har också avstått från att svara på intervju- och enkätfrågor med hänvisning till att området är känsligt.

Det psykologiska försvarets tre delar

Vi har identifierat tre huvudsakliga delar inom det moderna psyko­logi­ska försvaret. Dessa tre delar har varit utgångspunkten för vår utredning:

  • Identifiera, analysera och möta informationspåverkan
  • Öka befolkningens motståndsanda och försvarsvilja         
  • Säkerställa att information och kommunikation ska kunna upprätt­hållas under störda förhållanden

Ett modernt psykologiskt försvar är en förmåga även i fredstid

Ett modernt psykologiskt försvar handlar till skillnad från det tidigare psykologiska försvaret inte enbart om förberedelser för krig, utan i hög grad om en förmåga även i fredstid. Myndigheterna behöver även under fredstid kunna identifiera och möta informationspåverkan samt bedriva förebyggande arbete för att stärka befolkningens motståndsanda och försvarsvilja.

Många myndigheter bidrar till det psykologiska försvaret

De flesta myndigheterna har verksamheter som kan bidra till ett modernt psykologiskt försvar. Däremot är det bara en dryg tredjedel som själva anser att de är en del i det psykologiska försvaret.

Stor variation i myndigheternas beredskap för att möta informationspåverkan

Myndigheterna förknippar främst psykologiskt försvar med att identi­fie­ra och möta informationspåverkan. Under senare år har myndig­heterna blivit mer medvetna om riskerna att utsättas för desinformation men det finns en stor variation i deras medvetenhet och beredskap för att möta informationspåverkan.

Många myndigheter förknippar inte förtroendeskapande arbete med psykologiskt försvar

Ett stort antal myndigheter bedriver förebyggande insatser, exempelvis förtroendeskapande verksamhet och att informera om demokrati, försvar och beredskap, som kan bidra till att stärka befolkningens motstånds­anda och försvarsvilja. Många myndigheter förknippar dock inte dessa verksamheter med ett psykologiskt försvar.

Medieberedskap är främst en fråga för medieföretagen

Medieberedskap är ett område där myndigheterna har en liten roll. Endast Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) har ett tyd­ligt uppdrag att stödja och samverka med medieföretagen i deras bered­skapsplanering.

Ökad styrning och samordning efterfrågas

Ett resultat från vår undersökning är att det finns ett behov av att definie­ra vad som avses med ett modernt psykologiskt försvar. Det skulle under­lätta både styrningen och samordningen av myndigheternas arbete inom det psykologiska försvaret.

Många myndigheter efterfrågar också ett tydligare uppdrag från rege­ringen vad gäller deras roll inom det psykologiska försvaret och i rela­tion till andra myndigheter och aktörer.

Det finns i dag inga övergripande samverkansstrukturer för det psykolo­gis­ka försvaret, utan sådana frågor behandlas i myndighetsnätverk som har andra huvudsyften. Myndigheterna anser att dessa nätverk även fort­satt kan användas för att lyfta frågor om det psykologiska försvaret, men att arbetet behöver stärkas.

Ett tiotal centrala myndigheter med olika roller

De myndigheter som vi har identifierat som centrala för det psykolo­gis­ka försvaret kan delas in i två olika grupper. I den första finns myn­dig­heter med främst operativ verksamhet, det vill säga Försvarsmakten, MSB, Säkerhetspolisen, Svenska institutet och indirekt även Försvarets radioanstalt. De anser generellt sett att de har goda förutsättningar att bedriva detta arbete. Dessa myndigheter har också mycket kontakter med varandra i frågor som har koppling till psykologiskt försvar. Den and­ra gruppen består av myndigheter som har viktiga demokrati­främ­jan­de uppgifter, exempelvis Statens skolverk, Myndigheten för ung­doms- och civilsamhällesfrågor och Statens medieråd. För dessa myn­dig­heter finns inte samma etablerade samverkan och nätverk.

Ingen myndighet har i dagsläget ett uttalat ansvar för det psykologiska försvaret. Däremot uppfattar många andra myndigheter att MSB är den centrala civila myndigheten på området.

2017:100
Länsstyrelsernas hantering av situationen med människor på flykt 2015

Statskontoret har efter överenskommelse med Utredningen om migrationsmottagandet 2015 (Ju 2016:15) kartlagt och analyserat länsstyrelsernas arbete när det gäller mottagandet av de människor som flydde till Sverige under andra halvåret 2015.

Sammanfattning av Länsstyrelsernas hantering av situationen med människor på flykt 2015

Statskontoret har efter överenskommelse med Utredningen om migrationsmottagandet 2015 (Ju 2016:15) kartlagt och analyserat länsstyrelsernas arbete när det gäller mottagandet av de människor som flydde till Sverige under andra halvåret 2015.

Vi har bland annat undersökt hur länsstyrelserna tolkade situationen, sin roll och sitt ansvar och hur de agerade under hösten 2015. 

Länsstyrelserna gjorde överlag en rimlig tolkning av situationen

Statskontorets slutsats är att länsstyrelserna överlag gjorde en rimlig tolkning av situationen med människor på flykt under hösten 2015. De uppmärksammade situationen och började agera samtidigt som myndigheterna på nationell nivå. Samtliga länsstyrelser bedömde även att den uppkomna situationen krävde åtgärder trots att de vid denna tidpunkt inte hade något direkt uppdrag att arbeta med mottagande av migranter.

Statskontoret bedömer att hur länsstyrelserna valde att organisera sig internt inte var avgörande i sig för deras förmåga att hantera situationen. Ingen länsstyrelse hanterade situationen helt i de ordinarie verksamhetsstrukturerna utan samtliga förde samman de nödvändiga kompetenserna i en stab, krisledning, särskild arbetsgrupp eller liknande. Enligt Statskontoret är det också delvis rimligt med olika lösningar eftersom händelsen påverkade länen i olika utsträckning. 

Länsstyrelserna tolkade sitt ansvar på olika sätt

Statskontorets slutsats är att länsstyrelserna tolkade sin roll och sitt ansvar på olika sätt, vilket ledde till olika ambitionsnivå i agerandet.

Statskontorets analys visar att regelverket för länsstyrelsernas ansvar inom krisberedskapen inte gav länsstyrelserna någon tydlig vägledning för hur de skulle agera. Det beror bland annat på att begreppet kris haft ett tydligt fokus på risker som främst är förknippade med olyckor och naturkatastrofer.

Vi har jämfört de mest berörda länen och ser att Länsstyrelsen i Skåne län på flera sätt gjorde en förhållandevis snäv tolkning av sin roll och sitt ansvar där utgångspunkten i första hand var de begränsningar som finns av länsstyrelsens ansvar.

De olika tolkningarna kan bero på att det i flera avseenden var oklart hur det geografiska områdesansvaret skulle avgränsas i förhållande till Migrationsverkets ansvar för sitt eget uppdrag. För att tydliggöra roller och ansvar efterfrågar länsstyrelserna en tydligare inriktning från nationell nivå. Enligt länsstyrelserna hade detta kunnat underlätta arbetet och samverkan med andra aktörer. 

Länsstyrelsernas olika tolkningar av ansvaret ledde till delvis olika aktiviteter och åtgärder

Statskontorets slutsats är att länsstyrelserna genomförde de åtgärder som uttryckligen ingår i det geografiska områdesansvaret och de uppdrag de fick från regeringen och via Myndigheten för samhällsskydd och beredskap. Däremot agerade länsstyrelserna på olika sätt i frågor där ansvaret inte var tydligt definierat, vilket till stora delar förklaras av att man tolkat sitt ansvar på olika sätt.

Statskontoret konstaterar att länsstyrelserna också var olika aktiva i det operativa arbetet med olika sakfrågor. Det gäller exempelvis arbetet med att koordinera frivilligresurser, transportera ensamkommande barn och koordinera boenden. Tillgången till resurser liksom oklarheter kring finansiering av olika aktiviteter var av underordnad betydelse för vilka åtgärder som länsstyrelserna valde att genomföra. Att länsstyrelserna agerade på olika sätt förklaras i stället till stora delar av hur de tolkade sin roll och sitt ansvar.

Den snäva tolkning som Länsstyrelsen i Skåne län gjorde, innebar bland annat att man var mindre aktiva än flera andra länsstyrelser när det gällde att samordna länets aktörer. Den länsstyrelsen hade också en annan intern organisering på så sätt att man under hösten ersatte arbetet i en särskild stab med en mindre fokuserad samordningsorganisation. Sammantaget tog man inte på sig rollen som den ledande statliga aktören i länet, något som andra aktörer hade förväntat sig utifrån länsstyrelsens geografiska områdesansvar. Det ledde i sin tur till att resurserna i länet inte utnyttjades på ett optimalt sätt. 

Lärdomar inför framtiden

Statskontoret har också identifierat ett antal lärdomar från länsstyrelsernas hantering av situationen med människor på flykt. En lärdom är att länens krisberedskapsorganisation generellt sett fungerar för att hantera denna typ av komplexa händelser. Vi anser också att länsstyrelsen ska vara beredd att ta en central roll i länet även vid händelser som inte räknas som en kris. I egenskap av statens regionala företrädare bör länsstyrelsen vara beredd på att ta en ledande roll att samordna och inrikta insatserna vid både kriser och andra samhällsstörande händelser inom alla samhällsområden.

En ytterligare lärdom är att regeringen eller någon annan företrädare för den nationella nivån tidigt bör överväga att ange inriktningen för arbetet och tydliggöra rollfördelningen för regionala och lokala aktörer. Det gäller inte minst i förhållande till aktörer som inte tidigare ingått i krisberedskapsorganisationen.

2016:31
Utvärdering av strategin för lika rättigheter och möjligheter oavsett sexuell läggning, könsidentitet eller könsuttryck

Statskontoret har utvärderat regeringens strategi för lika rättigheter och möjligheter oavsett sexuell läggning, könsidentitet eller könsuttryck (hbt-strategin). Statskontorets övergripande slutsats är att de statliga insatserna och strukturen i strategin har bidragit till att uppfylla strategins övergripande mål. Vi anser dock att det finns behov av att förtydliga och förbättra roll- och ansvarsfördelning, styrning och samordning, uppföljning samt prioritering av insatser.

Sammanfattning av Utvärdering av strategin för lika rättigheter och möjligheter oavsett sexuell läggning, könsidentitet eller könsuttryck

Statskontoret har på regeringens uppdrag utvärderat regeringens strategi för lika rättigheter och möjligheter oavsett sexuell läggning, könsiden­titet eller könsuttryck (hbt-strategin). I uppdraget har ingått att analysera om strategins struktur och insatser har bidragit till strategins övergri­pan­de mål samt att lämna rekommendationer om hur strukturen och de fort­satta insatserna bör utformas.

Statskontorets sammantagna bedömning är att strategins struktur, med prioriterade fokusområden och tillhörande strategiska myndigheter, samt genomförda insatser har bidragit till strategins övergripande mål. Stats­­kontoret anser dock att det finns potential att förtydliga och för­bättra roll- och ansvarsfördelning, styrning och samordning, uppföljning samt prioritering av insatser.

Syfte och ambition med strategin bör förtydligas

Vår utvärdering tyder på att regeringen har en annan syn på syftet och ambitionen med hbt-strategin än vad de strategiska myndigheterna och intresseorganisationerna har. Regeringen har haft för avsikt att definiera sina ambitioner för hbtq-området och lägga grunden till ett mer samlat, resultatinriktat och långsiktigt arbete. Samtidigt har flera myndigheter och organisationer förväntningar på tydliga prioriteringar, fler konkreta insatser och regelbunden uppföljning av effekter.

Statskontoret föreslår att regeringen förtydligar syfte och ambition med strategin och kommunicerar detta till de myndigheter och organisatio­ner.

Problembilden bör revideras

De problem som hbtq-personer möter i samhället har förändrats sedan strategin antogs och nya kunskaper om hbtq-personers livssituation har tillkommit. Statskontoret föreslår därför att regeringen ska revidera prob­lembeskrivningen för att kunna göra bättre prioriteringar i form av bland annat fokusområden, strategiska myndigheter och strategiska insat­ser.  De strategiska myndigheterna och intresseorganisationerna bör involveras i ett sådant arbete.

Fler strategiska myndigheter bör utses

Eftersom problembilden har förändrats behöver valet av fokusområden och strategiska myndigheter ses över. Statskontoret anser att Migra­tions­verket bör utses till strategisk myndighet för ett nytt fokusområde rörande hbtq-personer som söker asyl i Sverige. Det ökade antalet asyl­sökande under de senaste åren har aktualiserat frågan om hur hbtq-per­so­ner hanteras i asylprocessen.

Statskontoret föreslår också att Skolverket utses till strategisk myndig­het för fokusområdet Unga hbtq-personer tillsammans med Myndig­heten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor (MUCF). Skolan har stora möjligheter att tidigt påverka normer hos barn och unga och att främja likabehandling oavsett kön, könsidentitet eller könsuttryck. Skolverket är dessutom redan involverat i arbetet med strategin, bland annat via projektet Öppna skolan som de genomför tillsammans med MUCF.

Roller och ansvar behöver förtydligas

Statskontoret bedömer att styrningen i dagsläget inte är tillräcklig för att nå upp till regeringens ambition för varje fokusområde. Vi föreslår där­för att regeringen förtydligar roll- och ansvarsfördelning för de strate­gis­ka myndigheterna, antingen genom skrivningar i strategin eller i myndigheternas regleringsbrev. Regeringen bör även klarlägga Rege­ringskansliets roll och ansvar i arbetet.

Samordningen kan utvecklas

Statskontoret bedömer att kontakterna mellan Regeringskansliet och berör­da aktörer (strategiska myndigheter och intresseorganisationer) har varit goda. Samordningen har lett till ett erfarenhets- och kun­skaps­ut­byte, men ingen direkt samordning av insatser och resurser. Eftersom strategin är tvärsektoriell är det viktigt att arbetet fortsätter att utvecklas och förankras i andra politikområden.

Statskontoret föreslår att regeringen utser en myndighet med ett särskilt samordnande ansvar. Myndigheten som får ansvar för samordningen skulle kunna ges i uppdrag att, i samverkan med relevanta aktörer utveck­la uppföljningen av hbtq-arbetet samt att sammanställa och pre­sen­tera information och kunskap på området. En viktig del av uppdraget kan förslagsvis vara inriktat på att följa hälsoläget inom gruppen hbtq-personer.

Krav på att integrera ett hbtq-perspektiv bör införas

Statskontoret föreslår att regeringen, via regleringsbrevet, ger alla stra­te­giska myndigheter i uppdrag att integrera ett hbtq-perspektiv i den ordinarie verksamheten. En sådan skrivning legitimerar hbtq-arbetet och ger det extra tyngd.

Uppföljningen av strategin behöver förbättras

Statskontoret föreslår vidare att regeringen, genom preciseringar i myn­dig­heternas regleringsbrev, förtydligar vad som ska följas upp och hur detta ska redovisas.

Statskontoret föreslår även att nuvarande övergripande mål och ambi­tions­nivåer kompletteras med ett begränsat antal mätbara mål som kan användas i resultatstyrningen. Med mätbara mål och tydliga krav på upp­följning blir det lättare för regeringen att följa upp arbetet med strate­gin och bedöma graden av måluppfyllnad.

Det behövs en strategisk inriktning för insatserna

Både strategiska myndigheter och intresseorganisationer efterfrågar tyd­li­­gare strategiska prioriteringar i hbt-strategin. Statskontoret föreslår att regeringen utvecklar en strategisk inriktning för insatserna i strategin. Först behövs dock en gemensam bild av hur stort avståndet är mellan mål och nuläge. Därefter bör regeringen, myndigheterna och organisa­tio­nerna gemensamt avgöra vilka strategiska insatser som behövs för att minska detta avstånd.

2016:30
Visselblåsarfunktioner i staten

På regeringens uppdrag har Statskontoret kartlagt hur myndigheter under regeringen arbetar med visselblåsarfunktioner för att upptäcka och motverka korruption. I uppdraget har också ingått att utreda om en gemensam visselblåsarfunktion för flera myndigheter under regeringen kan vara ett ändamålsenligt verktyg för statsförvaltningens arbete mot korruption.

Sammanfattning av Visselblåsarfunktioner i staten

På regeringens uppdrag har Statskontoret kartlagt hur myndigheter under regeringen arbetar med visselblåsarfunktioner för att upptäcka miss­tänkta fall av korruption och deras erfarenheter av det. I uppdraget har också ingått att utreda om en gemensam visselblåsarfunktion för flera myndigheter kan vara ett ändamålsenligt verktyg för stats­för­valt­ningens arbete mot korruption.

Myndigheternas nuvarande arbete

Med hjälp av en bred enkätundersökning och intervjuer med olika myn­dig­­heter har Statskontoret kartlagt hur myndigheterna under rege­ringen hittills har arbetat med visselblåsarfunktioner.

Cirka 15 procent av de myndigheter som svarat på enkäten har infört någon form av visselblåsarfunktion, och ungefär lika många har över­vägt att göra det. Antalet myndigheter med visselblåsarfunktioner har ökat i jämn takt under de senaste fem åren.

Visselblåsarfunktioner är vanligast bland de större myndigheterna. Av de allra minsta myndigheterna är det i stort sett ingen som har infört en sådan funktion.

Universiteten och högskolorna är en grupp av myndigheter där vissel­blåsar­funktioner är relativt vanliga. Motsatsen gäller för den stora grup­pen av domstolar.

Myndigheterna har haft olika syften när de införde sina vissel­blåsar­funk­tioner. I nästan samtliga fall har ett syfte varit att upptäcka och mot­verka oegentligheter som rör myndighetens intressen, medan att upp­täcka och motverka korruption i myndigheten är något mindre vanligt. Alla myndigheter har angett mer än ett syfte med sina visselblåsar­funktioner.

Visselblåsarfunktionerna vänder sig i första hand till myndigheternas med­arbetare, men andra målgrupper förekommer också.

En vanlig erfarenhet bland myndigheterna är att det är ovanligt att all­varliga missförhållanden anmäls via visselblåsarfunktionerna. Oftast gäller ärendena olika typer av personal-, organisations- eller arbets­miljö­frågor.

Gemensam visselblåsarfunktion

Statskontoret har analyserat olika tänkbara former och uppgifter för en gemensam visselblåsarfunktion. Den mest begränsade funktionen är en gemensam webbaserad rapporteringskanal, dit visselblåsare kan anmäla misstänkta fall av korruption eller andra allvarliga missförhållanden. En sådan funktion kan underlätta för visselblåsarna samt minska myndig­heternas kostnader jämfört med om var och en har en egen funktion. Den kan dessutom användas för att förmedla tydlig och korrekt information om funktionens ändamål och förutsättningar. För en sådan funktion krävs ingen särskild organisation, utan kan komma till stånd genom fri­villig samverkan mellan myndigheterna.

Den mest utvecklade formen av gemensam funktion är en egen myndig­het som svarar för alla led från rapporteringskanal till utredning av de anmälningar som lämnas. En sådan funktion ställer relativt stora krav på resurser och kompetens om olika myndigheter och verksamheter.

