Myndigheten för en effektiv statsförvaltning
Meny

Publikationer

Sökning på förvaltningspolitiskt ämnesord: Stat- och kommunrelationer


Tillbaka till sökformuläret


2017:1
Uppföljning av karriärstegsreformen. Delrapport 3

Statskontoret har haft i uppdrag att följa upp och analysera hur reformen om inrättandet av karriärsteg för särskilt yrkesskickliga lärare har implementerats och fungerar. Detta är den tredje och sista delrapporten.

Sammanfattning av Uppföljning av karriärstegsreformen. Delrapport 3

Statskontoret har haft i uppdrag att följa upp och analysera hur reformen om inrättandet av karriärsteg för särskilt yrkesskickliga lärare implementerats och fungerar samt hur denna förhåller sig till reformens syften och regelverk.(1) Statskontoret ska i uppdraget bland annat följa upp hur huvudmännen har valt att fördela tjänsterna i sin verksamhet, hur rekryteringsprocessen ser ut i olika avseenden och vilka anställningsvillkor förstelärare och lektorer har. I upp­draget ingår också att analysera hur lönespridningen för lärarna har påverkats och hur huvudmän och lärare ser på reformens genomförande.

Uppdraget har delrapporterats den 15 juni 2015 och den 1 februari 2016. Detta är Statskontorets tredje och sista delrapport.

Vi bekräftar tidigare iakttagelser

I uppdraget har ingått att besvara alla uppdragsfrågor i samtliga tre delrap­por­ter. Medan vi i de två första delrapporterna har haft fokus på huvudmännen respektive lärarnas erfarenheter av reformen har vi nu undersökt rektorernas erfarenheter. Sammantaget kan vi i denna tredje delrapport bekräfta våra tidi­ga­re iakttagelser, men också visa på hur aktörernas erfarenheter av refor­men delvis skiljer sig åt.

Ambitionen är nästan uppnådd

Våren 2016 var 14 328 karriärtjänster tillsatta. Regeringens ambition har varit att var sjätte legitimerad lärare ska ha en karriärtjänst hösten 2016. När vi sam­manställde denna rapport fanns inte uppgifter för hösten 2016 tillgäng­liga. Statskontoret kan dock konstatera att regeringen våren 2016 var på väg att nå ambitionen, då var åttonde legitimerad lärare hade en karriärtjänst.

Samtliga kommuner har ansökt om bidrag och enskilda huvudmän deltar i allt högre utsträckning. Även mindre huvudmän deltar i allt högre utsträckning, även om deras deltagande är lägre än för övriga huvudmän. Att små huvud­män deltar mer sällan handlar om kapacitetsbegränsningar men även om prob­lem med att utse lärare i små grupper och att de inte ser behov av karriär­tjänster.

Den absoluta majoriteten av karriärtjänsterna är förstelärartjänster, även om antalet lektorstjänster har ökat. Det finns flera orsaker till att relativt få lekto­rer har tillsatts. Exempelvis motsvarar en lektorstjänst två förstelärartjänster. Huvudmännen har då valt det senare för att få en större spridning av tjäns­ter­na. Det är inte heller alla huvudmän som har möjlighet att tillsätta lektorer med statsbidrag eftersom det krävs en ansökningsram på två förste­lärar­tjäns­ter. Även om tillgången till kvalificerade lärare varierar konstaterar Statskon­to­ret att det finns underlag för fler lektorer sett till antalet tjänstgörande lärare som uppfyller de formella kraven.

Risk för olika karriärmöjligheter i olika skolformer

Även om reformen är utbredd varierar antalet karriärtjänstlärare i förhållande till elev- och lärarantal mellan skolformerna. Att karriärtjänsttätheten varierar mellan skolformerna skapar enligt Statskontoret olika karriär- och löne­mäs­si­ga möjligheter för lärare, vilket i sin tur kan göra att vissa skolformer fram­står som mer attraktiva än andra ur karriärsynpunkt.

Prioritering av svaga skolor i vissa fall

En relativt liten andel av huvudmännen i vår undersökning har prioriterat skolor med svaga skolresultat vid fördelningen. Statskontorets egen analys av sambandet mellan antal karriärtjänster och skolresultat bekräftar att det långt ifrån alltid är skolor med svaga skolresultat som har prioriterats, även om vissa huvudmän förefaller ha prioriterat sådana skolor. Ungefär hälften av tillfrågade huvudmän har svarat att de på något sätt utgått från verksamhetens behov vid fördelningen av karriärtjänster. En annan vanlig princip har varit att skickliga lärare ska utveckla undervisningen. 

Statskontoret har i tidigare delrapporter konstaterat att det särskilda statsbi­dra­get för extra karriärtjänster i utanförskapsområden inte fungerar ändamåls­enligt. Huvudmännen rekvirerar medel för få karriärtjänster i förhållande till antalet de har ansökt om. Vi konstaterar att tidigare identifierade problem kvarstår. Det är fortfarande svårt för huvudmännen att uppfylla kraven i för­ordningen och vi kan visa på att det finns skolor med åtminstone likvärdiga behov som inte är berättigade extra karriärtjänster. Vi bedömer därför att rege­ringens ambitioner med bidraget inte har infriats.

Rekryteringen utvecklas…

Statskontoret konstaterar att andelen rekryteringar som sker externt har ökat med åren. Men fortfarande sker en övervägande majoritet av rekryteringarna internt, det vill säga inom huvudmannens skolor.

Statskontoret kan också konstatera att majoriteten av huvudmännen tillsätter karriärtjänstlärare genom ansökan, men fortfarande anställs nästan en fjärde­del utan ansökningsförfarande. Andelen har inte ökat nämnvärt över åren. Statskontoret menar att ett förfarande utan ansökan riskerar att minska för­ståel­sen för valet av karriärtjänstlärare.

Statskontoret konstaterar vidare att andelen tillsvidaretjänster blir allt högre.  Huvudorsaken är att huvudmännen vill säkerställa en långsiktig kvalitetsför­bätt­ring av verksamheterna. Huvudmännen framhåller dock även fördelar med att använda tidsbegränsade tjänster, så som att kunna flytta statsbidraget efter förändringar i verksamhetens behov och att fler får chansen till en karriär­­tjänst.