Att inrätta en gemensam visselblåsarfunktion får en rad konsekvenser. Hur omfattande de blir beror på hur funktionen organiseras och vilka uppgifter den får. Statskontoret bedömer att det inte finns några tydliga ekonomiska skäl att inrätta en gemensam visselblåsarfunktion, jämfört med om myndigheterna har egna funktioner. Om en gemensam funktion inrättas bör den vara frivillig för myndigheterna eller i första hand om­fatta myndigheter där risken för korruption bedöms som stor och vissel­blåsare kan spela en viktig roll.

Statskontoret bedömer att det utifrån ett dataskyddsperspektiv saknas rättsliga förutsättningar för att införa en gemensam visselblåsarfunktion. Dess­utom behöver flera av de andra rättsliga förutsättningarna för en gemensam visselblåsarfunktion utredas vidare innan en sådan kan införas. På flera områden kan lagstiftningen behöva ses över. Samma sak gäller för övrigt också för myndigheternas egna visselblåsar­funk­tioner.

När Statskontoret väger in de olika förutsättningarna för och konsekven­serna av en gemensam visselblåsarfunktion som ett verktyg för att mot­verka korruption blir slutsatsen att det inte finns några starka skäl att införa en sådan funktion. Däremot anser Statskontoret att det skulle vara värdefullt med en vägledning med gemensamma riktlinjer för hur vissel­blåsarfunktioner bör utformas och användas i staten.

2016:23
Kommunal avtalssamverkan. Behövs ökade möjligheter?

Statskontoret har analyserat behovet av ytterligare möjligheter till avtalssamverkan inom kommunsektorn. Vi bedömer att det finns skäl för regering och riksdag att vidta åtgärder för att utveckla möjligheterna till kommunal avtalssamverkan.

Sammanfattning av Kommunal avtalssamverkan. Behövs ökade möjligheter?

Statskontoret har på regeringens uppdrag analyserat behovet av ytter­li­gare möjligheter till avtalssamverkan inom kommunsektorn. Uppdraget är avgränsat till samverkan som sker genom att kommuner ingår for­mella avtal med varandra. Vi bedömer att det finns skäl för regering och riksdag att vidta åtgärder för att utveckla möjligheterna till kommunal avtalssamverkan. Med hjälp av en webbenkät riktad till landets samtliga kommuner har vi identifierat verksamhetsområden där ytterligare möj­lig­heter till avtalssamverkan sannolikt skulle vara till nytta. I rapporten lyfter vi fram några områden där vi ser skäl för regeringen att initiera för­djupade analyser och vilka typer av frågor som då bör belysas.

Det uppdrag som redovisas här är en av sju delar i ett större uppdrag från regeringen till Statskontoret om statlig styrning av offentlig sektor.

Avtalssamverkan är bara en av flera tänkbara samverkansformer

Det finns en lång tradition av kommunal samverkan i olika omfattning och i olika former, såväl offentligrättsliga som privaträttsliga. För de offent­ligrättsliga samverkansformerna kommunalförbund och gemen­sam nämnd finns regler i kommunallagen. Däremot saknas uttryckliga regler om samverkan som sker genom att kommuner ingår avtal med varandra.

Kompetensenligheten av avtalssamverkan bedöms i stället utifrån kommunal­lagens allmänna kompetensregel. Om det i lag har angetts att en särskild uppgift ska handhas av kommunens egna organ får uppgiften dock inte överlåtas genom avtal till en annan kommun utan särskilt lag­stöd. Sådant lagstöd finns i speciallagstiftning på flera områden. För arbetsuppgifter som ligger inom kommuners frivilliga område är avtals­samverkan däremot i princip möjlig, men måste ske med beaktande av bland annat allmänna kommunrättsliga principer och upphand­lings­lag­stiftningen.

Det är mycket vanligt att kommuner samverkar och det sker inom en rad verksamhetsområden. Vilken samverkansform som väljs påverkas bland annat av vilken verksamhet det handlar om. Det är dock inte givet att sam­verkan inom ett visst område automatiskt behöver ske genom en viss samverkansform. Till exempel kan samverkan om myndighetsutövning ske i olika former, främst kommunalförbund, gemensam nämnd eller avtal om särskilt lagstöd finns. Det finns också många exempel på verk­samhetsområden där olika kommuner har valt olika former för sam­verkan.

Det finns många slags hinder mot avtalssamverkan

En utgångspunkt för uppdraget har varit att identifiera verksam­hets­om­råden där det i dag saknas särskilt lagstöd för att bedriva interkommunal avtalssamverkan och där införandet av en sådan rätt vore särskilt värdefull. Vår enkät bland landets kommuner visar också att avsaknad av särskilt lagstöd på enskilda områden är ett viktigt hinder mot avtals­samverkan.

Hinder mot avtalssamverkan kan dock vara av olika slag – det visar både vår enkät och tidigare studier. Att en tilltänkt avtalssamverkan inte blir av tycks ofta bero mer på generella svårigheter kring samverkan mellan kommuner, än just avsaknad av särskilt lagstöd. Det kan bland annat handla om att kommunen inte lyckas nå en överenskommelse med den tilltänkta samverkanspartnern, att det finns politiska invändningar i den egna kommunen, att samverkansorganisationen bedöms bli för krånglig, att en nyttobedömning visar på för liten ekonomisk eller annan nytta eller för stora kostnader eller att det finns motstånd från personal. Det kan också finnas andra typer av juridiska hinder, till exempel kan upp­handlingslagstiftningen förhindra en tilltänkt samverkan.

Det finns skäl att förbättra möjligheterna till avtalssamverkan

Avtalssamverkan kan i vissa situationer vara en mer ändamålsenlig sam­verkansform än kommunalförbund och gemensam nämnd, framför allt eftersom avtalssamverkan medför ett mindre ingrepp i berörda kommu­ners styrning och organisation. I vår enkät har också ett flertal kom­muner framfört att avtalssamverkan är enklare och smidigare än kommu­nal­förbund och gemensam nämnd. Avtalssamverkan kan därför till exempel vara att föredra på områden som inte är så politiskt känsliga och där politikerna inte behöver vara så aktivt engagerade. Ett annat fall är situationer där parterna är mer osäkra på om samverkan bör bedrivas långsiktigt och därför i ett initialskede vill pröva samverkans förutsätt­ningar.

Mot denna bakgrund anser Statskontoret att det finns skäl för regering och riksdag att verka för förbättrade möjligheter till avtalssamverkan.

Specialisttjänster, administration och IT bör i första hand analyseras vidare

Vi har inte haft möjlighet att driva analysen så långt att vi kan lämna pre­ciserade förslag på inom vilka områden det bör införas ytterligare möjligheter till avtalssamverkan. Vår ambition har i stället varit att identifiera verksamhetsområden där det framstår som angeläget att fortsatt analysera förutsättningarna för detta. Innan regering och riksdag kan besluta att eventuellt införa ytterligare möjligheter till avtalssam­verkan på berörda områden måste dock djupgående analyser göras av såväl juridiska som andra förutsättningar.

I vår enkät har kommunerna totalt sett angett ett stort antal olika verk­sam­hetsområden och arbetsuppgifter där man bedömer att ytterligare möjligheter till avtalssamverkan skulle innebära stor nytta. Några om­råden nämndes dock särskilt ofta, främst önskemål om förbättrade möj­lig­heter att avtalssamverka avseende:

  • olika typer av specialisttjänster inom områden där kommunen har myndighetsutövande uppgifter eller i andra fall
  • gemensam administration
  • IT och digitalisering.

Även vissa andra områden nämndes av förhållandevis många kommuner i enkäten, främst socialområdet, hälso- och sjukvård samt skola och utbild­ning.

Om regering och riksdag vill öka möjligheterna till kommunal avtals­samverkan menar vi att det i ett första steg finns skäl att främst fokusera på de ovan nämnda områdena.

Olika frågor behöver analyseras på olika områden

Ett flertal av de områden som nämns ovan tillhör kommunernas obliga­to­riska uppgifter och för många av dem har det också sedan tidigare införts en rätt till avtalssamverkan i speciallagstiftning. Vissa av de nämnda uppgifterna tillhör däremot kommunernas frivilliga område. I ett fortsatt utredningsarbete om möjligheter till ökad kommunal avtals­samverkan behöver därför olika typer av frågor analyseras.

När det gäller uppgifter inom det obligatoriska området finns det skäl att bland annat analysera följande frågeställningar.

  1. Analys av områden där det finns lagstöd i dag, men som av kom­mu­ner ändå lyfts fram som problem.
    • Vad i dagens reglering är det som kommuner ser som otill­räck­ligt?
    • Är det möjligt och lämpligt att ändra reglerna i syfte att elimi­ne­ra de problem som kommunerna upplever?
  1. Kartläggning av eventuella konsekvensfall på andra områden.
  • Finns det bland kommunernas obligatoriska uppgifter sådana där lagstöd i dag saknas för avtalssamverkan, men som till sin karaktär liknar de uppgifter där en rätt till avtalssamverkan har införts?
  • Kan och bör en rätt till avtalssamverkan i sådana fall införas på dessa områden?  

Beträffande uppgifter inom det frivilliga området kan det finnas skäl att analysera om åtgärder bör vidtas för att underlätta kommuners möjlighet till avtalssamverkan avseende frivilliga uppgifter.

Vad gäller områdena administrativa tjänster och system samt digitala tjänster bör samtidigt påpekas att det för närvarande pågår en utredning om möjligheterna till avtalssamverkan för kommuner och landsting. Rege­ringen gav i juni i år i uppdrag till Upphandlingsmyndigheten att analy­sera detta, vilket ska redovisas i mars 2017.

Bör en generell rätt införas?

Statskontorets uppdrag handlar uttryckligen inte om att överväga införan­det av en generell rätt till interkommunal avtalssamverkan. Vi har vi därför inte närmare studerat denna möjlighet i utredningen.

Frågan om en generell rätt har dock tagits upp i ett flertal sammanhang genom åren. I vår utredning har också en generell rätt efterfrågats både av SKL och av många kommuner i vår enkät. Mot denna bakgrund är vår allmänna bedömning att en generell rätt till avtalssamverkan skulle ha positiva effekter för kommuner och landsting.

Vi ser därför skäl för regeringen att på nytt låta analysera frågan om det vore möjligt och lämpligt att införa en generell rätt till interkommunal avtalssamverkan. Åtminstone bör det på nytt prövas, vilket framfördes som en idé i SOU 2012:30, om det i kommunallagen bör införas en gene­rell regel som tillåter avtalssamverkan och extern delegation mellan olika kommuner och landsting i ärenden som avser myndighets­ut­övning.

Andra åtgärder kan behövas

Om regeringen vill stimulera kommunal avtalssamverkan eller kommu­nal samverkan i andra former räcker det kanske inte med lagändringar. Vår undersökning tyder på att det även kan behövas riktade infor­ma­tions- och stimulansinsatser på enskilda verksamhetsområden. Vidare skulle ett alternativ till att kommuner samverkar om sin administration möjligen kunna vara att etablera en institution som kan svara för en samlad hantering av administrationen för ett större antal eller samtliga kommuner. Vi har inte närmare studerat vilka förutsättningar som finns för en sådan lösning, men menar att det kan finnas skäl för regeringen att låta undersöka detta.

2016:21
Nationella uppdrag om mäns våld mot kvinnor. En analys av regeringens styrning

Socialstyrelsen, Uppsala universitet (Nationellt centrum för kvinnofrid), Länsstyrelsen i Östergötlands län och Länsstyrelsen i Stockholms län har nationella kompetens- och samordningsuppdrag som rör mäns våld mot kvinnor.

Sammanfattning av Nationella uppdrag om mäns våld mot kvinnor. En analys av regeringens styrning

Socialstyrelsen, Uppsala universitet (Nationellt centrum för kvinnofrid), Länsstyrelsen i Östergötlands län och Länsstyrelsen i Stockholms län har nationella kompetens- och samordningsuppdrag på det jämställdhets­politiska delmålsområdet mäns våld mot kvinnor. Målgrupper i uppdragen är oftast myndigheter, landsting, regioner, kommuner, organisationer och yrkesverk­samma som möter våldsutsatta kvinnor och våldsutövare.

Statskontoret har utvärderat regeringens styrning av dessa uppdrag och har analyserat om det finns behov av att regeringen förändrar styrningen eller organisationen och ansvarsfördelningen mellan myndigheterna. Det har inte ingått i vårt uppdrag att utvärdera den verksamhet som myndigheterna bedri­ver inom ramen för de nationella uppdragen.

Uppdragen överensstämmer inte helt med delmålet

Delmålet om att mäns våld mot kvinnor ska upphöra omfattar alla former av våld och hot om våld som riktas mot kvinnor och flickor. Målet omfattar också prostitution och handel med människor för sexuella ändamål samt hedersrelaterat våld och förtryck. Våld i samkönade relationer ingår däremot inte.

Ingen av de fyra myndigheterna har uppdrag som omfattar hela delmålet. Två av dem har uppdrag som är bredare än delmålet. Regeringens uppdrag till Nationellt centrum för kvinnofrid vid Uppsala universitet omfattar även våld i samkönade relationer. Uppdragen till Socialstyrelsen utgår i sin tur ofta från begreppet våld i nära relationer, utan hänsyn till kön. Statskontoret har dock analyserat de båda myndigheternas samlade arbete med uppdragen, bland annat eftersom det är svårt att särskilja de delar av verksamheterna som enbart ingår i delmålet. Ett helhetsperspektiv på uppdragen stämmer också bättre överens med målgruppernas behov av stöd.

Regeringens styrning har trots vissa brister fungerat relativt väl

Statskontoret bedömer att det finns både styrkor och svagheter i regeringens styrning av de fyra myndigheternas uppdrag. En styrka är att styrningen har varit tydlig för de fyra myndigheterna. De anser sig också ha haft en bra dialog med Regeringskansliet om uppdragen. Styrningen har gett regeringen möj­lig­het till flexibilitet, exempelvis genom att kunna anpassa myndig­heter­nas upp­drag till nya behov.

En svaghet i styrningen är att regeringen inte har utgått från en analys av hur myndigheternas uppdrag samlat ska bidra till att nå målet om att mäns våld mot kvinnor ska upphöra. Såväl de fyra myndigheterna som andra myn­digheter saknar en helhetsbild över de statliga insatser som pågår. Bristen på en sådan helhetsbild har också bidragit till att det inte är tillräckligt tydligt för alla målgrupper hur ansvaret mellan myndigheterna är fördelat och vilken myndighet man bör vända sig till för att få kunskapsstöd i en enskild fråga.

Behåll nuvarande organisation och ansvarsfördelning

Statskontoret har inte identifierat några större problem vad gäller roll- eller ansvarsfördelningen mellan de fyra myndigheterna. Vi ser därför inget behov av att regeringen förändrar organisationen och ansvarsfördelningen. Vi bygger vår bedömning på följande iakttagelser:

  • Det finns få överlappningar mellan de fyra myndigheternas uppdrag och i deras genomförande av uppdragen. I de fall det finns överlappningar innebär de inga större problem för myndigheternas genomförande av upp­dragen. Däremot kan det vara otydligt för vissa målgrupper vilken myndighet de bör vända sig till.
  • Myndigheterna vänder sig delvis till samma målgrupper. När de vänder sig till samma målgrupper på samma områden gör de det dock på olika sätt, med olika inriktning och mandat. Socialstyrelsen är exempelvis den enda av myndigheterna som har en normerande roll, dock endast mot socialtjänsten, hälso- och sjukvården och tandvården.
  • Myndigheterna ger till viss del kunskapsstöd på likartade områden men eftersom de har olika kompetenser, uppdrag och mandat har deras kun­skapsstöd olika inriktning.
  • Myndigheterna har etablerade strukturer för hur de ska samverka och samordna sin verksamhet.

De överlappningar som finns mellan myndigheternas uppdrag beror i första hand på att samordningen i Regeringskansliet inte fungerar tillfredsställande. Regeringen har dock minskat risken för överlappningar genom att informera myndigheterna om tidigare utförda eller parallellt pågående uppdrag samt ställt krav på att berörda myndigheter ska samverka i uppdragen. De över­lappningar som vi har identifierat har därför i praktiken inte inneburit några större problem för myndigheterna. Däremot anser vissa målgrupper att ansvars­fördelningen är otydlig. Vi har bedömer att det främst handlar om bristande kommunikation om hur ansvaret är fördelat.

Statskontoret har utgått från att förändringar i organisation och ansvarsför­delning kan vara motiverade om det finns större rollfördelningsproblem eller betydande brister i verksamheterna. Vi har inte sett tecken på någotdera i denna utredning.

Däremot kan vi se flera risker med en omorganisering på kort till medellång sikt. Framförallt finns det en stor risk för kompetensförlust som i förläng­ningen riskerar att drabba dem som är utsatta för våld eller hot om våld. Vi menar också att det är svårt att åstadkomma en fullt ut effektiv och ända­målsenlig organisation på ett tvärsektoriellt område som jämställd­hets­området. Det kommer att finnas styrkor och svagheter med varje organisation och ansvarsfördelning.

Regeringen kan förändra sin styrning på några punkter

Statskontoret bedömer att regeringen genom att förändra sin styrning av myndigheternas uppdrag kan säkerställa en mer strategisk, långsiktig och tydlig styrning. Enligt vår mening är det viktigaste att regeringen ger respektive myndighet ett nytt sammanhållet men tidsbegränsat grunduppdrag med en tydlig koppling till regeringens kommande strategi på delmåls­området mäns våld mot kvinnor. Samlade grunduppdrag för respektive myn­dighet kommer att göra det tydligare för omgivande myndigheter och mål­grupper vilka uppdrag de fyra myndigheterna har. För att minska risken för nya överlappningar anser vi att regeringen även bör bereda de nya uppdragen parallellt och samordna uppdragens omfattning och tid.

De förnyade uppdragen ger därmed myndigheterna liknande förutsättningar och tidsramar för att genomföra sina uppdrag. En del av de uppdrag som regeringen har gett till tre av myndigheterna har löpt under kort tid och ibland förlängts med kort varsel. Detta har påverkat myndigheternas möjligheter att planera verksamheten och rekrytera personal. Vi ser dock inte skäl för att myndigheterna får permanenta uppdrag. Bland annat eftersom det kan skicka signaler till myndigheter, landsting, regioner och kommuner om att de själva inte behöver ha kunskap på delmålsområdet mäns våld mot kvinnor.

Statskontorets förslag i sammanfattning

  • Regeringen bör ge respektive myndighet ett samlat men tidsbegränsat grund­uppdrag.
  • Regeringen bör bereda myndigheternas uppdrag parallellt och samordna uppdragens omfattning och tid.
  • För att åstadkomma en mer strategisk styrning mot delmålet bör rege­ringen i den kommande strategin tydligare kommunicera hur målet ska uppnås. I detta ingår att precisera vilka myndigheter som ska bidra till måluppfyllelsen och på vilket sätt.

Statskontoret föreslår ingen förändring i regeringens styrning vad gäller organisation och ansvarsfördelningen mellan de fyra myndigheterna.

2016:20
Utvecklat medarbetarskap och ledarskap i staten

Statskontoret har analyserat hur medarbetarskap och ledarskap i staten kan utvecklas.

Sammanfattning av Utvecklat medarbetarskap och ledarskap i staten

Statskontoret redovisar i denna rapport ett uppdrag från regeringen som handlar om ett utvecklat medarbetarskap och ledarskap i staten. Upp­dra­get har varit att analysera och föreslå hur medarbetares kompetens och erfarenhet bättre kan tas tillvara i myndigheternas planering, utveckling, genomförande och uppföljning av olika verksamheter. I enlighet med uppdraget har Statskontoret även analyserat vilka krav som bör ställas på ett ledarskap som tar tillvara och stärker medarbetares kompetens och erfarenhet och med beaktande av ett jämställdhetsperspektiv. Det har också varit Statskontorets uppdrag att föreslå hur statliga ledares kompe­tens bör utvecklas för att stärka statsförvaltningen i dess förmåga att vara innovativ och samverkande samt att föreslå hur arbetet med ledar­skaps­frågorna kan stimuleras ytterligare.

Det uppdrag som redovisas här är en av sju delar i ett större uppdrag från regeringen till Statskontoret om statlig styrning av offentlig sektor.

Regeringen har delegerat det arbetsgivarpolitiska ansvaret

Frågor om utvecklat medarbetarskap och ledarskap är en del av den delegerade arbetsgivarpolitiken. Myndigheterna ska enligt myndighets­för­ordningen bland annat skapa goda arbetsförhållanden och ta till vara och utveckla de anställdas kompetens och erfarenhet. Myndigheterna ska också i samverkan med andra myndigheter utveckla och samordna den statliga arbetsgivarpolitiken. Arbetsgivarverket är myndigheternas arbets­­givarorganisation. De ska bland annat svara för sådan information, rådgivning och utbildning som arbetsgivare på det statliga området behöver.

Ett utvecklat medarbetarskap

Regeringens uppdrag till myndigheten och den allmänna rollen som stats­tjänsteman sätter ramarna för att utveckla medarbetarskapet i staten. Formerna för och innehållet i ett utvecklat medarbetarskap ser olika ut beroen­de på verksamheternas behov och vilka centrala värden som verk­sam­heten behöver värna. Ett utvecklat medarbetarskap kan exempelvis handla om att medarbetare är delaktiga eller involverade i myndighetens utveckling och planering eller att de ges större frihet att påverka sin arbetssituation. Det kan också innebära, men är alltså inte synonymt med, ökad professionell autonomi.

Vi har inte sett några tecken på att statliga myndigheter generellt har problem med att ta tillvara medarbetarnas kompetens, även om det på vissa håll finns anledning att ägna frågorna särskild uppmärksamhet. Stat­ligt anställda upplever sig snarare ha större möjligheter än anställda i andra sektorer att påverka arbetsuppgifter och arbetssituation. Det finns emellertid olika faktorer som påverkar möjligheterna att bättre ta tillvara medarbetarnas kompetens. Framför allt handlar det om regeringens och myndighetens styrning.

Myndigheternas förståelse av uppdraget är grundläggande

En grundläggande förutsättning för att myndigheterna ska kunna ta till­vara medarbetarnas kompetens är att det står klart för myndigheten och dess medarbetare vilka myndighetens huvudsakliga uppgifter är och vilket syfte verksamheten har. Det innebär bland annat att myn­dig­heter­nas uppdrag bör vara tydligt formulerat i instruktionen, att myndighets­ledningen har kompetens att tolka och konkretisera uppdraget och att det finns en samsyn internt om myndighetens uppdrag. 

Regeringens styrning påverkar

Regeringens behov av att styra myndigheterna kan påverka förutsätt­ningarna för att kunna ta tillvara medarbetarnas kompetens. Regeringen kan till exempel ha behov av att detaljstyra myndigheterna eller på kort varsel förändra inriktningen på myndighetens uppdrag. Myndig­hets­chefen har därför en central uppgift att översätta regeringens styrning till en intern styrning som leder till en effektiv verksamhet.

Myndighetens interna styrning påverkar

Myndigheterna behöver i den egna styrningen finna en balans mellan kontroll och tillit i verksamheten. Att i större utsträckning ta tillvara med­arbetares kompetens handlar i många fall om att förändra kulturen inom myndigheten. Medarbetarna behöver ges utrymme och samtidigt ta ansvar för myndighetens verksamhet. Det är en process som kan ta tid och som behöver förankras hos medarbetarna.

Rätt kompetens och förståelse för rollen

En styrning som i ökad utsträckning tar tillvara medarbetarnas kompe­tens och erfarenheter förutsätter att medarbetarna har dels den kom­petens som myndighetens uppdrag ställer krav på, dels en allmän kompe­tens som statstjänsteman. Förändringar i uppdraget, i omvärlden eller i personalens sammansättning kan därför på olika sätt kräva att myn­digheten förstärker kompetensen.

Krav på ledarskap i staten

Ledarskap är något som uppstår i den specifika situationen och därför finns det enligt forskningen inget allmängiltigt svar på vad som är ett bra ledarskap eller vilken kompetens en ledare ska ha. Ett för­troende­ingivande ledarskap lyfts dock ofta fram som en viktig faktor för organi­sationens resultat och arbetsmiljö. Det uppstår när medarbetarna upp­fattar att ledningen är kompetent, har integritet och är stödjande i med­arbeta­rens yrkesmässiga utveckling och behov av balans mellan yrkesliv och privatliv.

Förutsättningar för att utveckla ledarskapet

Regeringen kan genom styrningen av myndigheterna underlätta deras arbete med att utveckla ledarskapet. De insatser i styrningen som det handlar om är i stor utsträckning samma som för att underlätta arbetet med medarbetarskap. I rapporten pekar Statskontoret dessutom på ytter­ligare ett antal faktorer som är viktiga för att utveckla ledarskapet i staten.

Cheferna behöver ha tid att utveckla sitt ledarskap

För att utveckla sitt ledarskap behöver cheferna ha möjlighet till konti­nuer­lig kontakt och diskussioner med medarbetarna om myndighetens upp­drag. Men det räcker inte med att kontakten är kontinuerlig. Den ska helst också uppfattas som nära av medarbetarna i myndighetens orga­ni­sa­toriska hierarki för att en dialog ska komma till stånd och med­arbe­tarna ges reella förutsättningar att utveckla myndigheternas verksamhet. 

Minskad administration kan frigöra tid

Chefernas tid kan i stor utsträckning ätas upp av administration, vilket gör att de blir mindre närvarande i kärnverksamheten. Cheferna önskar mer stöd kring ekonomi, personaladministration, bokningar och beställ­ningar.

Små myndigheter har andra förutsättningar

I vår rapport visar vi att det finns skillnader mellan stora och små myn­dig­heter när det gäller förutsättningarna att utveckla ledarskapet. En uppenbar skillnad är att chefer i mindre myndigheter inte har samma möjlighet till kollegialt stöd som chefer i större myndigheter. Stöd i form av HR-funktioner finns inte heller utvecklat på samma sätt som i större myndigheter. Arbetsgivarverket har uppmärksammat de små arbets­givar­nas särskilda förutsättningar och utvecklar för närvarande sitt stöd till denna grupp.

Myndighetschefen har en viktig roll

Myndighetschefen har en viktig roll för att ge chefer på lägre nivå möjlighet att utforma verksamheten för att ta tillvara medarbetares kom­pe­tens och erfarenhet. Alla myndighetschefer behöver kunna arbeta stra­te­giskt med rekryterings- och personalutvecklingsfrågor för att leva upp till målen för förvaltningspolitiken och kraven i myndighets­för­ord­ningen.

Vägval för arbetsgivarpolitiken

Statskontoret bedömer att det inom ramen för ett bibehållet delegerat arbetsgivaransvar finns ett begränsat utrymme för regeringen att styra myndigheternas arbete med medarbetarskap och ledarskap. Arbetet behöver huvudsakligen drivas av myndigheterna var för sig och i sam­verkan inom ramen för Arbetsgivarverket. Om regeringen vill ta ett ökat ansvar för dessa frågor finns det därför anledning att ta ett större grepp och se över hela delegeringen.

Statskontorets förslag

Statskontoret presenterar i rapporten ett antal förslag på hur arbetet med utvecklat medarbetarskap och ledarskap kan underlättas och stimuleras.

Förslag inom ramen för det delegerade arbetsgivaransvaret

  • Statskontoret föreslår att regeringen fortsätter arbetet med att utveck­la myndigheternas instruktioner så att de ger en tydlig väg­ledning om vad myndigheten förväntas åstadkomma och hur olika uppgifter ska prioriteras.
  • Statskontoret föreslår att det ska finnas en samlad funktion för värdegrundsfrågor i staten som förmår skänka arbetet med dessa frågor kontinuitet och stabilitet.
  • Statskontoret föreslår att regeringen fortlöpande arbetar för att minska och förebygga onödigt tidskrävande administration i syfte att frigöra mer tid för att utveckla ledarskap och medarbetarskap.
  • Statskontoret föreslår att myndigheternas ledning skapar förutsätt­ningar för en intern samsyn kring uppdraget genom att ta ansvaret för uttolka och föra en kontinuerlig dialog om uppdraget.
  • Statskontoret föreslår att myndigheternas ledning fortlöpande arbe­tar för att minska och förebygga onödigt tidskrävande administ­ra­tion för mellanchefer i syfte att frigöra mer tid för att utöva ledar­skap.
  • Statskontoret föreslår att Arbetsgivarverket fortsätter att utveckla stöd för ledare i staten, företrädelsevis genom att underlätta kolle­gial samverkan eller nätverk.

Utvärdera delegeringen

  • Statskontoret föreslår att regeringen låter utvärdera den arbetsgivar­politiska delegeringen och Arbetsgivarverkets roll.
2016:14
Det statliga åtagandet för kurser inom läkarnas vidareutbildning

Statskontoret har analyserat det statliga åtagandet för de så kallade specialistkompetenskurserna (SK-kurserna) inom ramen för läkarnas specialiseringstjänstgöring. SK-kurserna är statligt finansierade och utgör ett komplement till den övriga utbildningen i läkarnas specialiseringstjänstgöring.

Sammanfattning av Det statliga åtagandet för kurser inom läkarnas vidareutbildning

Ansvaret för läkares grundutbildning och vidarebildning är delat mellan staten och landstingen. Medan staten har ansvar för läkares grund­utbild­ning vid universiteten svarar landstingen för den specialiserings­tjänst­göring på minst fem år som de flesta läkare genomgår efter att de fått läkarlegitimation. En mindre andel av kurserna inom specialiserings­tjänstgöringen är statligt finansierad och tillhandahålls av Socialstyrel­sen. Dessa kurser kallas specialistkompetenskurser (SK-kurser).

Statskontorets uppdrag

Statskontoret har fått i uppdrag att analysera det statliga ansvaret och styrningen av utbudet av SK-kurserna samt lämna förslag på hur det statliga åtagandet för SK-kurserna bör vara utformat i förhållande till andra relevanta aktörers åtagande, för att långsiktigt säkra kom­pe­tens­försörjningen av specialistläkare.

Statskontorets sammanfattande bedömning

Statskontoret kan konstatera att systemet med SK-kurserna har en stor legitimitet hos de berörda aktörerna. Det finns inte något som talar för att uppdraget skulle kunna utföras mer effektivt av någon annan aktör i dagsläget. Statskontoret bedömer därför att Socialstyrelsen bör behålla uppdraget med SK-kurserna.

SK-kurserna är efterfrågade och har stor legitimitet

SK-kurserna är efterfrågade bland ST-läkarna och de anses överlag hålla en hög kvalitet. Statskontoret kan också konstatera att SK-kurserna har stor legitimitet både bland huvudmännen och inom professionen. Mer­parten av de intressenter som Statskontoret intervjuat framhåller behovet av ett fortsatt statligt åtagande för kurser inom läkarnas specialistutbild­ning.

Argument för ett fortsatt statligt åtagande

Statskontoret har gjort en principiell avvägning när det gäller ansvars­för­delningen för läkarnas specialistutbildning. Statskontoret bedömer att det finns tre huvudsakliga skäl till att det statliga åtagandet för SK-kurser­na alltjämt bör bestå.

För det första är systemet med de nationellt administrerade SK-kurser­na sannolikt en mer kostnadseffektiv lösning än om medlen för SK-kur­serna skulle fördelas till huvudmännen. En nationell hantering av kurserna gör det möjligt att ha fler deltagare per kurs till lägre kostnader.

För det andra kan SK-kurserna bidra till att motverka regionala skillna­der mellan små och stora landsting. Eftersom SK-kurserna erbjuds samtliga ST-läkare, oavsett vilket landsting de tillhör, kan de bidra till en likvärdig specialistutbildning över hela landet.

För det tredje innebär SK-kurserna en möjlighet för staten att vid behov utöva ett strategiskt inflytande inom specialistutbildningen, till exempel för att bidra till att komma till rätta med en eventuell brist på specialist­läkare inom vissa inriktningar, eller för att uppmärksamma vissa hälso- och sjukvårdspolitiska frågor.

Risker med det statliga åtagandet

Det finns också tänkbara risker med det statliga åtagandet. Systemet med SK-kurserna skulle kunna betraktas som en möjlig inblandning i den kommunala självstyrelsen. Eftersom SK-kurserna är frivilliga bedömer dock Statskontoret att det inte rör sig om någon inblandning från statligt håll. En annan risk är att SK-kurserna medför undan­träng­nings­effekter, genom att landstingens incitament att anordna kur­ser mins­kar när staten tillhandahåller nationella kurser som dessutom är avgiftsfria. Ytterligare en risk är att bristfällig information försvårar Social­styrelsens planering av SK-kursutbudet och därmed minskar effek­ti­viteten i det statliga åtagandet.

Statskontorets förslag och rekommendationer

Statskontoret bedömer att ett antal förutsättningar behöver uppfyllas för att Socialstyrelsen ska kunna bedriva verksamheten med SK-kurserna mer effektivt och därmed bidra till att säkra den långsiktiga kompe­tens­försörjningen av specialistläkare.

Statskontoret lämnar följande förslag och rekommendationer:

Statskontorets förslag till regeringen

  • Regeringen bör precisera Socialstyrelsens uppdrag avseende SK-kurserna. Socialstyrelsen bör få möjlighet att, efter avstämning med berörda aktörer, göra tydligare prioriteringar i utbudet av SK-kurser. Socialstyrelsen bör även få i uppdrag att löpande analysera och lämna förslag om eventuella behov av särskilda satsningar.
  • Regeringen bör överväga att ge Socialstyrelsen möjlighet att ta ut en administrativ avgift vid sena avhopp från SK-kurserna.
  • Regeringen bör överväga om uppgifter om specialiserings­tjänst­göring för läkare skulle kunna infogas i Socialstyrelsens register över personal inom hälso- och sjukvården.
  • Regeringen bör överväga att genomföra en översyn av läkarnas specialistutbildning.

Statskontorets rekommendation till Socialstyrelsen

Socialstyrelsen har höga administrativa kostnader för SK-kurserna och därtill långa ledtider i upphandlingen. Statskontoret rekommenderar Socialstyrelsen att se över och effektivisera hanteringen av SK-kurserna.

Statskontorets övriga överväganden

Statskontoret konstaterar att det finns flera initiativ för en ökad samord­ning mellan staten och huvudmännen när det gäller kompetens­för­sörjningen. Statskontoret lämnat därför inget ytterligare förslag i det fallet.

2016:13
Utvärdering av en samlad styrning med kunskap för hälso- och sjukvård och socialtjänst. Delrapport

Den 1 juli 2015 inrättades ett råd med nio myndigheter som har centrala uppgifter för den statliga kunskapsstyrningen för hälso- och sjukvården och socialtjänsten. I rådet ska myndighetscheferna diskutera strategiska frågor som har betydelse för att kunskap om kvalitetssäkrade metoder sprids och används på ett effektivt sätt bland huvudmän inom hälso- och sjukvården och socialtjänsten.

Sammanfattning av Utvärdering av en samlad styrning med kunskap för hälso- och sjukvård och socialtjänst. Delrapport

Den 1 juli 2015 inrättades ett råd med nio myndigheter som har centrala uppgifter för den statliga kunskapsstyrningen för hälso- och sjukvården och socialtjänsten. Myndigheternas samverkan med varandra och med huvudmännen, det vill säga landsting och kommuner, regleras i för­ordningen (2015:155) om statlig styrning med kunskap avseende hälso- och sjukvård och socialtjänst. Statskontoret utvärderar på rege­ringens uppdrag om syftet med förordningen uppnås.

Denna rapport är en delrapport. Statskontoret lämnar en slutrapport senast den 1 november 2018.

Statskontorets sammanfattande bedömning

Statskontorets sammanfattande bedömning är att myndigheterna som samverkar i rådet inledningsvis har vidtagit relevanta åtgärder, även om det är för tidigt att utläsa konkreta resultat. Denna samverkan står dock inför utmaningar som kräver att myndigheterna gör strategiska ställ­nings­taganden framöver, vilket vi utvecklar i det följande.

Ett inledande steg har tagits mot samlad kunskapsstyrning

Statskontoret anser att myndigheterna har tagit ett inledande steg mot en samlad kunskapsstyrning. Samverkan mellan myndigheterna har etable­rats och myndigheterna har tagit hänsyn till huvudmännens övergri­pande prioritering.

Myndigheterna arbetar också mot målen i förordningen, som handlar om att kunskapsstyrningen ska bli samordnad, effektiv och anpassad till behoven hos professioner och huvudmän. Myndigheterna arbetar bland annat med att förbättra den gemensamma kommunikationen till mål­grupperna. Det är dock långt kvar innan målen är uppfyllda. Arbetet med att anpassa kunskapsstyrningen till mottagarnas behov är till exempel fortfarande i ett inledande skede.

Myndigheterna behöver skifta perspektiv

Enligt Statskontoret krävs det förhållandevis stora förändringar i myn­dig­heternas arbete om kunskapsstyrningen ska kunna anpassas till de behov som finns inom hälso- och sjukvården och socialtjänsten och för att vara ett verkligt stöd i arbetet med evidensbaserad praktik. Det fordras ett perspektivskifte från myndigheterna som ger professionerna mer utrymme. Ett så kallat uppifrån-ner-perspektiv ska bytas mot dialog. Annars finns det risk för att kunskapsstödet inte blir något stöd för pro­fes­sionerna, vilket i sin tur innebär att den statliga styrningen inte får något reellt genomslag.

Samverkan står inför utmaningar

Det krävs samverkan på flera plan för att målen för kunskapsstyrningen ska nås. Statskontoret konstaterar att denna samverkan står inför stora utmaningar. Samtliga myndigheter i rådet känner sig inte lika berörda av uppdraget och det finns inte heller en tidigare upparbetad samverkan att falla tillbaka på. Statskontoret anser att regleringen av samverkan i förordningen ger myndigheterna förutsättningar för att bättre kunna möta dessa utmaningar. Kunskapsstyrningen är tydligt formaliserad, rikt­ningen är utpekad och ansvarsfördelningen är klargjord genom att ledningen för respektive organisation är ansvarig för samverkan. Detta är förhållanden som underlättar samverkan.

Behov av strategi för prioriteringar

Statskontoret anser att myndigheterna behöver identifiera de viktigaste frågorna för att kunskapsstyrningen ska motsvara målen och vara ett stöd för verksamheterna. Det finns behov av att rådet utarbetar en stra­tegi som pekar ut vilka prioriteringar som rådet ska göra. Rådet behöver också tydliggöra på vilket sätt de myndigheter som endast omfattas av delar av kunskapsstyrningen bäst kan bidra till arbetet.