… men grunderna behöver kommuniceras tydligare

Tidigare har vi visat att en majoritet av lärarna tycker att det är oklart vad som krävs för att få en karriärtjänst. Rektorerna anser överlag inte att det har varit svårt att veta vad som ska kvalificera till en karriärtjänst även om en del ändå anser att det är svårt att välja ut lärare utifrån kraven i förordningen. Stats­kon­toret menar att lärarnas erfarenheter delvis kan vara en fråga om att rekry­teringen inte har kommunicerats tillräckligt tydligt av huvudman eller rektor. Tydlig kommunikation är extra viktigt när andra faktorer än just pedagogisk skicklighet avgör vem som får en karriärtjänst.

Olika förutsättningar för att utföra uppdragen

Rektorerna bekräftar att karriärtjänstlärarnas uppdrag ser väldigt olika ut. Ofta är det rektorn tillsammans med försteläraren eller lektorn som utformar uppdraget. Rektorerna tycker generellt inte att det är svårt att identifiera lämp­liga uppdrag men en del efterfrågar mer stöd vid utformningen av uppdrag.

Regeringen har uttryckt att karriärtjänstlärarna i allt väsentligt ska fortsätta undervisa (2). I praktiken har också de allra flesta fortsatt att undervisa i samma utsträckning som tidigare, samtidigt som karriärtjänstlärarna ofta har fått sär­skil­da uppdrag som kräver arbetsinsatser utöver den egna undervisningen. Det är långt ifrån alltid som karriärtjänstlärarna får avsatt tid för sina uppdrag och många upplever att tiden inte räcker till. Därmed konstaterar Stats­kon­to­ret att karriärtjänstlärare har olika förutsättningar för att utföra sina uppdrag och i förlängningen olika förutsättningar för att bidra till de övergripande målen med reformen.

Rektorerna mer positiva till reformen än lärare

Statskontorets uppföljning visar att rektorerna inte är fullt lika positiva till reformen som huvudmännen men mer positiva än lärarna. Lärarna värderar gene­rellt riskerna med reformen högre, men rektorerna värderar risken för splittring bland lärare högst av aktörerna. Samtidigt uppfattar både lärare och rektorer att den största nyttan med karriärtjänsterna är fler och bättre pedago­gis­ka diskussioner och fler utvecklingsprojekt som leds av förstelärare. De tror i högre grad på att reformen bidrar till förbättrad undervisning än att den gör yrket mer attraktivt. Enligt Statskontorets enkät till lärarstudenter är andra förändringar än karriärmöjligheter viktigare för att öka yrkets attraktionskraft. Det gäller till exempel en generell höjning av lärarlönerna, möjligheter till fort­bildning och mindre arbetsbörda.

Samtidigt som aktörerna ser en risk för splittring bland lärarna och därmed för­sämrat samarbete ser de att karriärtjänsternas uppdrag bidrar med pedago­gis­ka diskussioner, utvecklingsprojekt och kollegialt lärande. Detta kan, enligt Statskontoret, inte bara öka förutsättningarna för förbättrad under­vis­ning utan även motverka den splittring mellan lärare som reformen riskerar att medföra.

Rektorerna vidtar flera åtgärder för att skapa legitimitet åt karriärtjänsterna. Stats­kontoret noterar dock att sådana åtgärder främst sker i samband med rek­ry­teringen och inte lika ofta under uppdragens gång. Rektorerna har till exem­pel i mindre grad synliggjort karriärtjänstlärarnas arbete och dess värde för skolan, faktorer som vi tidigare har konstaterat är värdefulla för att skapa för­troende för karriärtjänsterna.

Lönespridningen fortsätter att öka

Statskontoret konstaterar att lönespridningen har ökat påtagligt sedan refor­men sjösattes. Sedan uppföljningen i vår andra delrapport har lönespridningen ökat ytterligare. I den andra delrapporten såg vi en koppling mellan karriär­tjänst­täthet och lönespridning. Även i denna rapport ser vi tecken på att refor­men har påverkat lönespridningen.

Att lönespridningen ökat sedan karriärstegsreformen infördes är inte för­vånan­de, med tanke på att statsbidraget för enskilda individer har inneburit löne­ökningar som nästan motsvarar den genomsnittliga lönehöjningen under ett helt arbetsliv. Majoriteten av aktörerna anser att kompetenta lärare ska få hög­re lön, men våra undersökningar visar också att de ser en risk för att refor­men skapar alltför stora löneskillnader.

Hur lönespridningen utvecklas framöver beror bland annat på hur huvudmän­nen väljer att fördela det statliga bidraget lärarlönelyftet. Det finns indikatio­ner på att huvudmännen resonerar olika. En del huvudmän har till exempel beslutat att inte ge karriärtjänstlärarna statsbidrag från lärarlönelyftet.


(1) Regeringsbeslut 2014-06-19. Uppdrag att följa upp och utvärdera karriärstegsreformen. U2014/4127/S.

(2) Utbildningsdepartementet PM 2012-09-24 Karriärvägar m.m. i fråga om lärare i skol­väsen­det (U2012/4904/S).

2016:103
Samlad uppföljning av den statliga styrningen av kommuner och landsting

Statskontoret har haft regeringens uppdrag att analysera och föreslå hur staten samlat, på en övergripande nivå, kan följa upp utvecklingen av den statliga styrningen av kommuner och landsting.

2016:32
Flyktinginvandring och kommunal kostnadsutjämning. Analys av utredningsbehov

Det ökade antalet asylsökande och nyanlända invandrare påverkar kommunernas och landstingens verksamhetskostnader. Statskontoret har på regeringens uppdrag analyserat i vilken utsträckning som kostnadsutjämningen tar hänsyn till dessa kostnader.

Sammanfattning av Flyktinginvandring och kommunal kostnadsutjämning. Analys av utredningsbehov

Regeringen har uppdragit åt Statskontoret att beskriva vilka kostnader för kommuner och landsting som påverkas av det ökade antalet asylsökande och nyanlända invandrare. Statskontoret ska också analysera i vilken utsträckning som kostnadsutjämningen tar hänsyn till dessa kostnader i systemet för kom­munalekonomisk utjämning.

Kostnaderna påverkar den kommunala utjämningen

Utfallet i kostnadsutjämningssystemet påverkas av antalet asylsökande och nyanlända på flera olika sätt. För det första innehåller kostnadsutjämningen mekanismer som omhändertar kostnadsökningar som följer av en generell befolk­ningstillväxt. För det andra påverkar en förändrad sammansättning i befolkningen utfallet i kostnadsutjämningen via flera olika delmodeller. Det handlar främst om att det bland nyanlända finns en större andel barn och en mind­re andel äldre. Det påverkar efterfrågan på bland annat skola, äldre­om­sorg och hälso- och sjukvård. Ett tredje skäl är att personer med flyk­ting­bakgrund ofta har andra behov som medför högre kostnader i vissa verksam­heter i kommuner och landsting.

Migrationsverket betalar ut statsbidrag till kommuner och landsting för att kompensera för kostnader för asylsökande samt, när det gäller nyanlända, mer­kostnader för etablering. Statsbidragen utgår enligt schablonberäknade kost­nadsuppgifter och de faktiska kostnaderna i kommuner och landsting kan där­för vara både högre och lägre än bidragen, vilket kan påverka utfallet i kost­nadsutjämningen.

Kompensation genom nio delmodeller

Statskontoret bedömer att det i första hand är nio delmodeller i kostnads­utjäm­ningen som fyller en funktion för att kompensera för strukturella kost­nads­skillnader som följer av den ökade flyktinginvandringen. Det handlar om två delmodeller som rör befolkningsförändringar, de fyra delmodellerna inom skolans område, delmodellen för individ- och familjeomsorg, delmodellen för äldreomsorg samt om delmodellen för hälso- och sjukvård.

Delmodellen för förskoleklass och grundskola innehåller en variabel som ger kompensation för att elever med utländsk bakgrund kan behöva extra stöd i skolan. Delmodellen för barn och ungdomar med utländsk bakgrund ger ett extra bidrag till kommuner som har invandrartäta stadsdelar. Därutöver ger delmodellen för äldreomsorg kompensation för äldre som är födda utanför Norden. Delmodellerna för individ- och familjeomsorg samt hälso- och sjuk­vårds­modellen innehåller variabler som indirekt kan ge en kompensation.

I övrigt innehåller inte kostnadsutjämningen några direkta mekanismer som rör nyanlända och andra personer med flyktingbakgrund.

Behovet av översyn inom kostnadsutjämningen

Statskontoret konstaterar att skillnaderna i hur många flyktingar som kom­mu­ner­na har tagit emot är stora. Dessa skillnader kan ha medfört ökade skill­na­der i de strukturella kostnaderna mellan kommunerna som kostnadsutjäm­nings­systemet inte fångar upp i tillräckligt hög grad. En orsak är att de aktuel­la ersättningsbeloppen bygger på gamla kostnadsunderlag.

Enligt Statskontoret finns det ett översynsbehov när gäller de två delmodel­lerna för befolkningsförändringar, delmodellerna inom skolområdet, del­model­len för individ- och familjeomsorg samt delmodellen för hälso- och sjukvård. Dessa delmodeller kan behöva kompletteras med nya variabler för att fånga upp merkostnaderna inom olika verksamhetsområden som påverkas av invandringen.

Statskontoret menar även att det kan finnas anledning att analysera om syste­met för kostnadsutjämning behöver kompletteras med en mekanism som utjäm­nar för kommunal vuxenutbildning. Bakgrunden till bedömningen är att en stor andel av de nyanlända invandrarna har en låg utbildning och det är en obligatorisk uppgift för kommunerna att tillhandahålla kommunal vuxen­utbild­ning.

Det saknas uppgifter om kostnader

Statskontoret konstaterar att det inte är möjligt att sammanställa kostnaderna för de tjänster inom kommuner och landsting som de asylsökande och nyan­lända tar del av. Detta beror på att det saknas uppgifter om kostnaderna för olika typer av tjänster i den kommunala sektorn fördelade på olika grupper av individer. I den officiella statistiken är kostnaderna för asylsökande och nyan­lända i kommunerna redovisade som en klumpsumma, dock utan att skolkost­nader ingår. För landstingen finns inga officiella uppgifter om kostnader för hälso- och sjukvård som ges till asylsökande och nyanlända.

Tidsmässig eftersläpning i kostnadsutjämningen

Statskontoret ser inga direkta behov av fortsatt utredningsarbete när det gäller den tidsmässiga eftersläpningen i kostnadsutjämningen. Statskontorets analys visar att det är två förhållanden som bidrar till att det blir en tidsmässig efter­släpning. För varje givet utjämningsår finns det en tidseftersläpning i de dataunderlag som kostnadsutjämningen baseras på. Statskontoret konstaterar att det även finns en eftersläpning i utbetalningar av statsbidrag för asyl­sökan­de och nyanlända till den kommunala sektorn. 

Kostnadsutjämning för invandring i andra länder

Vår internationella översikt visar att det finns ett fåtal andra europeiska länder vid sidan av Sverige, som har en explicit utjämning av kostnader för flyk­ting­invandring. I översikten ingår Danmark, Finland, Norge och Schweiz. De tekniska lösningarna varierar mellan länderna och likaså vilka typer av kost­nader som man utjämnar för. En likhet mellan länderna är att endast invand­ring från länder utanför det egna geografiska närområdet ingår i kostnads­ut­jäm­ningen. Ländernas utjämningssystem skiljer sig åt bland annat när det gäller vilka invandrargrupper som omfattas och vilken tidsperiod som invand­raren ska ha varit bosatt i landet.

2016:27
Ökad bemanning inom äldreomsorgen. En uppföljning av regeringens tillfälliga satsning. Delrapport

Regeringen satsar under perioden 2015–2018 totalt 7 miljarder kronor på att öka bemanningen i äldreomsorgen. Medlen betalas ut till kommunerna. Socialstyrelsen administrerar satsningen och följer upp kommunernas arbete.