Behov av att systematisera beprövad erfarenhet

Inom flera områden saknas vetenskapliga kunskapsunderlag, vilket myn­dig­heterna agerar för att åtgärda. Det är dock angeläget att verk­samheterna i dessa fall får vägledning i avvaktan på mer stabila kun­skaps­underlag. Verksamheterna behöver få information om det finns beprövad erfarenhet som kan följas tills vidare. Myndigheterna i rådet bör därför prioritera arbetet att inhämta lokala kunskaper och systema­tisera den beprövade erfarenheten i högre utsträckning.

Behov av bättre samarbete kring vetenskapliga underlag

Berörda myndigheter har ännu inte funnit sina respektive roller sedan Statens beredning för medicinsk och social utvärdering (SBU) fick ett samlat ansvar för de vetenskapliga kunskapsöversikterna. Exempelvis har den samverkan som behövs mellan Socialstyrelsen och SBU vid utfor­mandet av nationella riktlinjer inte fungerat helt tillfredställande. Därmed finns risk för att arbetet med nationella riktlinjer inte effekti­vi­se­ras i den utsträckning som är tänkt.

Behov av långsiktig finansiering av webbplats

E-förvaltningsinitiativ kan vara kostsamma för den enskilda myndig­heten och förväntade vinster faller sällan ut direkt. Statskontoret anser därför att berörda myndigheter bör ta ställning till hur en uppdaterad webbplats med utvecklade uppgifter och funktioner ska finansieras lång­siktigt. Myndigheterna kan till exempel hämta inspiration från de gemen­samma initiativ som utvecklades inom ramen för den tidigare E-delegationen.

Behov av integrerad kunskapsstyrning

Det krävs ofta samverkan mellan hälso- och sjukvården och social­tjäns­ten för att den enskilde ska få en god vård och omsorg. Rådet har en viktig uppgift i att uppmärksamma sambanden mellan de två områdena. Statskontoret konstaterar att rådet inledningsvis har valt att integrera arbetet med hälso- och sjukvården och socialtjänsten, men att det finns synpunkter på att frågorna borde delas upp mer. Oavsett hur myn­dig­heterna i rådet väljer att organisera arbetet framöver, anser Statskontoret att det är angeläget att de tar hänsyn till sambanden mellan socialtjänsten och hälso- och sjukvården.

Förslag till rådets myndigheter och regeringen

Statskontoret föreslår att myndigheterna som samverkar i rådet:

  • utarbetar en strategi som pekar ut vilka prioriteringar rådet ska göra och hur de myndigheter som endast omfattas av delar av kun­skaps­styrningen bäst kan bidra till arbetet,
  • prioriterar att inhämta kunskap från lokal nivå och systematisera den beprövade erfarenheten för att peka ut bästa tillgängliga kunskap,
  • tar ställning till hur en framtida webbplats kan finansieras,
  • finner former för ett fungerande samarbete i arbetet med kunskaps­över­sikter som utgår från SBU:s samlade ansvar,
  • säkerställer att de, oavsett hur de väljer att organisera rådets arbete, tar hänsyn till sambanden mellan hälso- och sjukvården och social­tjänsten.

Inrättandet av rådet innebär inte några principiella skillnader för rege­ringens styrning. Regeringen behöver dock beakta förordningen när regle­ringsbrev och särskilda uppdrag utformas så att myndigheterna i rådet styrs på ett konsekvent sätt.

2016:9
Myndighetsanalys av Bolagsverket

Statskontoret har analyserat verksamheten vid Bolagsverket enligt modellen för myndighetsanalyser. Bolagsverket är en central förvaltningsmyndighet för företagsregistrering, som bland annat registrerar nya företag, hanterar registerändringar och tar emot årsredovisningar. Verksamheten finansieras till 95 procent med avgifter.

Sammanfattning av Myndighetsanalys av Bolagsverket

På uppdrag av regeringen har Statskontoret analyserat Bolagsverket enligt modellen för myndighetsanalyser. Vi har översiktligt gått igenom myndighetens förutsättningar, verksamhet, resultat och utmaningar. I vårt uppdrag har även ingått att bedöma hållbarheten över tid för Bolags­verkets nuvarande finansieringsmodell samt vissa övriga särskilda frågor.

Bolagsverket är en central förvaltningsmyndighet för företagsregistre­ring. Bolagsverket är till cirka 95 procent avgiftsfinansierat, men har också ett årligt anslag för vissa uppgifter. Myndigheten har cirka 550 anställda och verksamheten är lokaliserad till Sundsvall. 

Bolagsverket lyckas väl

Statskontorets samlade bedömning är att Bolagsverket utför sitt uppdrag på ett bra sätt. Det gäller i verksamhetens samtliga delar.

  • I uppdraget som registreringsmyndighet uppnår Bolagsverket goda resultat, med undantag för handläggningstiden för årsredovisningar. Över tid når myndigheten i huvudsak lägre styckkostnader och ökad digital tillgänglighet för kunder och intressenter. Detta samtidigt som både Bolagsverkets arbetsuppgifter och antalet ärenden har blivit fler.
  • I uppdragsverksamheten säljer Bolagsverket framför allt grund­infor­mation om företag. Det finns stor efterfrågan på denna infor­ma­tion. Verksamheten bedrivs överlag på ett sätt som inte otill­bör­ligt konkurrerar med de alternativ som finns på marknaden.
  • I utvecklings- och samverkansrollen är Bolagsverket en engagerad, drivande och aktiv myndighet. Det har bidragit till ett viktigt arbete för att driva på utvecklingen mot e-förvaltning. Statskontoret note­rar dock att det i Bolagsverkets resultatredovisning inte på ett tyd­ligt sätt framgår vilka resultat och effekter som myndigheten uppnår inom denna verksamhet.

Våra bedömningar av de särskilda uppdragsfrågorna

Finansieringsmodellens hållbarhet över tid

Statskontoret bedömer att Bolagsverkets finansieringsmodell har funge­rat bra hittills. Modellen har flera fördelar och vi ser inga formella hinder eller skäl som talar emot en fortsatt tillämpning av dagens finansie­rings­modell.

Modellen har dock även vissa nackdelar. För att åtgärda dessa kan det finnas skäl för regeringen att göra en finare indelning av avgiftsområden i Bolagsverkets regleringsbrev och att överväga ett förvaltningsanslag för att täcka kostnader som inte ryms i myndighetens avgiftskalkyl. Alter­nativt kan särskilda anslag ges för enskilda uppgifter som rege­rings­uppdrag, kombinerat med möjligheten att ta upp lån för investe­ringar.

Bolagsverkets arbete med förenkling och digital tillgänglighet

Statskontoret bedömer att Bolagsverket är duktiga på och har kommit långt i arbetet med att förenkla och bli digitalt tillgängliga för kunderna. 

Bolagsverkets arbete och planering för nöjda kunder

Bolagsverket har över lag nöjda kunder och dessutom utvecklade system för att hämta in kundsynpunkter.

Bolagsverkets ansvar enligt myndighetsförordningen

Bolagsverkets arbete med att utveckla och effektivisera verksamheten är både aktivt och engagerat. Enligt Statskontoret talar inget för att myn­dig­heten i detta arbete, eller i sina kontakter med regeringen, skulle brista i sitt ansvar att enligt myndighetsförordningen se till att verksam­heten bedrivs effektivt och enligt gällande rätt.

Bolagsverkets egeninitierade verksamhet

Statskontoret bedömer att Bolagsverkets egeninitierade verksamhet är begränsad. Vad som ska menas med egeninitierad verksamhet är dock inte givet, eftersom detta begrepp saknar en allmänt vedertagen defini­tion.

Faktorer av särskild betydelse för rättssäkerhet

Statskontoret bedömer att Bolagsverket är uppmärksamt i sitt arbete med att säkerställa att myndighetens information inte tillgängliggörs i strid mot lagskyddade intressen. Myndigheten har som ambition att göra så mycket information som möjligt tillgänglig för vidare användning. Den har kommit längre än många andra myndigheter i detta arbete.

Utmaningar för framtiden

Statskontoret har identifierat ett flertal områden som Bolagsverket och regeringen behöver utveckla för att myndigheten ska kunna uppfylla sitt uppdrag framöver. Här vill vi särskilt nämna följande utmaningar.

Regeringens styrning och Bolagsverkets kommunikation kan bli tydligare

Regeringen har på ett detaljerat sätt reglerat Bolagsverkets grundupp­drag i instruktionen och olika registerförfattningar. Däremot styr rege­ringen inte Bolagsverket särskilt mycket på årlig basis. Endast en mycket liten del av verksamheten finansieras av anslag och regeringen har inte uttalat några särskilda riktlinjer för hur avgifterna ska bestäm­mas.

Enligt Statskontoret kan det finnas skäl för regeringen att ytterligare klargöra omfattningen av Bolagsverkets uppdrag, i synnerhet avseende samverkans- och utvecklingsrollen. Därmed skulle det också bli lättare att avgöra vad som är egeninitierat i verksamheten.

Att vissa oklarheter tycks råda om inriktningen och omfattningen på Bolagsverkets uppdrag beror dock delvis också på myndighetens eget agerande. Bolagsverket bör bli tydligare i sin kommunikation med Näringsdepartementet, till exempel genom att utveckla redovisningen av samverkans- och utvecklingsverksamheten i syfte att lyfta fram vilka resultat och effekter som man uppnår.

Finansiering och uppdrag avseende myndighetssamverkan bör klaras ut

Tillsammans med andra statliga myndigheter bedriver Bolagsverket en rad uppdrag och projekt med syftet att utveckla myndig­hets­gemen­sam­ma lösningar, till exempel ett gemensamt uppgiftslämnande. Finansie­ringen av detta arbete bygger dock i dag mycket på att myndigheterna kommer överens sinsemellan.

Statskontoret bedömer att vissa åtgärder bör göras för att denna samver­kan ska kunna komma vidare. En tydligare ansvarsfördelning bör ska­pas, liksom mer etablerade former för att finansiera verksamheten.

Regeringen bör besluta om finansieringen av investeringsbehov

Bolagsverket står inför behov av att investera i modernisering och utveck­ling av bland annat it-system. Kostnaderna för dessa extra sats­ningar är dock relativt begränsade jämfört med myndighetens ordinarie verksamhetsutveckling. Enligt Statskontoret borde finansieringen därför inte vara ett avgörande problem. Den finansieringslösning Bolagsverket tänker sig – att använda sitt ackumulerade överskott – kräver dock rege­ringens godkännande. Vi menar att regeringen både kan och bör fatta beslut tämligen omgående.

Bolagsverket står inför en omställning av personal och kompetens

Bolagsverket står inför behov av att ställa om personal och kompetens, som ett led i utvecklingen av e-förvaltningen mot en mer digital verk­sam­het. Bolagsverket har en systematisk plan för detta. Statskontoret bedömer därför att risken är liten att omställningen blir ett stort problem för myndigheten.

2016:8
Statliga myndigheters lokalisering. Ett samlat underlag

Statskontoret har tagit fram ett samlat underlag om statliga myndigheters beslut om lokalisering. Statskontoret har också haft i uppdrag att föreslå utgångspunkter som kan vara vägledande för arbetet med statliga myndigheters lokalisering.

Sammanfattning av Statliga myndigheters lokalisering. Ett samlat underlag

Statskontoret har på uppdrag av regeringen tagit fram ett samlat underlag om statliga myndigheters beslut om lokalisering. I rapporten lämnar vi förslag på utgångspunkter som kan vara vägledande för statliga myndigheters arbete med frågor om som rör lokalisering. Utgångspunkterna har tagits fram med stöd i våra empiriska undersökningar och utifrån gällande författningskrav som ställs på myndigheter.

I rapporten redovisas en kartläggning av den statliga närvaron lokalt och regionalt. Vidare analyseras statliga myndigheters beslut om lokalisering och myndigheters samverkan och koordinering vid beslut om lokalisering.

I rapporten redovisas också en studie av betydelsen av statliga myndigheters beslut om lokalisering för den lokala och regionala arbetsmarknaden. Vi redovisar även en undersökning av medborgarnas uppfattningar om statlig närvaro lokalt och regionalt.

Statskontorets förslag till utgångspunkter som kan vara vägledande för statliga myndigheters lokalisering

  • Myndigheternas lokalisering kan vara angiven av regeringen genom myndigheternas instruktion. Om inte, är det en fråga för myndigheternas ledning att besluta om.
  • Beslut om lokalisering inom myndigheterna bör fattas av myndighetens ledning. Beslutet bör baseras på en samlad konsekvensanalys som doku­men­teras.
  • Myndigheternas lokalisering ska utgå från myndighetens uppdrag, som anges i instruktion, verksamhetsspecifika författningar och reglerings­brev.
  • Myndigheterna ska vid beslut om lokalisering utgå från myndighets­för­ordningens krav att bedriva verksamheten effektivt och hushålla med sta­tens medel. Samma krav ställs i förordningen om statliga myndig­heters lokalförsörjning.
  • Myndigheterna ska vid beslut om lokalisering utgå från de krav på service­givande som verksamheten ställer.
  • Myndigheterna bör överväga nya former för sin fysiska service för att möta den demografiska utvecklingen.
  • Myndigheterna ska vid beslut om lokalisering ta hänsyn till regional till­växt.
  • Myndigheterna bör inför beslut om lokalisering samråda med länsstyrel­sen och andra relevanta statliga myndigheter.
  • Myndigheterna bör beakta att geografiska kluster av myndigheter kan skapa regionala arbetsmarknads­effekter och underlätta myndigheternas kompetens­försörjning.
  • Myndigheterna bör överväga om de tillsammans med andra myndigheter på sikt har förutsättningar att skapa nya geografiska kluster av myndig­heter utifrån regionala tillväxtbehov.
  • Myndigheterna bör fortsätta att utveckla sin digitala service eftersom den är geografiskt oberoende.
  • Myndigheterna bör beakta att digitaliseringen kan göra verksamhet geo­gra­fiskt oberoende.

Regeringen sätter ramarna för myndigheternas lokalisering

  • Regeringen har det samlade ansvaret för statliga myndigheters lokali­se­ring och bör följa utvecklingen.
  • Regeringen bör ge Statistiska centralbyrån i uppdrag att komplettera det allmänna myndighetsregistret med uppgifter om var statliga myndigheter är lokaliserade.
  • Regeringen kan ange lokalisering för hela eller delar av myndigheter genom deras instruktioner.
  • Regeringen kan utvidga myndigheternas möjligheter att ta regional hän­syn genom ändring i myndighetsförordningen.
  • Regeringen bör välja formella styrmedel i frågor om myndigheters loka­li­sering, eftersom myndighetens lokalisering har en omfattande påverkan på dess verksamhet.

Den statliga närvaron varierar över landet

År 2014 arbetade 235 000 personer i statliga myndigheter. Staten finns repre­sen­terad i alla län och i 265 av landets kommuner. 60 procent av myndig­heterna har sitt huvudkontor i Stockholms län. De statliga arbetsplatserna finns ofta på större orter.

I absoluta tal minskade antalet statliga arbetstillfällen mest på de minsta tätorterna, det vill säga tätorter med en befolkning upp till 10 000 invånare. Totalt försvann 133 arbetsställen på dessa orter under perioden 2008 till 2014.

Flest statliga anställda finns i Stockholms län, Västra Götalands län, Skåne län och i Uppsala län. 72 procent av de anställda har högre utbildning.

Relateras antalet statligt anställda på länsnivå till befolkningen i länet är andelen statligt anställda högst i Uppsala län, Norrbottens län och Stockholms län. Lägst är andelen i Kalmars län, Jönköpings län och Kronobergs län.

Andelen statligt förvärvsarbetande har ökat i städer med minst 50 000 invåna­re under perioden 2008 till 2014. Andelen statliga jobb i tätorter över 50 000 invånare har ökat i något högre grad jämfört med andra sektorer och i jäm­förelse med andelen av befolkningen som bor på dessa orter. 

Antalet servicearbetsställen har minskat under perioden 2008 till 2014, men finns i en majoritet av kommunerna. Ofta finns dessa arbetsplatser i kommu­ner som kan anses utgöra länscentra i respektive län.

Staten har i många delar av landet stor betydelse för att personer med högre utbildning ska kunna få kvalificerade arbeten. Högst andel kvalificerad arbets­kraft som har staten som arbetsgivare finns i Uppsala län, Gotlands län och i Västerbottens län.

Statskontoret bedömer att det finns ett behov av uppdaterade och samlade data om var statliga myndigheter är lokaliserade. Statskontoret föreslår att rege­ringen ger Statistiska centralbyrån i uppdrag att komplettera det allmänna myndighetsregistret med uppgifter om var statliga myndigheter är lokalise­ra­de.

Statliga myndigheters beslut om lokalisering kan förklaras av myndighetens uppdrag

Statskontorets analys visar att statliga myndigheter sällan fattar beslut om lokalisering i sig. Lokalisering är snarare resultatet av andra beslut som myn­digheten fattar.

Myndigheternas lokalisering motiveras utifrån myndighetens uppdrag och ekonomiska förutsättningar. Myndigheterna bedömer att lokal närvaro har minskande betydelse för att myndigheten ska kunna uppfylla sin service­skyl­dig­het, på grund av digitaliseringen.

Myndigheters samverkan om lokalisering sker ofta sent i beslutsprocessen

Myndigheter ska enligt förordningen om regionalt tillväxtarbete samråda med länsstyrelsen inför beslut om lokalisering. Enbart ett fåtal statliga myn­dig­heter har erfarenheter från samråd med länsstyrelser och kommuner i sam­band med beslut om att flytta verksamheter och arbetsställen. Om samverkan sker är det ofta sent i processen.

En förklaring är att myndigheternas roll i det regionala tillväxtarbetet inte väger lika tungt som andra krav när statliga myndigheter avgör hur verk­sam­heten ska organiseras.

Statskontoret menar att myndigheter bör samråda med länsstyrelsen och andra berörda statliga myndigheter inför förändring av myndighetens loka­lisering. Statskontoret bedömer att länsstyrelsernas inarbetade roll som initia­tiv­tagare till olika former av samråd, samverkan och utbyte av erfarenheter gör dem till en naturlig samrådspartner till de andra statliga myndigheterna.

Små arbetsmarknadseffekter av lokalisering

Statskontorets analys visar att lokalisering av statliga myndigheter ger små effekter på den lokala och regionala arbetsmarknaden.  Tillskottet av arbets­tillfällen blir således ungefär det antal som lokaliseras till myndigheterna.

Även om lokaliserade arbetsställen är relativt stora och tillhör de största enskilda arbetsgivarna i respektive region är detta sällan tillräckligt för att åstadkomma en radikal effekt på arbetsmarknaderna, till exempel genom att fungera som noder i ett växande kluster av verksamheter runt myndigheterna.

Medborgarna värderar myndigheters service högst

I kontakterna med myndigheter anser många medborgare att det viktigaste är att ärenden handläggs snabbt och att man får svar på sina frågor. Medborgare på mindre orter önskar i något högre grad än storstadsbor kunna besöka myn­digheterna fysiskt. Även personer med utländsk bakgrund vill i högre grad kunna besöka myndigheters kontor för att kunna få hjälp med sina ärenden.