Sammanfattning av Ökad bemanning inom äldreomsorgen. En uppföljning av regeringens tillfälliga satsning. Delrapport

Regeringen satsar under perioden 2015–2018 totalt 7 miljarder kronor på att öka bemanningen inom äldreomsorgen. Målet är att öka kvaliteten i omsorgen, öka tryggheten för äldre kvinnor och män och förbättra för­ut­sättningarna för en jämställd, likvärdig och jämlik äldreomsorg i hela landet. Satsningen är utformad som ett riktat statsbidrag där kommu­ner­na kan begära att få en på förhand bestämd andel av de totala medlen varje år. Socialstyrelsen administrerar satsningen och följer upp kom­mu­nernas arbete.

Statskontoret har fått regeringens uppdrag att analysera utformningen, styrningen och arbetssätten i satsningen. I denna delrapport pekar vi främst på styrkor och svagheter i satsningen för att stödja regeringens, Socialstyrelsens och kommunernas fortsatta arbete.

Statskontoret bedömer att satsningens utformning är ändamålsenlig. Med­len fördelas till samtliga kommuner utifrån kriterier som fångar behoven i kommunerna väl. Detta ger förutsättningar för en generell för­stärkning av bemanningen inom äldreomsorgen.

Satsningen har varit relativt enkel att administrera. Kommunernas förut­sätt­ningar för att planera verksamheten har också varit goda även om de försämrades av att regeringens beslut om satsningen låg nära tidpunkten för när medlen kunde börja användas.

Statskontoret bedömer överlag att de aktiviteter som kommunerna har genomfört stödjer satsningens mål om ökad kvalitet och trygghet för de äldre. Eftersom vissa kommuner har haft svårt att rekrytera personal be­gränsar det deras möjligheter att uppnå resultat. Kommunerna har i hög grad involverat utförare som bedriver äldreomsorg i enskild regi i sats­ningen.

Regeringen tillförde ett nytt mål för satsningen genom beslut i budget­pro­po­si­tionen för 2016. Det gäller målet om att satsningen även ska för­bätt­ra förutsättningarna för en jämställd, likvärdig och jämlik äldre­om­sorg i hela landet. Statskontoret konstaterar för det första att detta mål inte har kommunicerats till kommunerna. För det andra innebär rege­ringens fördelningskriterier att alla kommuner i princip får lika stora möjligheter att förbättra äldreomsorgen med hjälp av medlen. Det inne­bär att kriterierna inte styr i riktning mot ökad likvärdighet mellan kom­mu­nerna.

Vår utredning visar också att satsningen är förenad med vissa risker. De mest väsentliga riskerna är att den inte leder till långsiktiga effekter och att kommunerna minskar sina egna medel till äldreomsorgen. För att motverka dessa risker lämnar vi förslag på åtgärder som kan främja ett strategiskt och långsiktigt arbete hos kommunerna under den tid som åter­står av satsningen.

Statskontoret bedömer att Socialstyrelsens arbete med att administrera och följa upp satsningen i huvudsak fungerar bra. Samtidigt har vi iden­ti­fierat vissa problem i Socialstyrelsens tolkning av vilken personal med­len får användas till. Vi bedömer också att Socialstyrelsen behöver utveckla sin uppföljning för att det ska bli möjligt att göra de bedöm­ningar om resultat och effekter som regeringen efterfrågar.

2016:24
Statens styrning av kommunerna

Statskontoret har kartlagt statens samlade styrning av kommunerna och övergripande analyserat konsekvenserna av styrningen. Uppdraget omfattar all statlig styrning som reglering och annan styrning som specialdestinerade statsbidrag, vägledningar och överenskommelser. Även styrning från EU ingår. Inom ramen för uppdraget har Statskontoret också översiktligt studerat utvecklingen av den statliga styrningen över tid.

Sammanfattning av Statens styrning av kommunerna

Statskontoret har på uppdrag av regeringen kartlagt statens samlade styrning av kommunerna och övergripande analyserat konsekvenserna av styrningen.

Statens styrning har ökat

Statskontorets bedömning är att den samlade statliga styrningen av kommu­nerna har ökat i omfång, komplexitet och detaljeringsgrad under de senaste decennierna. Det är många myndigheter som styr den kommunala verksam­heten och inom vissa områden tillkommer också styrning från EU. Nya styr­former har tillkommit, i form av bland annat överenskommelser, handlings­planer och kunskapsstyrning. Styrningen genom specialdestinerade stats­bidrag har också ökat. Kommunerna har även fått nya ansvarsområden som till exempel att tillhandahålla bostäder för nyanlända som har fått uppehålls­tillstånd.

De intervjuade kommunpolitikerna och tjänstemännen är eniga när det gäller synen på statens samlade styrning. Uppfattningen är att styrningen ger en tyd­lighet att förhålla sig till i genomförandet av de kommunala verksamheterna men styrningen beskrivs också som kortsiktig, ryckig och inte anpassad efter lokala förhållanden.

Statskontoret kan samtidigt konstatera att det är svårt att på ett övergripande sätt beskriva statens samlade styrning, vilket innebär att det också är svårt att bedöma de samlade effekterna av styrningen. Ett av skälen är att styrningen riktar sig mot olika nivåer i kommunerna.

Den statliga styrningen är mest påtaglig inom skola och social omsorg

Av de kommunchefer som har svarat på Statskontorets enkät anser närmare 95 procent att statens styrning har ökat i såväl omfattning som detalje­rings­grad under de senaste tio åren. Det är framför allt de tunga kommunala ansvars­områdena skola och social omsorg som påverkas av den statliga styrningen. Inom dessa områden finns ett stort antal föreskrifter, särskilda till­syns­myndigheter och ett stort antal statsbidrag.

Samtidigt som den samlade styrningen har ökat finns det enskilda verksam­hetsområden där den har minskat. Det gäller räddningstjänst där det har blivit mer målstyrning i stället för regelstyrning och kulturområdet i och med införandet av kultursamverkansmodellen. Statskontorets kartläggning visar att staten styr de olika kommunala verksamheterna i olika utsträckning och med olika styrmedel.

En aktuell utmaning är det stora antalet asylsökande och nyanlända som har lett till en snabbt ökad efterfrågan och krav på olika slag av kommunal service och bostäder. Det har i vissa fall varit svårt att på kort tid anställa personer med den kompetens som behövs. Asylmottagningen, som i första hand är ett statligt ansvar, har inneburit ökade krav på kommunal service i de kommuner där många personer bor i flyktingförläggningar. Det gäller inte minst de kommunala skolorna som ofta behöver särskilda resurser för barn som bor på flyktingförläggningar.

Många myndigheter styr inom vissa verksamhetsområden vilket ställer krav på samordning

Inom vissa kommunala verksamhetsområden som exempelvis fysisk plane­ring, krisberedskap samt hälso- och miljöskydd styr många statliga myn­dig­heter. Inom flera av dessa områden uppfattar kommunerna att det finns en bristande samordning mellan de ansvariga myndigheterna. Detta kan leda till ökad administration för kommunerna genom till exempel att flera myndig­heter efterfrågar liknande eller olika typer av uppföljningsinformation. Dess­utom kan den bristande samordningen bidra till att kommunerna gör olika tolkningar av regelverken och olika avvägningar mellan olika mål.

Inom den sociala omsorgsverksamheten har staten genom bland annat bildan­det av Rådet för styrning med kunskap försökt stärka samordningen.

Länsstyrelsen har en roll inom många områden. Det kan vara att utöva tillsyn, utfärda föreskrifter och ge råd och stöd samt att samordna statens insatser inom länen. Att länsstyrelsernas resurser och kompetens kan variera har nämnts som ett problem inom flera av de studerande verksamhetsområdena.

Specialdestinerade statsbidrag påverkar kommunernas prioriteringar

Många kommuner anser att utformningen av statsbidragen leder till reaktiva och kortsiktiga prioriteringar i kommunerna som inte alltid stämmer överens med kommunernas behov och möjligheter. Kommunernas planering kan försvåras av att de i vissa fall upplever att det är oförutsägbart om eller när beslut om ett nytt statsbidrag kommer att fattas. Många, främst mindre kom­mu­ner, säger sig inte hinna planera för att uppfylla statsbidragens krav och missar därför hela eller delar av bidragen.

Om bidraget handlar om att anställa personal i en viss verksamhet finns det risk för att kommunerna får finansiera lönekostnaderna när statens bidrag upp­hör. Många av de mindre kommunerna är därför försiktiga med att finan­sie­ra löpande verksamhet med statsbidrag som inte bedöms som en varaktig finansieringskälla. Detta gör att statens bidrag – kanske tvärtom mot vad syftet har varit – kan komma att öka skillnaderna i kvalitet mellan exempelvis mindre och större kommuner.

Statsbidragen upplevs som ett starkt styrmedel, särskilt när det gäller skol­verk­samheten. De flesta av de intervjuade skolcheferna menar att de riktade bidragen gör det möjligt för verksamheterna att ”hålla fast” sina medel så att bidragen inte försvinner in i den allmänna kommunala kassan. Flera av de intervjuade skolcheferna anser dock att det inte är mödan värt att söka stats­bidrag. Sett till den administration som bidraget kräver menar de att bidraget ofta är för lågt. Detta gäller främst i små kommuner.

Den typ av problem som kommunerna lyfter fram med vissa av de special­destinerade statsbidragen är väl kända och har belysts i olika studier. För kommunerna är det självklart lättare att hantera ett generellt och permanent bidrag från staten än ett riktat statsbidrag. Ett generellt bidrag kan disponeras fritt på samma sätt som de kommunala skattemedlen, leder inte till särskild administration och underlättar planeringen. Mot detta ska ställas de mål som riksdag och regering har ställt upp för bidragen med syftet att påverka en verksamhet i en viss riktning.

Tung administrativ börda inom vissa områden

Flera kommuner pekar på att uppföljningen och dokumentationskraven inom det sociala omsorgsområdet är omfattande. Det pågår olika insatser inom Rådet för styrning med kunskap för att minska den administrativa bördan. Bland annat samordnas berörda myndigheters föreskrifter och allmänna råd, men även myndigheternas dokumentationskrav ska samordnas.

De specialdestinerade statsbidragen där återsökning av kostnader sker anses vara speciellt administrativt betungande. Kommunerna nämner främst bidrag inom skolan och migrationsområdet.

Statskontoret har i en enkät undersökt hur medarbetare i staten, kommunerna, landstingen och den privata sektorn uppfattar medarbetarskap och ledarskap på jobbet. Undersökningen visar att medarbetare i kommuner och landsting i högre grad anser att administration tar tid från viktiga arbetsuppgifter, jämfört med staten och privat sektor. Anställda i kommunen är också de som är mest benägna att instämma i att de ägnar sig åt mer administration än vad som är rimligt.

Tillsyn och uppföljning leder till ökad administration

Många kommuner menar att det ställs alltför stora krav på uppföljning och inrapportering av uppgifter till staten.

Till exempel medför Skolinspektionens tillsynsbesök att ett stort antal timmar läggs ned på förberedelser, att ta emot besöket och efterarbete. Inom social omsorg lyfter flera kommuner att kontrollen i samband med tillsynen ofta fokuserar på processer, regelverk och formalia snarare än kvalitet och brukar­nas behov. Tillsynen upplevs som alltför inriktad på kontroll i stället för på verksamhetsutveckling. Modellen med kunskapsstyrning kan också medföra ökade krav på dokumentation och uppföljning.

Den statliga styrningen förutsätter bred kompetens i samtliga kommuner

Den statliga styrningen och de krav som ställs på kommunerna är i stort sett lika för alla kommuner och styrningen är till stora delar generell för alla kom­mu­ner. I grunden bygger detta på principen om att den kommunala verksam­heten ska vara enhetlig och tillhandahållas på ett likvärdigt sätt över hela landet. Det innebär emellertid att många olika typer av kompetenser måste finnas i alla kommuner. Vissa verksamheter kräver specialistkompetens och inom andra finns särskilda bemanningskrav gällande kompetens och utbild­nings­nivå.

Förutsättningarna för att rekrytera och finansiera den nödvändiga kompe­ten­sen varierar mellan kommunerna. Det kan vara särskilt svårt för mindre kom­mu­ner i glesbygd att upprätthålla kompetensen inom alla områden. Ett sätt att hantera kompetenskraven är olika typer av samverkan, där kommunerna delar kompetens och resurser inom vissa områden.