Vår medborgarundersökning visar att många medborgare föredrar att ta del av myndigheternas servicegivande digitalt framföra att besöka myndigheten personligen. Myndigheterna bör därför fortsätta att utveckla sitt digitala servicegivande. Digital service är ofta kostnadseffektiv och ger möjlighet att förse medborgare med likvärdig service över hela landet.  Om myndigheten har ett kontor i kommunen så ökar dock sannolikheten för att medborgarna istället väljer besöker myndigheten.

Statskontorets undersökning visar också att medborgare är nästan dubbelt så nöjda med servicen från Arbetsförmedlingen, Försäkringskassan och polisen när myndigheterna har kontor i medborgarens egen kommun.

Vi har även jämfört hur nöjda medborgarna är med tillgängligheten till ser­vice från myndigheterna utifrån om myndigheten har ett kontor eller inte i medborgarens egen kommun. Generellt uppfattar medborgarna att tillgången till livsmedelsbutiker och vårdcentral är viktigare än att myndigheter finns i kommunen där man bor.

Undersökningen visar att det är liten skillnad i uppfattningen om myndig­heters betydelse för den egna kommunen mellan boende i olika typer av kom­muner. På landsbygden ses statliga myndigheter som något mer betydelse­fulla för den egna kommunen, följt av stadsområden och därefter stor­stads­områden.

2016:7
Biståndets samverkan med näringslivet. En analys av rollfördelningen mellan Sida och Swedfund

Statskontoret har utvärderat roll- och arbetsfördelningen mellan Sida och Swedfund när det gäller att genomföra instrumenten för samverkan med näringslivet och innovativa finansieringsformer. I uppdraget har också ingått att pröva mervärdet med ett bilateralt låneinstrument och den mest ändamålsenliga hemvisten för ett sådant instrument.

Sammanfattning av Biståndets samverkan med näringslivet. En analys av rollfördelningen mellan Sida och Swedfund

På uppdrag av regeringen har Statskontoret utvärderat roll- och arbets­för­delningen mellan Sida och Swedfund när det gäller att genomföra instru­menten för samverkan med näringslivet och innovativa finansie­rings­former. I uppdraget har också ingått att pröva mervärdet med ett eventuellt bilateralt låneinstrument och den mest ändamålsenliga hem­visten för ett sådant instrument.

Sida och Swedfund har olika roller

Sida är Sveriges huvudsakliga biståndsmyndighet. Verksamheten hand­lar främst om gåvobaserade insatser, medan samverkan med näringslivet utgör en liten del. För Sida är näringslivssamverkan en av flera arbets­meto­der för att uppnå biståndspolitikens mål och uppfylla sitt uppdrag som biståndsmyndighet. Sida samverkar med näringslivet bland annat utifrån sin allmänna roll att bygga upp fungerande samhälleliga insti­tu­tio­ner och regelverk i utvecklingsländer, men också genom att komplet­tera och underlätta för andra finansiella resurser som bidrar till fattig­doms­bekämpning enligt Sidas instruktion.

Swedfund är ett statligt riskkapitalbolag vars uppdrag är att medverka till att minska fattigdom genom hållbart företagande. Bolaget är Sveriges utvecklingsfinansiär för investeringar i fattiga länder och funge­rar som en direktinvesterande, aktiv ägare i enskilda företag.

Sidas verksamhet är totalt sett betydligt större än Swedfunds. På om­rådet näringslivssamverkan är de två aktörerna dock mer jämnstora. Det gäller för både den ekonomiska omfattningen och det antal personer som arbetar i respektive verksamhet.

Rollfördelningen mellan Sida och Swedfund medför få problem

Statskontoret bedömer att det inte finns något betydande problem med rollfördelningen mellan Sida och Swedfund. De båda aktörerna har i grunden olika ansvarsområden. Deras respektive insatser görs ibland i olika utvecklingsfaser och ibland i samma fas, men oavsett detta har insatserna i huvudsak olika inriktning och karaktär. Det finns också få överlappningar mellan Sidas och Swedfunds instrument. Deras grund­läggande roller kräver i hög grad olika kompetenser och arbetssätt och deras uppdrag utförs dessutom i ganska olikartade kulturer och är väl anpassade för myndighets- respektive bolagsformen.

Samordningen och samarbetet kan förbättras

Samordningen och samarbetet mellan Sida och Swedfund bör kunna förbättras. Det kräver inga organisatoriska förändringar utan kan ske med den nuvarande uppdelningen i en myndighet och ett statligt bolag.

Enligt Statskontoret bör strävan efter förbättrad samverkan utgå från att Sida och Swedfund själva, i en gemensam diskussion, kommer fram till på vilka områden ett utvecklat samarbete bör ske. De samarbetsområden som väljs bör vara sådana där båda parter upplever att det tillför något att samverka.

Statskontoret ser flera möjligheter till ett bättre samarbete. Parterna bör till exempel kunna utbyta information mer regelbundet och ha ett ökat samarbete när nya instrument och arbetssätt utformas. I synnerhet bör Swedfund kunna involveras mer i arbetet med att utforma biståndets resultatstrategier i de fall där det är relevant. Sidas och Swedfunds res­pek­tive samarbeten med strategiska partner bör också kunna samordnas mer. Det kan också finnas skäl att försöka harmonisera definitioner av väsentliga begrepp och eftersträva likartade indikatorer för att mäta och följa upp verksamhetens effekter. Andra möjligheter kan vara att under­lätta utbytestjänstgöring mellan de två aktörerna, att i högre grad sam­utnyttja deras samlade kompetens inom vissa sektorer och att göra fler gemensamma delegationsresor.

Statskontoret vill också betona vikten av tydliga styrsignaler från rege­ringen. Det är väsentligt att Utrikesdepartementet tar en aktiv, styrande roll i den fortsatta utvecklingen för att en förbättrad samverkan ska kan kunna uppnås mellan Sida och Swedfund.

Vissa frågor om ett låneinstrument bör belysas ytterligare

Sida har framfört att det finns en lucka i dagens system för finansiering av biståndsinsatser, som innebär att vissa insatser som har potential att generera återflöden inte blir finansierade eller åtminstone inte blir det på ett optimalt sätt. Sida har därför föreslagit att ett bilateralt låne­instru­ment bör inrättas vid myndigheten.

Statskontoret bedömer visserligen att Sida sannolikt mer än i dag skulle kunna hantera den här luckan med sina nuvarande instrument, det vill säga garantier och gåvobistånd eller andra insatser. Men det räcker knappast för att helt täcka de behov som Sida har pekat på. Storleken på dessa behov kan vi dock inte närmare bedöma. Sida har också visat på situationer där gåvor eller garantier inte skulle utgöra ett fullgott alternativ till ett låneinstrument.

De multilaterala utvecklingsbankerna har rimligen både resurser och kompetens för att täcka de finansieringsbehov som Sida pekar på, om de kan och vill hantera denna typ av lån. Däremot kan de knappast för­väntas att fullt ut ta de hänsyn som Sverige kan tänkas vilja eftersträva. Sannolikt är de också mindre riskbenägna än Sida.

Swedfunds nuvarande låneverktyg kan möjligen utvidgas till att omfatta vissa av de behov som Sida har pekat på. Detta om det handlar om kapitaltillskott till enskilda affärsprojekt av en liknande karaktär som de Swedfund i dag arbetar med. Sannolikt bör en sådan lösning bygga på någon form av samarbete mellan Swedfund och Sida. Det kräver också att Swedfunds ägare ger bolaget ett sådant uppdrag.

Sammantaget bedömer Statskontoret att ett bilateralt låneinstrument kan vara ett värdefullt tillskott till Sidas verktygslåda. Den aktuella arbets­upp­giften framstår heller inte som främmande utifrån vad regeringen anger i Sidas instruktion. Även Sidas mångåriga erfarenhet av närings­livssamverkan och arbete med liknande instrument talar för det.

Innan regeringen kan besluta ifall ett bilateralt låneinstrument eventuellt bör införas, behöver den dock ta ställning i vissa frågor som ytterst berör biståndspolitikens principer. Det gäller dels om det med hänsyn till den stora risken överhuvudtaget är lämpligt att i myndighetsform bedriva låneverksamhet av det slag som Sida beskriver, dels om Swedfund bör kunna ges arbetsuppgifter i sammanhanget. Dessa överväganden borde regeringen kunna göra redan nu. Därefter bör regeringen inhämta det ytterligare beslutsunderlag som kan behövas för att klara ut vissa övriga osäkerheter som för närvarande finns vad gäller verksamhetens omfatt­ning och kostnader samt kompetensfrågor. För det bör Utrikes­depar­tementet ta upp en diskussion med Sida. Eventuellt bör även Swedfund involveras.

Om offentlig sektor 27
Renodling av statlig verksamhet

Under de senaste åren har det genomförts ett antal relativt omfattande förändringar av myndighetsstrukturen inom flera områden. Syftet med dessa förändringar har många gånger varit att renodla olika myndigheters roller, uppgifter och funktioner för att åstadkomma en mer effektiv och rättssäker förvaltning.

Sammanfattning av Renodling av statlig verksamhet

Under de senaste åren har regeringen genomfört ett antal relativt omfattande förändringar av myndighetsstrukturen inom flera områden. Syftet med dessa förändringar har många gånger varit att renodla olika myndigheters roller för att åstadkomma en effektivare och mer rättssäker förvaltning.

Statskontoret har kartlagt i vilken omfattning verksamheterna har renodlats till fristående myndigheter och vilka motiven för renodlingen har varit samt övergripande analyserat för- och nackdelarna med renodling.

Statskontoret ska enligt sin instruktion bistå regeringen med underlag för utvecklingen av förvaltningspolitiken genom att bland annat följa upp och regelbundet beskriva den offentliga sektorns utveckling. Denna rapport om renodling av statlig verksamhet utgör en del av det uppdraget.

Vanligast att tillsyns- och analysverksamhet renodlas

Vår kartläggning visar att renodling av en verksamhet ofta sker i samband med en större översyn av myndigheterna inom en sektor. I vissa sektorer har omstruktureringarna skett vid ett och samma tillfälle, i andra har förändringarna genomförts successivt över en längre tidsperiod.

Under den studerade perioden har 16 myndigheter renodlats enligt den definition som vi har använt i studien. Av dessa är 6 tillsynsmyndigheter och 6 analysmyndigheter.

Regeringens syfte har ofta varit att utforma en funktionell ansvarsfördelning mellan myndigheterna inom en sektor som tydliggör att de har olika roller och uppgifter när det gäller att bidra till de övergripande målen. Renodlingen handlar nästan alltid om att regeringen vill skilja mellan utvecklande och uppföljande funktioner.

Det finns en underliggande strävan efter att myndighetsstrukturen inom en sektor ska vara ”komplett”, det vill säga bestå av en viss uppsättning myndigheter. Detta är ofta ett underliggande argument när tillsyns- eller analysmyndigheter nybildas eller renodlas.

Motiven för renodling är ofta formulerade på en övergripande nivå

Statskontoret konstaterar att regeringen ofta har uttryckt motiven på en övergripande nivå när den har renodlat verksamheter och i samband med det bildat nya myndigheter. I formuleringarna har ambitioner om ökad effektivitet vävts samman med mål om ökad rättssäkerhet.

Ett skäl till de allmänt hållna motiven kan vara att det finns ett förvaltningspolitiskt ställningstagande som förespråkar renodling av roller. Ställningstagandet har sitt ursprung i en ökad marknadsorientering inom den offentliga sektorn. Med detta synsätt finns en risk att alternativet att låta verksamheten vara kvar i den ursprungliga myndigheten eller att lägga verksamheten hos en annan myndighet inte övervägs.

Regeringen har sällan närmare beskrivit vilka effekter som man vill uppnå med förändringen. Detta skiljer organisatoriska reformer från de flesta andra reformer. Ofta har det  också saknats tillförlitlig information om vad en verksamhet kostar, vilket kan göra det svårt att dimensionera den nya renodlade myndigheten och i efterhand bedöma om verksamheten har blivit effektivare. Renodlingen har i många fall inneburit en ambitionshöjning både genom krav på en effektivare verksamhet och genom ett faktiskt resurstillskott. Sammantaget leder detta till att de organisatoriska förändringarna är svåra, eller till och med omöjliga, att följa upp.

Därmed blir det också svårt att sammanställa den nödvändiga informationen inför omprövningar av de statliga myndigheternas verksamhet inom en sektor. Statskontoret har också konstaterat att det finns ett behov av att ta fram ett kunskapsunderlag om större omorganiseringar och dess konsekvenser.[1] Ett sådant kunskapsunderlag skulle kunna bidra till en vägledning för hur framtida organisationsförändringar kan följas upp och därmed komplettera Regeringskansliets handbok för organisationsförändringar på denna punkt.[2]

Syftet med renodling är ofta att skapa en tydligare rollfördelning

Det är vanligt att regeringen bildar nya eller ombildar myndigheter utifrån behovet av att skilja mellan olika roller, framför allt mellan tillsyn och utvärdering å den ena sidan och bidragsgivning och normering å den andra.

Vi kan dock konstatera att regeringens resonemang om rollfördelningen i viss utsträckning skiljer sig åt mellan olika sektorer. Regeringen har i vissa fall argumenterat för att normering och tillsyn ska finnas på samma myndighet. Skälet kan då vara att en separering skulle innebära alltför små myndigheter.

Det finns exempel på att gränserna har blivit oklara i samband med renodlingen och att det finns överlappningar av ansvar. Detta kan leda till såväl dubbelarbete som att viss verksamhet inte utförs. En överlappning i ansvar kan också vara medveten och bero på att regeringen vill ha en viss konkurrens eller få en verksamhet belyst på olika sätt.

Styrning och resursfördelningsbeslut lyfts en nivå vid renodling

Prioriteringen av resurser inom en sektor, mellan till exempel tillsyn och normering, lyfts till regeringen när dessa verksamheter bedrivs i fristående myndigheter. Regeringens möjligheter att styra och dimensionera verksamheten ökar därmed.

När en verksamhet renodlas i en fristående myndighet får den en egen instruktion och ett eget regleringsbrev och det ställs därmed krav på den nya myndigheten att återrapportera resultaten av verksamheten i en egen årsredovisning. För att kunna göra en väl avvägd prioritering måste regeringen säkerställa att återrapporteringen ger tillräckligt med information för att kunna prioritera mellan exempelvis utvecklande och uppföljande verksamhet.

Styrningen blir enklare i renodlade myndigheter. När olika verksamhetsformer samlas i en myndighet finns det risk för att den styrning som tillämpas är den som är bäst anpassad till den största (eller starkaste) verksamhetsformen, trots att den kanske är mindre lämpad för andra verksamheter inom myndighetens uppdrag. I en fristående myndighet kan styrningen anpassas till verksamheten på ett bättre sätt.

För- och nackdelar med renodling

Sammanfattningsvis har vi sett följande för- respektive nackdelar med att renodla en verksamhet i en egen myndighet.

Fördelar

  • Renodling kan bidra till att synliggöra verksamheten för medborgare och andra aktörer.
  • Regeringens styrning av verksamheten kan bli tydligare genom att myndigheten får en separat instruktion och ett separat regleringsbrev. Verksamheten får egna resurser och därmed anpassas storleken på verksamheten enligt regeringens önskemål.
  • I en fristående myndighet med ett smalare uppdrag är det enklare att anpassa styrningen till verksamheten. Verksamheten kan drivas effektivare när alla är orienterade mot samma mål.
  • Transparensen och insynen ökar i och med att myndigheten måste ta fram ett antal dokument som till exempel budgetunderlag och årsredovisning. Verksamheten blir enklare både att följa och att följa upp.
  • Renodling av normering och tillsyn i olika myndigheter leder till att olika perspektiv på samma verksamhet kommer fram. Regeringen kan därmed få ett bättre beslutsunderlag.
  • Den samverkan mellan olika funktioner inom en sektor, exempelvis mellan normering och tillsyn blir efter organisationsförändringen extern och därmed synlig för övriga aktörer.
  • En ny myndighet har incitament att visa att verksamheten bidrar till målen inom sektorn.
  • Organisationsförändringar som leder till fler eller nya myndigheter inom en sektor ställer större krav på regeringens förmåga att styra och fördela uppdrag och resurser mellan myndigheterna.
  • Kostnaderna ökar med fler fristående myndigheter eftersom varje ny myndighet innebär att vissa funktioner måste dubbleras.
  • En ny myndighet måste motivera sin existens. Detta kan leda till krav på ökade resurser som överstiger nyttan för till exempel tillsyn.
  • Det kan bli problem med rollfördelningen. Det blir fler som ska samverka vilket medför en risk för bristande kunskapsöverföring och dubbelarbete. Omfattande samverkan mellan myndigheter riskerar att bli byråkratisk och resurskrävande.
  • Det finns en risk för att den normerande myndigheten och tillsynsmyndigheten kan ha olika uppfattningar om hur regelverken ska tolkas.
  • Det är sannolikt svårare att upprätthålla en samlad kompetens inom sakområdet i en renodlad myndighet med ett smalare uppdrag.

Nackdelar

  • Organisationsförändringar som leder till fler eller nya myndigheter inom en sektor ställer större krav på regeringens förmåga att styra och fördela uppdrag och resurser mellan myndigheterna.
  • Kostnaderna ökar med fler fristående myndigheter eftersom varje ny myndighet innebär att vissa funktioner måste dubbleras.
  • En ny myndighet måste motivera sin existens. Detta kan leda till krav på ökade resurser som överstiger nyttan för till exempel tillsyn.
  • Det kan bli problem med rollfördelningen. Det blir fler som ska samverka vilket medför en risk för bristande kunskapsöverföring och dubbelarbete. Omfattande samverkan mellan myndigheter riskerar att bli byråkratisk och resurskrävande.
  • Det finns en risk för att den normerande myndigheten och tillsynsmyndigheten kan ha olika uppfattningar om hur regelverken ska tolkas.
  • Det är sannolikt svårare att upprätthålla en samlad kompetens inom sakområdet i en renodlad myndighet med ett smalare uppdrag.

[1] Vägen till en lärande och effektiv förvaltning – utvecklingsområden och prioriteringar 2015­-2016, Statskontoret, dnr 2015/45-5, 2015-06-10.

[2] Riktlinjer för Regeringskansliets arbete med organisations-och strukturförändringar, 2003.

2015:106
Myndigheters arbete med frågor om delaktighet i EU

Statskontoret har analyserat myndigheternas arbete med frågor om delaktighet i EU, med fokus på myndigheternas samråd med intresserade aktörer i det svenska samhället.

Sammanfattning av Myndigheters arbete med frågor om delaktighet i EU

Att stärka möjligheterna till inflytande, insyn och delaktighet är en viktig del i regeringens demokratipolitik. Statskontoret har på regeringens uppdrag analyserat regeringens myndigheters arbete med frågor om delaktighet i EU. I uppdraget ingår att

  • kartlägga myndigheternas samrådsformer med intresserade aktörer
  • lyfta fram exempel på samrådsformer där myndigheterna har omfattande samråd med intresserade aktörer
  • föreslå åtgärder som skulle kunna stärka möjligheterna att inhämta syn punkter från intresserade aktörer.

Uppdraget gäller myndigheternas arbete med frågor som kommer att beslutas eller har beslutats på EU-nivå.