Detaljstyrning kan påverka den kommunala kompetensförsörjningen

Statskontoret samlade bild är att staten i stor utsträckning detaljstyr hur kom­munerna ska utföra sin verksamhet, även om det varierar mellan verksam­hets­områdena. Vår kartläggning visar att kommunernas behov av och prio­ri­tering av en viss kompetens kan se olika ut och stämmer inte alltid överens med den generella styrningen. Det specialdestinerade statsbidraget för att lyfta lärares löner, lärarlönelyftet, pekas i flera sammanhang ut som särskilt problematiskt av kommunerna. Satsningen anses påverka möjligheterna att rekrytera inte bara lärare utan också många andra nyckelkompetenser i kom­munerna vars löner kan påverkas av lärarnas löner.

Det ökade ansvaret för skolledarna (rektorerna) ser många kommuner också som ett problem. Genom att skollagen pekar ut vilka befogenheter en verk­sam­hetschef ska ha minskar kommunernas möjlighet att styra skolverk­sam­heten. Det uppstår en resurs- och ansvarsdiskrepans i kommunerna som kan få effekter på rekrytering och prioritering. Skolledarna hamnar i en situation där deras ansvar ökar, utan att de för den skull har något direkt inflytande över den budgetmässiga prioriteringen i kommunerna.

Detaljstyrning kan minska handlingsutrymmet för personalen

En hög grad av detaljstyrning kan påverka möjligheten att använda den kom­pe­tens och erfarenhet som finns för att utforma verksamheten, eftersom utrymmet för att ta egna initiativ minskar. Den kan också minska utrymmet för att anpassa verksamheten till lokala förutsättningar och behov. Samtidigt kan staten ha behov av att detaljstyra verksamheten, till exempel för att öka likvärdigheten. Detaljstyrningen kan också syfta till att säkerställa att säker­hetsnivåer och olika tekniska krav följs.

Bland de kommuner som vi har intervjuat är det främst styrningen av verk­sam­hetens utförande som man anser begränsar medarbetarnas möjlighet att utforma verksamheten. Flera kommuner pekar på att staten i alltför stor utsträckning fokuserar på processmått och kvantitet i sin styrning i stället för resultat och brukarnas uppfattning. Det leder till att personalen lägger alltför stor vikt vid formella krav på processer i stället för kvalitetsutveckling utifrån verksamhetens resultat eller brukarnas behov.

Kunskapsstyrning öppnar för ökat inflytande från olika professioner

Kunskapsstyrning syftar till att förändra arbetssätt och metoder för att åstad­komma en verksamhet som bygger på forskning och beprövade metoder. En väsentlig del av kunskapsstyrningen riktar sig direkt mot olika professioner och personalkategorier. Vår kartläggning visar att kunskapsstyrning används inom flera kommunala verksamhetsområden, som skolan, den sociala omsor­gen och krisberedskapen. Genomförandet av kunskapsstyrningen ser emel­ler­tid olika ut. Inom social omsorg betonas att styrningen ska bygga på ett samspel, dvs. att huvudmännen och professionerna är involverade i utveck­lingen av kunskap tillsammans med statliga aktörer. Inom krisberedskap och skolan sker kunskapsstyrningen enligt en mer traditionell uppifrån-ned-styrning från statliga myndigheter.

EU-medlemskapet har medfört fler och mer detaljerade regler inom vissa områden

EU påverkar framför allt områden där kommunerna inte själva bedriver verk­samhet utan är tillsynsmyndighet. EU-medlemskapet har bidragit till fler och mer detaljerade regler inom dessa områden.

I intervjuer med företrädare för kommunerna har det kommit fram att de inte reflekterar över om styrningen kommer från EU eller inte. Det kan bero på att flertalet EU-regler och riktlinjer införlivas i det nationella regelverket.

2016:23
Kommunal avtalssamverkan. Behövs ökade möjligheter?

Statskontoret har analyserat behovet av ytterligare möjligheter till avtalssamverkan inom kommunsektorn. Vi bedömer att det finns skäl för regering och riksdag att vidta åtgärder för att utveckla möjligheterna till kommunal avtalssamverkan.

Sammanfattning av Kommunal avtalssamverkan. Behövs ökade möjligheter?

Statskontoret har på regeringens uppdrag analyserat behovet av ytter­li­gare möjligheter till avtalssamverkan inom kommunsektorn. Uppdraget är avgränsat till samverkan som sker genom att kommuner ingår for­mella avtal med varandra. Vi bedömer att det finns skäl för regering och riksdag att vidta åtgärder för att utveckla möjligheterna till kommunal avtalssamverkan. Med hjälp av en webbenkät riktad till landets samtliga kommuner har vi identifierat verksamhetsområden där ytterligare möj­lig­heter till avtalssamverkan sannolikt skulle vara till nytta. I rapporten lyfter vi fram några områden där vi ser skäl för regeringen att initiera för­djupade analyser och vilka typer av frågor som då bör belysas.

Det uppdrag som redovisas här är en av sju delar i ett större uppdrag från regeringen till Statskontoret om statlig styrning av offentlig sektor.

Avtalssamverkan är bara en av flera tänkbara samverkansformer

Det finns en lång tradition av kommunal samverkan i olika omfattning och i olika former, såväl offentligrättsliga som privaträttsliga. För de offent­ligrättsliga samverkansformerna kommunalförbund och gemen­sam nämnd finns regler i kommunallagen. Däremot saknas uttryckliga regler om samverkan som sker genom att kommuner ingår avtal med varandra.

Kompetensenligheten av avtalssamverkan bedöms i stället utifrån kommunal­lagens allmänna kompetensregel. Om det i lag har angetts att en särskild uppgift ska handhas av kommunens egna organ får uppgiften dock inte överlåtas genom avtal till en annan kommun utan särskilt lag­stöd. Sådant lagstöd finns i speciallagstiftning på flera områden. För arbetsuppgifter som ligger inom kommuners frivilliga område är avtals­samverkan däremot i princip möjlig, men måste ske med beaktande av bland annat allmänna kommunrättsliga principer och upphand­lings­lag­stiftningen.