Myndigheternas roll och ansvar för att samråda i EU-frågor är ibland otydlig

Statskontorets undersökning visar att det finns en viss otydlighet i roll- och ansvarsfördelningen mellan Regeringskansliet och myndigheterna i EU-arbetet

  • myndigheterna uppfattar vanligtvis att de deltar i EU-arbetet som experter snarare än som representanter för regeringen och Sverige
  • den arbetsfördelning kring samråd som finns mellan departement och myndigheter kan variera mellan sakområden.

Det finns tillfällen då anställda vid myndigheter deltar i processer i EU utifrån en renodlad expertroll, men i de allra flesta fall företräder myndigheterna Sverige som medlemsland och därmed regeringen. Myndigheterna verkar därmed ha svårt att tolka den egna rollen, vilket även kan göra det svårt för myndigheterna att avgöra vilket ansvar de har för att samråda.

Myndigheter och departement framhåller i intervjuer att det finns en arbetsfördelning mellan departement och myndigheter som avgör myndigheternas ansvar för samråd. Denna arbetsfördelning verkar dock i viss utsträckning variera mellan sakområden.

En tydligare förväntan från regeringen på myndigheternas ansvar för samråd kan bidra till att Sverige tidigt kan agera utifrån en väl underbyggd och förankrad position i EU-arbetet, eftersom myndigheterna i EU-frågor ofta har en viktig roll i tidiga skeden.

  • Statskontoret rekommenderar att regeringen tydliggör sina förväntningar på myndigheternas samrådsansvar i EU-arbetet, till exempel genom myndighetsdialoger och regleringsbrev.

Myndigheterna har framför allt informella kontakter

Statskontorets undersökning visar att

  • tre av fyra myndigheter har någon typ av samråd med intresserade aktörer, som branschorganisationer och ideella organisationer, i arbetet med EU-frågor
  • det är vanligare att myndigheterna har informella kontakter med intresserade aktörer i EU-arbetet än att de har mer formaliserade samrådsformer
  • myndigheterna överlag inte informerar brett om de egna samråden – de vänder sig framför allt till de närmast berörda.

Med informella kontakter menar vi att myndigheterna vid behov tar kontakt med den eller de aktörer som de uppfattar är intresserade, i motsats till mer formaliserade och öppna samrådsförfaranden. Myndigheterna uppger att de genom de informella kontakterna får in synpunkter och kunskaper som är viktiga för att få ett bra beslutsunderlag.

De informella kontakterna är dock ofta personberoende, inte särskilt transparenta och för med sig en risk att vissa intressen hörs tydligare än andra. Av demokratipolitiska skäl bör myndigheterna även i större utsträckning använda mer transparenta och formaliserade metoder för att höra intresserade aktörer.

  • Statskontorets rekommenderar att myndigheterna kompletterar de informella kontakterna med fler formaliserade och öppna samrådsformer. 

Myndigheterna tar ett begränsat ansvar för att informera brett i EU-frågor

Statskontorets undersökning visar att många myndigheter tar ett begränsat ansvar för att informera om EU-frågor. Endast

  • två av tre myndigheter publicerar grundläggande information om det egna EU-arbetet på webbplatsen
  • hälften av myndigheterna har information om utvecklingen i aktuella EU-frågor inom myndighetens område på webbplatsen
  • en av tio myndigheter informerar via webbplatsen om möten de deltar i på EU-nivå.

Myndigheterna uppger att de i större utsträckning informerar genom kontakter med de mest berörda. För att möjliggöra insyn och i förlängningen delaktighet är det emellertid viktigt att det finns en transparens i myndigheternas EU-arbete.

  • Statskontoret rekommenderar att myndigheterna tar ett större ansvar för att informera i EU-arbetet.
2015:26
Ändamålsenlig organisering. Om ledningsformen för Nämnden för statligt stöd till trossamfund

Statskontoret har gjort en översyn av Nämnden för statligt stöd till trossamfund. Översynen har haft särskilt fokus på myndighetens ledningsform, organisering och styrning

Sammanfattning av Ändamålsenlig organisering. Om ledningsformen för Nämnden för statligt stöd till trossamfund

Statskontoret har på regeringens uppdrag gjort en översyn av organiseringen av Nämnden för statligt stöd till trossamfund. Myndigheten bildades för att fördela statsbidrag till de bidragsberättigade trossamfunden. Vilka samfund som är bidragsberättigade bestäms av regeringen. Nämndens beslut om bidragsfördelning kan inte överklagas.

Under de senaste åren har regeringen i allt högre grad prioriterat myn­dig­hetens arbete. Detta har skett delvis mot bakgrund av en förändrad samhällsbild och delvis på grund av att myndigheten har arbetat på ett framgångsrikt sätt. Det har bland annat yttrat sig i ett större anslag och i ett antal regeringsuppdrag som ligger utanför den ursprungliga uppgif­ten.

I Statskontorets uppdrag ingår att bedöma vilken ledningsform som är bäst lämpad och mest effektiv med hänsyn till myndighetens nuvarande ansvar och uppdrag. Uppdraget omfattar även frågan om hur organise­ringen och styrningen av myndigheten kan bli mer effektiv och ända­målsenlig. I uppdraget anger regeringen att den bedömer att det finns ett behov av att förbättra förutsättningarna för myndighetens uppdrag som expertmyndighet.

I dag leds Nämnden för statligt stöd till trossamfund av en nämnd som består av nio ledamöter och deras ersättare. Nämnden nomineras av tros­samfunden och förordnas av regeringen. I myndigheten finns en general­sekreterare, som är anställd av nämnden. Generalsekreteraren är kansli­chef och ansvarig för myndighetens personal och det löpande arbetet.

Det nuvarande arbetssättet överensstämmer inte med den organisation som det har beslutats om

Den nuvarande organisationen av myndigheten är inte så väl lämpad för den verksamhet som bedrivs. Detta yttrar sig på flera sätt. Ett exempel är att nämnden, det vill säga myndighetsledningen, har delegerat en stor andel av verksamheten till kanslichefen. Myndighetens nämnd beslutar i dag i stort sett enbart om statsbidragen, vilket är en uppgift som mot­sva­rar ungefär 25 procent av vad myndigheten sysslar med. Kansli­personalen upplever att de inte får några direktiv eller stöd av nämnden i den övriga delen av verksamheten. Samtidigt finns det ett behov av sam­verkan och dialog med trossamfunden vid genomförandet även av de delar som ligger utanför statsbidragsfördelningen.

Den nuvarande organisationen stämmer således illa överens med den ordning som ursprungligen var tänkt och som har formulerats i myn­dig­hetens regelverk.

Olika tänkbara lösningar

När vi har jämfört med andra nämndmyndigheter för att undersöka olika lösningar för att komma till rätta med de nuvarande problemen för Nämn­den för statligt stöd till trossamfund, har vi funnit Nämnden för stat­ligt stöd till trossamfund har en ovanligt bred roll som expert­myn­dig­het. Det vanligaste är att nämndmyndigheterna enbart är ett besluts­organ.

Vad gäller de andra nämndmyndigheterna kan vi konstatera att rege­ringen i något fall har försökt stärka sin styrning över nämndmyn­dig­heten genom att ge kanslichefen särskilda uppgifter, men att det inte föll särskilt väl ut.

Vi har också sett att flera nämndmyndigheter under senare år har ombil­dats till myndigheter med annan ledningsform, som regel enrådig­hets­myndigheter som leds av en myndighetschef. De frågor som tidigare har beslutats av det kollektiva beslutsorganet, det vill säga nämnden, har insorterats på olika sätt. I något fall har den kollektiva beslutsformen övergetts helt, eftersom det fanns en möjlighet att överklaga myn­dig­hetens beslut till domstol. I andra fall har ett särskilt beslutsorgan bildats för att hantera vissa av myndighetens frågor.

En ny styrningsmodell behövs

Den nuvarande ledningsformen av Nämnden för statligt stöd till tros­samfund behöver förändras, eftersom den nuvarande organisationen inte är ändamålsenlig. Utgångspunkten för en ny organisation bör vara:

  • Att förbättra förutsättningarna för myndighetens kontakter med rege­ringen.
  • Att stärka den löpande styrningen av myndigheten, i synnerhet i myn­dighetens expertfunktion.

För trossamfundens del är myndigheten viktig och detta bör tillvaratas även i den nya organisationen. Inom ramen för myndigheten finns det utrym­me för dialog och samarbete trossamfunden emellan.

Eftersom myndigheten är så liten är den också sårbar. Det finns skäl att på sikt överväga hur sårbarheten skulle kunna minskas. I nuläget finns det dock inte skäl att överväga en sammanslagning av Nämnden för stat­ligt stöd till trossamfund med en annan myndighet. Nämnden håller på att bygga upp sin expertkompetens och behöver etablera ett stabilt för­troende bland trossamfunden för att regeringens breda ambitioner med myndigheten ska kunna förverkligas även på sikt.

Enrådighetsmyndighet med särskilt beslutsorgan

Statskontoret föreslår att Nämnden för statligt stöd till trossamfund om­vand­las till en enrådighetsmyndighet, som ska ledas av en myndig­hets­chef. Myndigheten bör byta namn till Myndigheten för trossamfunds­frågor. Dess huvuduppgift bör vara att vara en expertmyndighet för tros­samfundsfrågor i bred bemärkelse. Statsbidragsfrågorna bör inordnas i ett särskilt beslutsorgan som har ansvar för besluten i dessa frågor.

Om förslaget genomförs kommer förutsättningarna för att styra myn­dig­heten förbättras. Förslaget innebär också att myndigheten blir mer flexi­bel. Myndigheten får möjlighet att utvecklas, bland annat genom en stärkt förmåga att ta sig an nya uppgifter som rör trossamfund och tros­samfundsfrågor.

Statskontoret lämnar även förslag till hur myndighetens instruktion bör ändras till följd av den föreslagna organisationsförändringen.

2015:21
De statliga insatserna för kulturhuvudstadsåret i Umeå 2014

Umeå var europeisk kulturhuvudstad 2014. Statskontoret har utvärderat de statliga insatserna för kulturhuvudstadsåret.

Sammanfattning av De statliga insatserna för kulturhuvudstadsåret i Umeå 2014

På uppdrag av regeringen har Statskontoret utvärderat de statliga insat­serna för Umeå kulturhuvudstad 2014. Statens insatser har bestått av dels medfinansiering av evenemanget, dels uppdrag till ett tjugotal myn­digheter och institutioner att prioritera kultur­huvudstadsåret.

Den bärande tanken med kulturhuvudstadsåret är att öka det kulturella utbytet i Europa, visa upp och väcka intresse för den kulturella rikedom som finns inom EU och att bidra till att EU‑ländernas medborgare får ökad kunskap om varandra.

Den statliga medfinansieringen har varit ett viktigt bidrag

Statskontorets utvärdering visar att staten har påverkat omfattningen men inte inriktningen på kulturhuvudstadsåret. Regeringen formulerade inte några specifika mål för de statliga medlen, som i stället indirekt styrdes av de nationella kulturpolitiska målen. Evenemangets inriktning överläts i hög grad till Umeå kommun och kulturaktörerna.

Statskontoret konstaterar att de statliga insatserna för kulturhuvudstads­året har varit ett betydelsefullt komplement till övriga insatser från kom­mun, region, EU och näringsliv. Staten stod för en tredjedel av den totala finansieringen av evenemanget och har därmed möjliggjort ett stort antal aktiviteter och projekt, som annars sannolikt inte hade kunnat genom­föras i samma omfattning.

Statskontoret bedömer att den statliga medfinansieringen har varit ett vik­tigt bidrag till kulturhuvudstadsåret.

De samverkande myndigheterna och institutionerna har förstärkt kulturhuvudstadsårets genomförande

Enligt Statskontoret var det ändamålsenligt att ge ett antal statliga myn­digheter och institutioner, främst inom kulturområdet, i uppdrag att sam­verka med kulturhuvudstadsåret. På så sätt har statens samtliga resurser kunnat användas. Statskontoret anser även att uppdraget till Kulturrådet att samverka med dessa myndigheter och institutioner har varit ända­målsenligt.

Statskontoret bedömer att de samverkande myndigheterna och institu­tio­nerna har förstärkt kulturhuvudstadsårets genomförande. De bidrags­givande myndigheterna har medverkat i störst utsträckning. I övrigt har myndigheterna och institutionerna, ofta i samverkan med lokala kultur­aktörer eller andra aktörer, arrangerat ett stort antal aktiviteter i Umeå, däribland konferenser, seminarier och utställningar.

Aktiviteterna har även lett till nya och utökade samarbeten mellan stat­li­ga myndigheter och institutioner samt mellan statliga och kommu­nala aktörer.

Tidigare uppdrag och beslut om medel hade underlättat insatserna

Statskontoret konstaterar att beslutet om statlig medfinansiering fattades i ett sent skede. Detta ledde enligt Statskontoret till osäkerhet och försvå­ra­de genomförandet av kulturhuvudstadsprogrammet för kommunen och kulturaktörerna. Kulturaktiviteterna kunde i slutändan genomföras på ett bra sätt, men ett tidigare beslut hade inneburit mer gynnsamma förut­sättningar för planeringen av projekten.

Statskontoret bedömer även att det hade underlättat om uppdraget till de samverkande myndigheterna och institutionerna att prioritera kultur­huvud­stadsåret hade kommit tidigare. Detta gäller i synnerhet för de större kulturinstitutionerna som har långa planeringstider.

De statliga medlen har bidragit till de kulturpolitiska främjandemålen

Statskontorets utvärdering visar att de kulturhuvudstadsprojekt som har fått statlig medfinansiering har bidragit till de kulturpolitiska främjande­målen. Projekten har bidragit till vissa aspekter av bildningsmålet, det vill säga att främja jämställdhet bland kultur­arbetare och att främja natio­nella minoriteters kultur, i form av samisk kultur. Projekten har även i viss mån bidragit till att främja medverkan av personer med funk­tions­nedsättningar i kulturevenemang.

Enligt Statskontoret har projekten också bidragit till kulturarvsmålet genom att främja det samiska och västerbottniska kulturarvet. Projekten har även bidragit till internationaliseringsmålet genom att främja inter­nationellt utbyte och samverkan mellan kulturarbetare.

Statskontoret bedömer slutligen att projekten sammantaget har bidragit till barn- och ungamålet genom att främja barns och ungas tillgång till kultur.

De statliga insatserna har bidragit till vissa tillväxtpolitiska mål och Sverigefrämjandet i utlandet

Statskontoret bedömer även att de statliga insatserna har bidragit till vissa tillväxtpolitiska och utrikespolitiska mål.

Turismstatistiken visar bland annat en ökning av flygresorna till och från Umeå, biljettförsäljningen hos de större biljettförsäljningsaktörerna i Umeå och logiintäkterna i region Västerbotten. Statskontoret bedömer att dessa resultat indikerar att kulturhuvudstadsåret har bidragit till de tillväxtpolitiska målen. De statliga insatserna har därmed sannolikt bidra­git till målen, eftersom de utgör en betydande del av de totala insat­serna.

När det gäller utrikespolitiska mål bedömer Statskontoret målet om Sverigefrämjande i utlandet som relevant för kulturhuvudstadssats­ningen. Enligt Statskontoret indikerar resultaten av de statliga insatserna och de samlade insatserna att kulturhuvudstadsåret har bidragit till målet genom att öka kunskapen och intresset för Sverige i utlandet. Kultur­huvudstadsåret och enskilda kulturprojekt har fått stor uppmärksamhet i internationella medier och flera internationella kulturella samarbeten har kommit till stånd.

Inför nästa kulturhuvudstadsår bör kompetensöverföring säkerställas

I rapporten pekar Statskontoret på betydelsen av kompetens­överföring mellan kulturhuvudstäder. Erfarenheter och lärdomar från kulturhuvud­stadsåret i Umeå kan vara till nytta dels för kommande kulturhuvud­städer, dels inför nästa gång Sverige ska vara värd för ett europeiskt kulturhuvudstadsår. 

2015:18
Sammanhållen vård och omsorg om de mest sjuka äldre. Utvärdering av överenskommelsen mellan regeringen och SKL. Slutrapport

Statskontorets utvärdering av regeringens satsning på de mest sjuka äldre visar att vården och omsorgen har förbättrats i vissa avseenden. Däremot är det lång väg kvar till en sammanhållen vård, där aktörerna inom vården och omsorgen samverkar med den äldre i centrum.

Sammanfattning av Sammanhållen vård och omsorg om de mest sjuka äldre. Utvärdering av överenskommelsen mellan regeringen och SKL. Slutrapport

Regeringen och Sveriges kommuner och landsting (SKL) har mellan 2010 och 2014 ingått en överenskommelse om insatser för de mest sjuka äldre. Den omfattade sammanlagt 3,8 miljarder kronor. Medlen har i stora delar villkorats med att kommuner och landsting ska uppnå vissa prestationer eller resultat. Syftet var att stärka ett systematiskt arbetssätt i vården och omsorgen om de mest sjuka äldre. Statskontoret har på rege­ringens uppdrag utvärderat överenskommelsen.

Statskontorets samlade bedömning är att förutsättningarna för arbetet med de mest sjuka äldre har förbättrats. Arbetssätten inom vården och omsorgen har förbättrats i verksamheter där personalen under längre tid har registrerat i kvalitetsregister. Resultaten från kvalitetsregistren an­vänds dock inte i tillräcklig utsträckning. Vården och omsorgen har inte heller blivit mer sammanhållen. Utvärderingen visar även att var­aktig­heten i förbättringarna inte är säkrad.

Arbetssätten har förändrats, men är inte tillräckligt systematiserade

Överenskommelsen har lett till ett mer systematiskt arbetssätt i verk­sam­heter där personalen under längre tid har registrerat i kvalitetsregister. Exempelvis har individuella skattningar av dementa äldre lett till ett bätt­re omhändertagande som gjort att dessa blivit lugnare. Steget till ett ändrat arbetssätt har dock inte tagits fullt ut, eftersom resultaten från kvalitetsregistren inte används i tillräcklig utsträckning.

Statskontoret konstaterar vidare att kunskapsunderlagen för att nå en sam­manhållen vård och omsorg inte är helt systematiserade. Det lokala analysarbetet som har bedrivits har inte gett huvudmännen tillräcklig vägledning om hur de ska gå tillväga.

Strukturer har byggts upp för arbetet med mest sjuka äldre

Statskontoret konstaterar att samtliga län har byggt upp strukturer för samverkan mellan kommunerna och landstingen. Överenskommelsen har även bidragit till att sprida metoder för uppföljning av verksam­heterna. Medel har gått till att sprida utvalda kvalitetsregister. De två kvalitetsregister som ingått i överenskommelsen från början har också stor spridning i vården och omsorgen. Personalen uppfattar kvalitets­registren som relevanta och anser att de täcker in viktiga områden.

För att kvalitetsregistren ska kunna synliggöra vårdens och omsorgens resultat behöver inrapporterade uppgifter vara korrekta. Statskontorets utvärdering visar dock att kvalitetssäkringen av uppgifterna brister.

Vården och omsorgen har inte blivit mer sammanhållen

Statskontoret bedömer att vården och omsorgen inte i någon större utsträck­ning har blivit mer sammanhållen, det vill säga att vården och om­sorgen är individanpassad och samordnad över specialitets- och orga­nisationsgränser. Detta är en viktig förutsättning för att slutmålet om en god vård och omsorg ska kunna nås. Flera av överenskommelsens del­mål har inte heller tagit direkt sikte på den sjuka äldre och att utveckla sam­verkan.

Varaktigheten i förbättringsarbetet är inte säkerställd

Landstingen och kommunerna har ansvaret för att säkra att förbätt­rings­arbetet för de mest sjuka äldre fortlöper nu när överenskommelsen har upphört. Statskontoret bedömer att det krävs fortsatta insatser från huvud­männens sida om arbetet ska bli varaktigt, eftersom strukturerna för förbättringsarbetet i länen ännu inte är säkerställda. SKL har en viktig uppgift i att stödja kommunerna och landstingen i detta arbete.

Kvalitetsregistren har förutsättningar att leva vidare

Statskontoret bedömer att det finns förutsättningar för att kommunerna och landstingen ska kunna fortsätta använda kvalitetsregistren. Det finns dock en risk för att registreringen minskar eller upphör på enheter där motivationen att registrera är låg. Hur användningen av kvalitetsregister kommer att utvecklas beror till stor del på hur verksamhetsledningen och de närmaste cheferna styr och organiserar arbetet. En framgångsfaktor är att ansvarig nämnd efterfrågar resultat från registren. Vidare behöver cheferna tydliggöra nyttan med kvalitetsregistren och avsätta tid för personalen att arbeta med dem.

Prestationsersättningen har fungerat olika väl

Statskontoret bedömer att rätt utformade prestationskrav kan stärka styr­effekten av en satsning. Prestationsersättning kan exempelvis vara lämp­lig för att stimulera förbättringsarbete inom vården och omsorgen. Stats­kontorets utvärdering visar bland annat att kvalitetsregistren har lett till vissa förbättringar i vården och omsorgen om äldre. Även för äldres läke­medelsbehandling har ersättningen haft en positiv påverkan. Den har bidragit till en mer träffsäker läkemedelsbehandling.

Prestationsersättning är däremot inte lämplig när kunskapen om orsaks­sam­banden är låg. Detta gäller för resultatindikatorerna för samman­hållen vård och omsorg. Ersättningen har inte lett till någon utveckling och det har varit oklart för huvudmännen vilka insatser som har krävts för att nå målen.

Statskontorets förslag och erfarenheter från utvärderingen

Statskontoret föreslår att regeringen i det fortsatta arbetet:

  • ger i uppdrag till myndigheterna i Rådet för styrning med kunskap att utarbeta en nationell strategi för kunskapsstöd för vården och om­sorgen om äldre,
  • ger Socialstyrelsen i uppdrag att i samråd med SKL utforma ett tyd­ligt stöd till registerhållarna för kvalitetssäkring av inrappor­te­rade uppgifter.

I rapporten redovisar Statskontoret erfarenheter som kan vara värda att uppmärksamma inför liknande satsningar inom vården och omsorgen. Det gäller bland annat hur man kan nå privata utförare med denna typ av satsning. Privata utförare tog inte i samma utsträckning som offent­liga aktörer del av medlen och förbättringsarbetet för vården och omsor­gen om de mest sjuka äldre. Statskontoret lämnar även rekom­men­dationer om när det är lämpligt att använda prestationsersättning, hur kraven på huvudmännen bör vara utformade samt hur kunskap bör inhämtas och spridas.

2015:17
Avgifter i livsmedelskontrollen. Förslag på en mer effektiv avgiftsfinansiering

Statskontoret har utvärderat avgiftsfinansieringen av den offentliga livsmedelskontrollen. Statskontoret konstaterar att de kommunala kontrollmyndigheterna inte alltid utför nödvändig kontroll och att avgifterna för kontrollen varierar stort över landet.

Sammanfattning av Avgifter i livsmedelskontrollen. Förslag på en mer effektiv avgiftsfinansiering

Den offentliga livsmedelskontrollen ska skydda människors hälsa och värna om konsumenternas intressen. Ett övergripande mål är att före­tagen inom livsmedelsbranschen ska ha tilltro till kontrollen. Andra mål är bland annat att kontrollen ska vara baserad på risker, vara rättssäker samt att kontroll­myndigheterna ska samverka. Livsmedelsverket och kommunerna tar ut avgifter från företagen för sin kontroll.

Statskontoret har på uppdrag av regeringen utvärderat avgiftsfinan­sieringen av livsmedels­kontrollen. Vi konstaterar att avgiftsmodellen brister både i begriplighet och legitimitet. För att förbättra systemet för avgiftsfinansiering och för att öka antalet kontroller lämnar Stats­kon­toret ett antal förslag.

Kommunerna utför inte nödvändiga kontroller

Tidigare erfarenheter visar att problemen i både livsmedelskontrollen och avgiftsfinansieringen främst rör kommunerna. Det kanske största problemet är att de kommunala kontrollmyndigheterna (enskilda kom­mu­ner eller kommuner i samverkan) inte alltid utför de kontroller som de borde göra enligt lagstiftningen och de egna riskbedömningarna.

Bristerna i kontrollen medför en ökad risk för människors hälsa. De innebär också att livsmedelsföretagen inte behandlas på ett likartat sätt av kommunerna.

Resursbrist är den främsta förklaringen till utebliven kontroll

Den främsta förklaringen till att livsmedels­kontroller inte utförs i till­räcklig omfattning tycks vara resursbrist. Problemen beror till en del på hur avgifterna tas ut och används, men också på personalbrist. Vissa kommuner tar inte ut en tillräckligt hög avgift av företagen för att täcka sin kostnader för kontrollen. Andra kommuner tar visserligen ut en tillräcklig avgift, men finansierar kanske annan verksamhet med intäk­ter­na.

Statskontorets analys visar att små kommuner generellt sett har större problem inom livsmedelskontrollen än stora kommuner. Små kommu­ner har bland annat svårare att rekrytera och behålla personal.

Stora variationer mellan timtaxor och riskklassning

Statskontorets utvärdering visar att det finns stora variationer mellan de kommunala kontrollmyndigheterna när det gäller nivån på timtaxan för kontrollen. Det finns också variationer i hur kommunerna arbetar med riskklassningen av livsmedelsföretag. Riskklassningen ligger till grund för hur man bedömer behovet av kontroller och styr hur många kontroll­timmar ett livsmedelsföretag ska debiteras.

Om kontrollavgifterna för företag med likartad verksamhet skiljer sig mycket åt mellan olika kommunerna påverkas deras möjligheter att konkurrera på lika villkor.  

Avgiftsmodellen brister i legitimitet och begriplighet

Statskontoret konstaterar att livsmedels­kontrollens avgiftsmodell brister i både begriplighet och legitimitet. Bristerna gäller framför allt tre saker: riskklassningsmodellen, förhandsbetalningen och avgifter för extra kontrol­ler.

Otydlig koppling mellan riskklass och antal kontrolltimmar

Livsmedelsverkets riskklassningsmodell är ett viktigt hjälpmedel för att fastställa avgifterna för livsmedelskontrollen. Med modellens hjälp kan kommunerna beräkna hur många timmar de ska ägna åt enskilda kontroller. Timantalet multipliceras med den timtaxa kommunen har beräk­nat för livsmedelskontrollen. Resultatet blir den årliga avgift som livsmedelsföretagaren ska betala för kontrollen.

Den kritik som aktörer inom livsmedelskontrollen framför mot risk­klassningsmodellen gäller bland annat det faktum att kopplingen mellan riskklass och antal timmar utgör en grogrund för missförstånd och miss­nöje. Den enskilde företagaren som i förväg har betalat för ett visst antal kontrolltimmar fokuserar lätt på att dessa timmar faktiskt levereras. Om företaget inte får något kontrollbesök under året skapar det missnöje och misstro till kontrollen. Detsamma gäller om företag uppfattar att kontrol­len utfördes på en betydligt kortare tid än vad de har betalat för.

Förhandsbetalning innebär pedagogiska problem

Avgifterna inom livsmedelskontrollen tas i normalfallet ut vid årets bör­jan. Detta är i enlighet med hur Livsmedelsverket tolkar reglerna. Model­­len med förhandsbetalning skapar dock pedagogiska problem eftersom kontrollen utförs först efter det att avgiften har betalats. I vissa fall utför kommunen kontrollen året efter, ibland ännu senare. Att betala för en kontroll som utförs långt senare riskerar att undergräva legiti­mi­teten för avgifterna, men också för livsmedelskontrollen som sådan.

Kontrollmyndigheterna debiterar inte alltid för extra kontroller

Ibland måste kontrollmyndigheten följa upp tidigare anmärkningar eller utföra en särskild kontroll av ett företag efter klagomål eller tips. Trots att regelverket säger att företagarna ska betala för samtliga kostnader i samband med den extra kontrollen debiteras de inte alltid för dessa kostnader. Ett skäl är att kontrollmyndigheterna i vissa fall anser att kontroll­avgifterna blir orimligt höga. Exempelvis kan reskostnaden vid kontroller av anläggningar som ligger avlägset bli mycket hög.

En förenklad riskklassningsmodell bör införas

Livsmedelsverkets nuvarande riskklassningsmodell leder enligt Stats­kontorets bedömning till att antalet kontrolltimmar ägnas alltför mycket uppmärksamhet. I Statskontorets förslag till en förenklad riskklass­nings­modell tonas betydelsen av kontrolltimmarna ned. I stället fokuse­rar modellen på antalet kontrollbesök. På så sätt får inspektörerna större möjlighet att anpassa arbetstiden efter behovet av kontroll. Den modell vi föreslår ger också en mer överskådlig bild av på vilka grunder avgif­terna sätts.

Efterhandsbetalning bör möjliggöras

Kontrollavgifterna betalas enligt nuvarande modell i förskott. Modellen brister dock i legitimitet hos livsmedelsföretagarna. I det avseendet bedömer Statskontoret att en modell med efterhandsbetalning är att före­dra.

Statskontoret föreslår därför att regeringen genom en förord­nings­ändring gör det möjligt för kontrollmyndigheter att ta ut avgiften efter genomförd kontroll.

Kommunala kontrollmyndigheter som avser att använda sig av efter­hands­betalning ska anmäla detta till Livsmedelsverket. Livsmedels­ver­ket bör också följa utvecklingen och några år efter förordningsändringen ansvara för att en utvärdering görs av hur efterhandsbetalningen har utfallit ur både företagens och kontrollmyndigheternas perspektiv.

Det behövs mer kommunal samverkan i kontrollen

Kommunal samverkan kan vara ett viktigt instrument för att minska omoti­verade variationer mellan kommunerna, både när det gäller kontroll­avgifternas storlek och antalet utförda kontroller. Statskontoret föreslår därför att regeringen ger länsstyrelserna i uppdrag att mer aktivt arbeta för kommunal samverkan inom livsmedelskontrollen. I ett första steg bör länsstyrelserna få i uppdrag att inventera och bedöma vilka kommuner som skulle ha mest nytta av att samverka inom kontrollen. I ett andra steg bör regeringen ge landshövdingarna i uppdrag att fungera som regionala förhandlingsmän. Deras uppdrag bör vara att åstad­kom­ma en organiserad samverkan mellan de kommuner som länsstyrelserna har funnit vara i behov av sådan samverkan.

Livsmedelsverket bör agera mer aktivt mot kommunerna

Statskontoret bedömer att Livsmedelsverket skulle kunna agera mer aktivt mot kommuner som missköter sitt kontrolluppdrag. Utöver att utnyttja möjligheten till förelägganden bör myndigheten vara tydligare med vilka kommuner som inte lever upp till kraven och som är föremål för förelägganden. Till exempel skulle Livsmedelsverket kunna skicka den rapport som sammanställs efter utförd revision för kännedom till kommunstyrelsen i de reviderade kommunerna.

Om offentlig sektor 24
Förändringar i svensk statsförvaltning och framtida utmaningar

Statskontoret har i antologin Förändringar i svensk statsförvaltning och framtida utmaningar undersökt vilka förändringar som genomförts i svensk statsförvaltning sedan finanskrisen bröt ut.

2015:11
Reformeringen av försvarslogistiken. Slutrapport

Statskontoret har sedan 2013 följt och utvärderat det arbete som Försvarsmakten och Försvarets materielverk (FMV) gemensamt bedriver för att effektivisera försvarslogistiken. Reformen ska leda till en sammanhållen försörjning av materiel och logistik och till att kostnaderna sänks med 760 miljoner kronor per år från och med 2015.

Sammanfattning av Reformeringen av försvarslogistiken. Slutrapport

Försvarslogistik är ett samlingsnamn för försvarets försörjning av materiel och logistik. Den omfattar stöd till militär verksamhet i form av ett flöde av materiel och tjänster, såsom vapen, fordon, lager, transporter, underhåll och kommunikationssystem.

Riksdagen beslutade i juni 2012 om en ny inriktning och en förändrad organi­sation för försvarslogistiken. Statskontoret har sedan 2013 på regeringens uppdrag följt och analyserat det arbete som Försvarsmakten och Försvarets materielverk (FMV) bedriver för att effektivisera försvarslogistiken utifrån beslutet. Vi har tidigare lämnat två delrapporter till regeringen. Med denna rapport slutredovisar vi uppdraget.

En ny inriktning för försvarslogistiken

Riksdagens beslut innebar att stora delar av den logistikverksamhet som då bedrevs av Försvarsmakten skulle föras över till FMV den 1 januari 2013. Genom en sammanhållen försörjning av materiel och logistik, där Försvars­makten är beställare och FMV är utförare och leverantör, förväntar sig rege­ringen och riksdagen en effektivare verksamhet. Intentionen är att myndig­heterna tillsammans ska sänka kostnaderna inom försvarslogistiken med 760 miljoner kronor per år från och med 2015. Det ska åstadkommas genom sänkta kostnader för personal och inköp. De medel som frigörs ska användas till att ställa om Försvarsmaktens insatsorganisation till mer användbara och tillgängliga förband.

Sedan myndigheterna påbörjade omställningsarbetet har regeringen höjt kraven på Försvarsmaktens beredskap och tillgänglighet. Detta påverkar så­väl förbanden som den logistik som ska stödja deras verksamhet. Till exempel har mer logistik kommit att betraktas som insatsnära logistik, det vill säga verksamhet som utförs av Försvarsmaktens logistikförband FMLOG och av andra förband. Det innebär att Försvarsmakten behöver bedriva en mer om­fattande logistikverksamhet än vad som förutsågs när reformen beslutades.

Ett komplicerat och försenat förändringsarbete

Försvarsmaktens och FMV:s förändringsarbete har varit omfattade och komp­li­cerat. Regeringen har överlåtit åt de båda myndigheterna att gemen­samt ta ansvar för att genomföra de beslutade förändringarna. Det har bland annat innefattat att komma överens om verksamhetsöverföringar, hur det tota­la sparbetinget ska fördelas mellan dem och hur en ny beställar-utförarmodell ska utformas. Dessutom har myndigheterna getts ansvar för att precisera sina inbördes roller och hur de ska samverka inom ramen för sin rollfördelning.

Arbetet med att föra över verksamheter från Försvarsmakten till FMV och att införa nya arbetssätt är försenat med minst två år i förhållande till vad rege­ringen och riksdagen beräknade. Överföringen av verksamhet från För­svars­makten till FMV har skett i tre omgångar, varav den sista genomfördes den 1 januari 2015. Då började myndigheterna sitt arbete med att införa den nya beställar-utförarmodell som de tillsammans har utvecklat. I sin gemensamma kvartalsvisa återrapportering till regeringen har myndig­heterna gradvis skjutit fram tidpunkten för när de säger sig kunna nå regeringens besparingsmål. Först 2017 beräknas den totala besparingen ligga i närheten av målet och då komma att uppgå till drygt 730 miljoner kronor. Enligt myndigheternas be­döm­ning kommer den nya beställar-utförarmodellen att kunna tillämpas fullt ut först 2018.

Reformen har hittills haft flera positiva effekter …

Även om Försvarsmakten och FMV ännu inte har infriat syftet med reformen av försvarslogistiken, bedömer Statskontoret att den hittills har haft flera positiva effekter. Som avsett har ansvarsfördelningen mellan myndigheterna blivit tydligare och dubbelarbetet har minskat, låt vara att dessa ambitioner ännu inte har uppnåtts fullt ut. Genom reformen har också försvarets logistik­resurser, till exempel den nedlagda arbetstiden, i större utsträckning än tidiga­re fått ett pris. Det har sannolikt bidragit till att resurserna utnyttjas effekti­vare.

I enlighet med intentionerna har myndigheterna också kunnat genomföra stora kostnadsminskningar i verksamheten, även om målet 760 miljoner kro­nor per år ännu inte har nåtts. Inom området förråd, service och verkstäder, vilket är ett av regeringens fyra angivna effektiviseringsområden, har myn­dig­heterna redan nått målet om en besparing på 300 miljoner kronor per år. För 2014 har myndigheterna redovisat en ackumulerad besparing om 487 miljoner kronor. Nettobesparingen är dock mindre om man tar hänsyn till omställningskostnaderna.

… men stora utmaningar återstår

Trots vissa framsteg återstår stora utmaningar när myndigheterna ska genom­föra reformen. Den nya beställar-utförarmodellen är ett viktigt verktyg för att uppnå en effektivare och mer sammanhållen försörjning av materiel och logis­tik. Modellen innebär samtidigt en stor förändring i myndigheternas sätt att arbeta. Även om den nu har börjat införas i myndigheternas respektive linje­­organisationer, återstår flera väsentliga frågor för de båda myndigheterna att reda ut. Det nya arbetssättet ska införas i deras reguljära verksamheter. Bland annat ska de lägga respektive hantera beställningar på en högre system­nivå, det vill säga beställningarna ska vara färre och mer samlade. Myndig­heterna behöver också komma överens i vissa sakfrågor. Bland dessa finns skäl att nämna hur vidmakthållandet av materiel ska gå till, vilket gemensamt och långsiktigt it-stöd som ska väljas för försvarslogistiken och hur försvars­logistiken ska anpassas till de operativa kraven. Andra utmaningar är att Försvarsmakten ska kunna visa att kostnadsminskningarna kommer förban­den och insatsorganisationen till del.

Beställningar på högre systemnivå införs stegvis

En bärande tanke med reformen är att Försvarsmakten ska beställa försvars­logistik på högre systemnivå. Därigenom förväntas kostnaderna minska. Exempelvis ska soldatens hela utrustning nu betraktas och beställas som ett sammanhållet tekniskt system. Försvarsmakten har hittills lämnat två beställ­ningar till FMV som är större och mer samlade än tidigare beställningar, men de är inte gjorda enligt den nya modellen. De två beställningarna avser för­sörjningslösningar för internationella insatser.

Försvarslogistikplanen är myndigheternas nya styrdokument för att anskaffa materiel på en högre systemnivå. Planen införs stegvis från 2015. Den första kompletta försvarslogistikplanen förväntas bli klar inför anskaffningen för 2018.

Kostnaderna för vidmakthållande riskerar att bli fortsatt höga

Vidmakthållande av materiel omfattas av den största förändringen i förhål­lan­de till myndigheternas tidigare arbetssätt. Tidigare var det en del av För­svarsmaktens logistikförsörjning. Genom reformen och intentionerna med en sammanhållen försörjning av materiel och logistik ska FMV både anskaffa materielsystem och ta ett större ansvar för att vidmakthålla, det vill säga under­hålla dem. Det innebär att kostnaderna för vidmakthållandet, alltså kost­na­derna för att behålla systemens egenskaper under hela livscykeln, ska be­aktas och beräknas redan när materielen anskaffas. FMV har enligt sin egen internrevision inte tillräcklig kompetens för att beräkna livscykelkostnader. Därmed riskerar kostnaderna för vidmakthållande att bli fortsatt höga.