Det är mycket vanligt att kommuner samverkar och det sker inom en rad verksamhetsområden. Vilken samverkansform som väljs påverkas bland annat av vilken verksamhet det handlar om. Det är dock inte givet att sam­verkan inom ett visst område automatiskt behöver ske genom en viss samverkansform. Till exempel kan samverkan om myndighetsutövning ske i olika former, främst kommunalförbund, gemensam nämnd eller avtal om särskilt lagstöd finns. Det finns också många exempel på verk­samhetsområden där olika kommuner har valt olika former för sam­verkan.

Det finns många slags hinder mot avtalssamverkan

En utgångspunkt för uppdraget har varit att identifiera verksam­hets­om­råden där det i dag saknas särskilt lagstöd för att bedriva interkommunal avtalssamverkan och där införandet av en sådan rätt vore särskilt värdefull. Vår enkät bland landets kommuner visar också att avsaknad av särskilt lagstöd på enskilda områden är ett viktigt hinder mot avtals­samverkan.

Hinder mot avtalssamverkan kan dock vara av olika slag – det visar både vår enkät och tidigare studier. Att en tilltänkt avtalssamverkan inte blir av tycks ofta bero mer på generella svårigheter kring samverkan mellan kommuner, än just avsaknad av särskilt lagstöd. Det kan bland annat handla om att kommunen inte lyckas nå en överenskommelse med den tilltänkta samverkanspartnern, att det finns politiska invändningar i den egna kommunen, att samverkansorganisationen bedöms bli för krånglig, att en nyttobedömning visar på för liten ekonomisk eller annan nytta eller för stora kostnader eller att det finns motstånd från personal. Det kan också finnas andra typer av juridiska hinder, till exempel kan upp­handlingslagstiftningen förhindra en tilltänkt samverkan.

Det finns skäl att förbättra möjligheterna till avtalssamverkan

Avtalssamverkan kan i vissa situationer vara en mer ändamålsenlig sam­verkansform än kommunalförbund och gemensam nämnd, framför allt eftersom avtalssamverkan medför ett mindre ingrepp i berörda kommu­ners styrning och organisation. I vår enkät har också ett flertal kom­muner framfört att avtalssamverkan är enklare och smidigare än kommu­nal­förbund och gemensam nämnd. Avtalssamverkan kan därför till exempel vara att föredra på områden som inte är så politiskt känsliga och där politikerna inte behöver vara så aktivt engagerade. Ett annat fall är situationer där parterna är mer osäkra på om samverkan bör bedrivas långsiktigt och därför i ett initialskede vill pröva samverkans förutsätt­ningar.

Mot denna bakgrund anser Statskontoret att det finns skäl för regering och riksdag att verka för förbättrade möjligheter till avtalssamverkan.

Specialisttjänster, administration och IT bör i första hand analyseras vidare

Vi har inte haft möjlighet att driva analysen så långt att vi kan lämna pre­ciserade förslag på inom vilka områden det bör införas ytterligare möjligheter till avtalssamverkan. Vår ambition har i stället varit att identifiera verksamhetsområden där det framstår som angeläget att fortsatt analysera förutsättningarna för detta. Innan regering och riksdag kan besluta att eventuellt införa ytterligare möjligheter till avtalssam­verkan på berörda områden måste dock djupgående analyser göras av såväl juridiska som andra förutsättningar.

I vår enkät har kommunerna totalt sett angett ett stort antal olika verk­sam­hetsområden och arbetsuppgifter där man bedömer att ytterligare möjligheter till avtalssamverkan skulle innebära stor nytta. Några om­råden nämndes dock särskilt ofta, främst önskemål om förbättrade möj­lig­heter att avtalssamverka avseende:

  • olika typer av specialisttjänster inom områden där kommunen har myndighetsutövande uppgifter eller i andra fall
  • gemensam administration
  • IT och digitalisering.

Även vissa andra områden nämndes av förhållandevis många kommuner i enkäten, främst socialområdet, hälso- och sjukvård samt skola och utbild­ning.

Om regering och riksdag vill öka möjligheterna till kommunal avtals­samverkan menar vi att det i ett första steg finns skäl att främst fokusera på de ovan nämnda områdena.

Olika frågor behöver analyseras på olika områden

Ett flertal av de områden som nämns ovan tillhör kommunernas obliga­to­riska uppgifter och för många av dem har det också sedan tidigare införts en rätt till avtalssamverkan i speciallagstiftning. Vissa av de nämnda uppgifterna tillhör däremot kommunernas frivilliga område. I ett fortsatt utredningsarbete om möjligheter till ökad kommunal avtals­samverkan behöver därför olika typer av frågor analyseras.

När det gäller uppgifter inom det obligatoriska området finns det skäl att bland annat analysera följande frågeställningar.

  1. Analys av områden där det finns lagstöd i dag, men som av kom­mu­ner ändå lyfts fram som problem.
    • Vad i dagens reglering är det som kommuner ser som otill­räck­ligt?
    • Är det möjligt och lämpligt att ändra reglerna i syfte att elimi­ne­ra de problem som kommunerna upplever?
  1. Kartläggning av eventuella konsekvensfall på andra områden.
  • Finns det bland kommunernas obligatoriska uppgifter sådana där lagstöd i dag saknas för avtalssamverkan, men som till sin karaktär liknar de uppgifter där en rätt till avtalssamverkan har införts?
  • Kan och bör en rätt till avtalssamverkan i sådana fall införas på dessa områden?  

Beträffande uppgifter inom det frivilliga området kan det finnas skäl att analysera om åtgärder bör vidtas för att underlätta kommuners möjlighet till avtalssamverkan avseende frivilliga uppgifter.

Vad gäller områdena administrativa tjänster och system samt digitala tjänster bör samtidigt påpekas att det för närvarande pågår en utredning om möjligheterna till avtalssamverkan för kommuner och landsting. Rege­ringen gav i juni i år i uppdrag till Upphandlingsmyndigheten att analy­sera detta, vilket ska redovisas i mars 2017.

Bör en generell rätt införas?

Statskontorets uppdrag handlar uttryckligen inte om att överväga införan­det av en generell rätt till interkommunal avtalssamverkan. Vi har vi därför inte närmare studerat denna möjlighet i utredningen.