Utöver detta finns det flera oklarheter om hur vidmakthållandet ska hanteras i den nya beställar-utförarmodellen. Eftersom myndigheterna har kommit överens om att dela på ansvaret, finns det till exempel en risk för att de bygger upp dubbla kompetenser på området. Myndigheterna är inte överens om med vilken tidshorisont vidmakthållandet ska beställas. FMV, som sedan tidigare har arbetat med lång framförhållning i materielförsörjningen, anser att För­svars­makten bör beställa vidmakthållande per förband och för tre år i taget. Försvarsmakten anser sig ha behov av att kunna förändra sin beställning med kort varsel vid snabba omvärldsförändringar. Statskontoret anser att det är viktigt att myndigheterna kommer överens om en ändamålsenlig modell för hur vidmakthållandet ska hanteras.

Systemstödet för försvarslogistiken är en knäckfråga

Den nya beställar-utförarmodellen kräver att Försvarsmakten och FMV ut­byter mer information än tidigare. Myndigheterna har i huvudsak olika lös­ningar för sitt systemstöd och sammantaget höga kostnader för dem. För­svars­makten använder det standardiserade affärssystemet Prio. Genom att de sista delarna av Prio införs våren 2015 ska materiel, underhåll och logistik kunna beställas i systemet. Systemet är dock ännu inte anpassat för beställ­ningar av vidmakthållande. FMV använder främst ett stort antal andra system. Frågan om vilket eller vilka it-system som de ska använda gemensamt har diskuterats i flera år. Fortfarande står myndigheterna långt ifrån varandra. Stats­kontoret anser att det är av största vikt att myndigheterna kommer överens om vilket systemstöd som ska gälla för de delar i försvarslogistiken som är gemensamma.

De operativa kraven bör styra försvarslogistiken

Ytterligare en fråga som myndigheterna behöver klara ut är hur försvars­logis­tiken ska anpassas till de nya kraven på förbandens beredskap och till­gäng­lighet. Kraven på Försvarsmakten innebär att myndigheterna kan behöva göra en annan avvägning mellan logistikverksamhetens kostnadseffektivitet och Försvarsmaktens handlingsfrihet.

Oavsett vilka krav som ställs på försvarsförmågan menar Statskontoret att det alltid måste vara de operativa kraven som ska styra logistikens inriktning. Hur avvägningen ska se ut mellan handlingsfrihet och kostnadseffektivitet kan dock variera. De processer som myndigheterna nu effektiviserar måste kunna anpassas till andra förhållanden än de som gällde inför reformen. Samtidigt gäller det att ta till vara och vidareutveckla de positiva effekter som reformen hittills har inneburit.

Besparingarna är svåra att spåra till förbanden

Försvarsmakten har tilldelats ett ansvar för att inom sitt ansvarsområde se till att kostnadsminskningarna inom försvarslogistiken kommer förbandsverk­sam­heten och insatsorganisationen till godo. När förändringsarbetet inleddes fanns det ingen uppföljningsmodell som kunde spåra besparingar som för­svars­logistikreformen gav upphov till. Först för 2015 har Försvarsmakten kunnat spåra vissa besparingar och omfördela medlen till förbanden.

Regeringen bör fortsatt följa myndigheternas arbete

Mycket återstår att göra i genomförandet av reformen av försvarslogistiken. När den nya beställar-utförarmodellen nu införs i myndigheternas linjeorga­nisationer, uppstår också nya frågor som aldrig berördes i myndigheternas arbete med att ta fram modellen.

Statskontoret förutsätter att många av de problem vi har iakttagit kommer att hanteras i myndigheternas fortsatta arbete med att genomföra reformen. Men vi ser också ett stort behov av att regeringen fortsatt följer upp föränd­rings­arbetet och säkerställer att myndigheterna lever upp till de krav som har ställts på dem.

Reformen kan behöva ses över

I Statskontorets uppdrag har inte ingått att utvärdera försvarslogistikreformen som sådan. Att reformens genomförande har försenats innebär att det i dag är svårt att uttala sig om reformens effekter. Tidigast om tre–fyra år kommer det att vara möjligt för regeringen att slutgiltigt bedöma effekterna av reformen och om syftena med den har uppnåtts.

Vissa av de problem som vi har identifierat i myndigheternas genomförande av reformen har möjligen till en del sin grund i reformens utformning. Ett exempel är att riksdagens beslut medförde mindre renodlade roller mellan myndigheterna än vad utredningen, som låg till grund för reformen, hade föreslagit. Det kan ha bidragit till att myndigheterna har ägnat ett komplicerat och utdraget arbete åt att definiera sina inbördes roller. Ett annat exempel är att Försvarsmakten saknar en väsentlig påtryckningsmöjlighet som beställare normalt har i beställar-utförarmodeller, nämligen möjligheten att vända sig till flera leverantörer. Denna ordning försämrar rimligen Försvarsmaktens möjligheter att tvinga fram kostnadseffektiva lösningar. Ett tredje exempel är att frågan om ett eventuellt gemensamt systemstöd inte var löst innan refor­men började genomföras. Mot denna bakgrund menar Statskontoret att det kan finnas skäl för regeringen att initiera en översyn av försvars­logistik­reformens utformning i sak. 

2015:4
Samverkan för bredband i hela landet

Statskontoret har utvärderat Bredbandsforums verksamhet under åren 2010–2014. Bredbandsforum är en mötesplats för dialog och samverkan mellan regeringen, organisationer och företag som verkar på den svenska bredbandsmarknaden.

Sammanfattning av Samverkan för bredband i hela landet

Statskontoret har på regeringens uppdrag utvärderat den verksamhet som Bredbandsforum har bedrivit under 2010–2014. Vi har analyserat Bredbandsforums verksamhetsinriktning, arbetsmetoder och organisation samt resultatet av arbetet. Vi bedömer även inriktningen för Bredbandsforums arbete framöver och vilken organisationsform som lämpar sig bäst för denna.

Bredbandsforums uppdrag och organisation

Bredbandsforum ska vara en mötesplats för dialog och samverkan mellan regeringen, organisationer och företag som verkar på den svenska bredbandsmarknaden. Syftet är att hitta konstruktiva lösningar som kan bidra till en utbyggnad av bredband i hela landet. I arbetet ingår att utbyta åsikter om och att uppmärksamma möjligheter och hinder för en sådan utbyggnad.

Bredbandsforum är en del av Regeringskansliet (Näringsdepartementet) och organiseras i en styrgrupp som tillsätter arbetsgrupper för särskilda sakfrågor. Bredbandsforum har även ett kansli som är placerat vid Post- och telestyrelsen (PTS) som en självständig grupp.

I huvudsak en relevant verksamhetsinriktning

Statskontoret bedömer att Bredbandsforum i huvudsak har inriktat sin verksamhet på frågor som är väsentliga för bredbandsutbyggnaden i hela landet. Forumet analyserade i ett tidigt skede centrala hinder och lösningar för utbyggnaden. De senaste arbetsgrupperna har enligt vissa deltagare i forumet dock inte haft en lika tydlig koppling till bredbandsutbyggnad i hela landet.

Bredbandsforum har bedrivit en produktiv verksamhet och har tagit fram ett femtiotal förslag som rör bredbandsutvecklingen samt vissa konkreta vägledningar. Bredbandsforum har även genomfört ambitiösa insatser för att öka kunskapen om bredband och forumets verksamhet hos kommuner och byanätsföreningar med flera. De olika uppgifterna har kompletterat varandra på ett konstruktivt sätt. Dialog och samverkan har till exempel varit ett nödvändigt inslag för att deltagarna i ska kunna enas om gemensamma förslag.

Flexibla arbetsmetoder och tydlig organisation

Statskontoret anser att Bredbandsforum har haft en ändamålsenlig kombination av formella och informella inslag i sin arbetsprocess. Arbetsmetoderna har varit flexibla och har därmed underlättat ett öppet samarbetsklimat och framtagandet av konstruktiva förslag.

Bredbandsforums status som särskilt projekt inom Regeringskansliet har bidragit till att forumet uppfattas som en neutral mötesplats för konstruktiv samverkan mellan berörda parter. Arbetet har också underlättats genom att ledamöterna i styrgruppen har ledande befattningar i sina respektive organisationer. Vi bedömer att statsrådets roll som ordförande i styrgruppen har varit central för att säkerställa ett sådant deltagande. Arbetsgrupperna har genomfört sina uppdrag på ett tydligt och välstrukturerat sätt. Vidare har kansliet varit en effektiv stödfunktion med en viktig roll att stödja Bredbandsforums arbete.

Otydligt genomförandeansvar och trubbig modell för uppföljning

Bredbandsforum saknar befogenhet att besluta om både hur och av vem de förslag som forumet lägger fram ska genomföras. Förutsättningarna för att de berörda aktörerna på eget initiativ ska ta på sig detta ansvar ökar om ansvaret är tydligt utpekat. Statskontoret konstaterar dock att det ibland är otydligt vem eller vilka som förväntas ta genomförandeansvaret. Vissa förslag är inte heller tillräckligt konkreta vad gäller vilka åtgärder som behöver vidtas.

Bredbandsforums arbete med att följa upp forumets förslag är viktigt för att främja den fortsatta bredbandsutbyggnaden. Den uppföljningsmodell som används är dock för trubbig för detta syfte. Uppföljningen har också blivit en allt större uppgift för Bredbandsforums kansli.

Stärkt samverkan och vissa konkreta resultat

Bredbandsforums verksamhet är en tidig länk i en lång och komplex kedja av insatser som konkret påverkar bredbandsutbyggnaden. Vi bedömer dock att Bredbandsforum sammantaget har bidragit till att förbättra förutsättningarna för bredbandsutbyggnad i hela landet.

Ett av forumets viktigaste resultat är att det har åstadkommit en stärkt samverkan och ökad samsyn mellan viktiga intressenter på området. Detta har bidragit till att tydliggöra gemensamma problembilder och centrala utmaningar samt till att minska konfliktbenägenheten mellan aktörerna.

Bredbandsforums arbete har till viss del lämnat konkreta avtryck. Bland annat har forumets arbete underlättat bredbandsfinansieringen och gjort kommunernas roll i bredbandsutbyggnaden tydlig. Forumets arbete har till viss del även använts av kommuner och byanätsföreningar.

Framtida arbetsinriktning och organisation

Statskontoret anser att Bredbandsforums framtida organisationsform bör utgå från den arbetsinriktning som forumet fortsättningsvis ska ha. De flesta av Bredbandsforums befintliga uppgifter bör enligt vår mening fortsätta. Det är även lämpligt att Bredbandsforum får en ny uppgift att stödja aktörer på den regionala nivån i bredbandsfrågor.

Överväg arbetsgruppernas framtida arbetsinriktning

Det är särskilt viktigt att överväga vilka frågor som framtida arbets­grupper i Bredbandsforum bör inrikta sig närmare på. Statskontoret ser två möjliga övergripande inriktningar. Den ena är en fortsatt inriktning på utbyggnad av bredband i hela landet. Den andra är ett utvidgat fokus på hur frågor om användning av bredbandstjänster påverkar utbyggnaden av bredband. Statskontoret anser att Bredbandsforum, eller den regeringen anser lämplig, tillsammans med berörda parter bör genomföra en ny, bred analys av viktiga framtida utmaningar med att bygga ut eller använda bredband. 

Nuvarande organisationsform är den mest fördelaktiga

Statskontoret bedömer att Bredbandsforums nuvarande organisationsform som ett särskilt projekt inom Regeringskansliet är mer fördelaktig än att organisera forumet som en statlig offentlig utredning eller som en rådgivande funktion inom PTS. Den nuvarande organisationsformen har bland annat bidragit till att forumet uppfattas som en oberoende mötesplats. Formen ger även en flexibilitet som främjar samverkan och underlättar arbetet med att ta fram förslag. Vidare erbjuder formen en närhet till den politiska ledningen vilket är viktigt för att kunna driva prioriterade förslag.

Viktiga frågor i den fortsatta beredningen

Statskontoret anser att det är viktigt att Bredbandsforum arbetar på ett obe­roende sätt. I det fall Bredbandsforum skulle få en utvidgad arbets­inriktning mot bredbandsanvändning kan det finnas anledning att överväga om kansliet bör ha en annan placering än vid PTS. Ett utvidgat ansvarsområde för Bredbandsforum kan också leda till en alltför heterogen verksamhetsinriktning. Det kan i så fall finnas skäl att överväga om ansvaret för Bredbandsforums olika uppgifter bör delas upp på olika organisationer. Slutligen anser Statskontoret att regeringen, via Näringsdepartementet, bör ha en tydligare roll när det gäller att bedöma vilka av Bredbandsforums hittills lagda förslag som är prioriterade. I de fall det är lämpligt bör regeringen även ta initiativ till att tydliggöra vem som kan ansvara för att realisera respektive förslag.

 

2015:6
Värna demokratin mot våldsbejakande extremism. Utvärdering av en handlingsplan

En utvärdering av handlingsplanen för att värna demokratin mot våldsbejakande extremism. De flesta av åtgärderna som Statskontoret har utvärderat har bidragit till respektive delmål och därmed till de övergripande målen med handlingsplanen.

Sammanfattning av Värna demokratin mot våldsbejakande extremism. Utvärdering av en handlingsplan

Statskontoret har fått regeringens uppdrag att utvärdera 2011 års hand­lingsplan för att värna demokratin mot våldsbejakande extremism. Syftet med handlingsplanen är att värna och stärka demokratin och att därmed göra samhället mer motståndskraftigt mot våldsbejakande extre­mism.

Regeringens handlingsplan omfattar 15 åtgärder som har sorterats under sex delmål. De sex delmålen anger den strategiska inriktningen för det framtida arbetet inom området för att förebygga extremism. Åtgärderna omfattar ett antal uppdrag till olika myndigheter. Bland annat har Forum för levande historia fått i uppdrag att utveckla meto­der och arbets­mate­rial för att stärka ungas demokratiska värderingar. Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor har fått två upp­drag att fördela medel till organisationer inom det civila samhället som arbetar med verk­samhet som stärker ungas demokratiska värderingar respektive före­bygger att individer ansluter sig till extremiströrelser eller hjälper individer som avser att lämna sådana miljöer. Regeringen har även gett uppdrag till bland annat Brottsförebyggande rådet, För­svarshögskolan och Nämnden för statligt stöd till trossamfund och Statens medieråd. De 15 åtgärderna har finansierats genom att regeringen avsatte cirka 61 miljoner under perioden 2012-2014.

Statskontoret utvärderar handlingsplanen och dess åtgärder. I uppdraget ingår att utvärdera om syftet med handlingsplanen har uppfyllts. Enligt uppdraget omfattas de åtgärder som rör demokratifrämjande insatser och insatser mot våldsbejakande extremism. I utvärderingen ingår 9 av de 15 åtgärderna.

En handlingsplan med grunden i det demokratifrämjande arbetet

Regeringen anger i handlingsplanen att det är angeläget att arbetet med att värna demokratin fördjupas för att motverka antidemokratiska ten­den­ser. För att detta ska kunna ske är det viktigt att myndigheter och rele­vanta samhällsaktörer får redskap och resurser för att förebygga vålds­bejakande extremism.

Frågan om det demokratifrämjande arbetet sträcker sig över ett antal olika politikområden. Statskontoret bedömer att en handlingsplan är ett effektivt sätt att systematisera den här typen av arbete.

Sveriges handlingsplan skiljer sig från många av dem som finns i andra länder. En skillnad är att fokus inte endast ligger på den extremism som har en religiös bakgrund, utan omfattar de tre mest framträdande vålds­bejakande extremistmiljöerna i Sverige; den vänsterautonoma miljön, vit makt-miljön och våldsbejakande islamism. Handlingsplanen sätter dessutom fokus på det demokratiska problemet med våldsbejakande extremism, medan flera andra länder enbart inriktar sitt arbete mot våld och terrorism. Statskontoret bedömer att det finns vinster med att inrama handlingsplanen på detta sätt, bland annat för att angreppssättet sanno­likt har minskat stigmatiseringen av dem som befinner sig i eller i när­heten av miljöerna. Planen har även omfattat specifika finansierade åtgärder, vilket är en förutsättning för att åstadkomma resultat.

Flera delar saknades i handlingsplanen

I handlingsplanen saknas en fördjupad analys om vem planen riktas mot. Eftersom regeringen inte har gjort någon målgruppsanalys har rege­ringen inte heller tagit ställning till vilka åtgärder som förväntas få effekt för vilka specifika målgrupper. Enligt Statskontoret har det medfört att det har blivit otydligt vad som konkret ska uppnås.

I förhållande till det syfte som har angetts för handlingsplanen innehåller den enligt Statskontoret för få initiativ och för få aktörer. I andra länder finns exempel på fler åtgärder och dessa kan fungera som förebild även för vad Sverige kan arbeta vidare med. Statskontoret menar bland annat att det lokala perspektivet inte var tydligt nog i den ursprungliga hand­lingsplanen. Regeringen har senare försökt åtgärda detta genom att inrät­ta en nationell samordnare för att värna demokratin mot våldsbejakande extremism.

Svag samordning och styrning

Demokratienheten i Regeringskansliet har samordnat genomförandet av handlingsplanen. Regeringen har dock valt att inte inrätta något formellt nätverk inom Regeringskansliet för att samordna arbetet. Inte heller har det funnits någon formaliserad samverkan mellan de inblandade myn­digheterna. Detta har påverkat förutsättningarna för att styra arbetet på ett effektivt sätt, bland annat vad gäller att hantera inkomna förslag till utveckling och analys av åtgärdernas resultat.

Åtgärderna har bidragit till delmålen

De flesta av åtgärderna som Statskontoret har utvärderat har bidragit till respektive delmål. De har därmed även bidragit till de övergripande målen med handlingsplanen. Det går dock inte att uttala sig om huruvida extremismen har påverkats av detta, bland annat för att de övergripande målen och delmålen är allmänt formulerade och svåra att mäta. Stats­kon­toret bedömer att handlingsplanen bland annat har gett regeringen ett kunskapsunderlag som kan användas i det framtida arbetet. Stats­kontoret konstaterar också att många av åtgärderna har införlivats i de berörda myndigheternas och organisationernas ordinarie verksamhet. De har således inte bara karaktären av enskilda och tidsbegränsade pro­jekt.

Arbetet med att stärka demokratin mot våldsbejakande extremism bör fortsätta

Statskontoret rekommenderar att styrningen av arbetet för att värna demo­kra­tin mot våldsbejakande extremism förstärks.

  • Det behövs en ny handlingsplan eller annan systematisk samman­ställning av åtgärder för att komplettera arbetet som den nationella samordnaren bedriver.
  • Handlingsplanen behöver föregås av en målgruppsanalys.
  • Arbetet med handlingsplanen bör koordineras med den nationella sam­ordnarens förslag.
  • I det fortsatta arbetet bör frågor om styrning och samverkan prio­ri­te­ras, bland annat bör en interdepartemental arbetsgrupp inrättas och myndighetssamverkan formaliseras.