Frågan om en generell rätt har dock tagits upp i ett flertal sammanhang genom åren. I vår utredning har också en generell rätt efterfrågats både av SKL och av många kommuner i vår enkät. Mot denna bakgrund är vår allmänna bedömning att en generell rätt till avtalssamverkan skulle ha positiva effekter för kommuner och landsting.

Vi ser därför skäl för regeringen att på nytt låta analysera frågan om det vore möjligt och lämpligt att införa en generell rätt till interkommunal avtalssamverkan. Åtminstone bör det på nytt prövas, vilket framfördes som en idé i SOU 2012:30, om det i kommunallagen bör införas en gene­rell regel som tillåter avtalssamverkan och extern delegation mellan olika kommuner och landsting i ärenden som avser myndighets­ut­övning.

Andra åtgärder kan behövas

Om regeringen vill stimulera kommunal avtalssamverkan eller kommu­nal samverkan i andra former räcker det kanske inte med lagändringar. Vår undersökning tyder på att det även kan behövas riktade infor­ma­tions- och stimulansinsatser på enskilda verksamhetsområden. Vidare skulle ett alternativ till att kommuner samverkar om sin administration möjligen kunna vara att etablera en institution som kan svara för en samlad hantering av administrationen för ett större antal eller samtliga kommuner. Vi har inte närmare studerat vilka förutsättningar som finns för en sådan lösning, men menar att det kan finnas skäl för regeringen att låta undersöka detta.

2016:14
Det statliga åtagandet för kurser inom läkarnas vidareutbildning

Statskontoret har analyserat det statliga åtagandet för de så kallade specialistkompetenskurserna (SK-kurserna) inom ramen för läkarnas specialiseringstjänstgöring. SK-kurserna är statligt finansierade och utgör ett komplement till den övriga utbildningen i läkarnas specialiseringstjänstgöring.

Sammanfattning av Det statliga åtagandet för kurser inom läkarnas vidareutbildning

Ansvaret för läkares grundutbildning och vidarebildning är delat mellan staten och landstingen. Medan staten har ansvar för läkares grund­utbild­ning vid universiteten svarar landstingen för den specialiserings­tjänst­göring på minst fem år som de flesta läkare genomgår efter att de fått läkarlegitimation. En mindre andel av kurserna inom specialiserings­tjänstgöringen är statligt finansierad och tillhandahålls av Socialstyrel­sen. Dessa kurser kallas specialistkompetenskurser (SK-kurser).

Statskontorets uppdrag

Statskontoret har fått i uppdrag att analysera det statliga ansvaret och styrningen av utbudet av SK-kurserna samt lämna förslag på hur det statliga åtagandet för SK-kurserna bör vara utformat i förhållande till andra relevanta aktörers åtagande, för att långsiktigt säkra kom­pe­tens­försörjningen av specialistläkare.

Statskontorets sammanfattande bedömning

Statskontoret kan konstatera att systemet med SK-kurserna har en stor legitimitet hos de berörda aktörerna. Det finns inte något som talar för att uppdraget skulle kunna utföras mer effektivt av någon annan aktör i dagsläget. Statskontoret bedömer därför att Socialstyrelsen bör behålla uppdraget med SK-kurserna.

SK-kurserna är efterfrågade och har stor legitimitet

SK-kurserna är efterfrågade bland ST-läkarna och de anses överlag hålla en hög kvalitet. Statskontoret kan också konstatera att SK-kurserna har stor legitimitet både bland huvudmännen och inom professionen. Mer­parten av de intressenter som Statskontoret intervjuat framhåller behovet av ett fortsatt statligt åtagande för kurser inom läkarnas specialistutbild­ning.

Argument för ett fortsatt statligt åtagande

Statskontoret har gjort en principiell avvägning när det gäller ansvars­för­delningen för läkarnas specialistutbildning. Statskontoret bedömer att det finns tre huvudsakliga skäl till att det statliga åtagandet för SK-kurser­na alltjämt bör bestå.

För det första är systemet med de nationellt administrerade SK-kurser­na sannolikt en mer kostnadseffektiv lösning än om medlen för SK-kur­serna skulle fördelas till huvudmännen. En nationell hantering av kurserna gör det möjligt att ha fler deltagare per kurs till lägre kostnader.

För det andra kan SK-kurserna bidra till att motverka regionala skillna­der mellan små och stora landsting. Eftersom SK-kurserna erbjuds samtliga ST-läkare, oavsett vilket landsting de tillhör, kan de bidra till en likvärdig specialistutbildning över hela landet.

För det tredje innebär SK-kurserna en möjlighet för staten att vid behov utöva ett strategiskt inflytande inom specialistutbildningen, till exempel för att bidra till att komma till rätta med en eventuell brist på specialist­läkare inom vissa inriktningar, eller för att uppmärksamma vissa hälso- och sjukvårdspolitiska frågor.

Risker med det statliga åtagandet

Det finns också tänkbara risker med det statliga åtagandet. Systemet med SK-kurserna skulle kunna betraktas som en möjlig inblandning i den kommunala självstyrelsen. Eftersom SK-kurserna är frivilliga bedömer dock Statskontoret att det inte rör sig om någon inblandning från statligt håll. En annan risk är att SK-kurserna medför undan­träng­nings­effekter, genom att landstingens incitament att anordna kur­ser mins­kar när staten tillhandahåller nationella kurser som dessutom är avgiftsfria. Ytterligare en risk är att bristfällig information försvårar Social­styrelsens planering av SK-kursutbudet och därmed minskar effek­ti­viteten i det statliga åtagandet.

Statskontorets förslag och rekommendationer

Statskontoret bedömer att ett antal förutsättningar behöver uppfyllas för att Socialstyrelsen ska kunna bedriva verksamheten med SK-kurserna mer effektivt och därmed bidra till att säkra den långsiktiga kompe­tens­försörjningen av specialistläkare.

Statskontoret lämnar följande förslag och rekommendationer:

Statskontorets förslag till regeringen

  • Regeringen bör precisera Socialstyrelsens uppdrag avseende SK-kurserna. Socialstyrelsen bör få möjlighet att, efter avstämning med berörda aktörer, göra tydligare prioriteringar i utbudet av SK-kurser. Socialstyrelsen bör även få i uppdrag att löpande analysera och lämna förslag om eventuella behov av särskilda satsningar.
  • Regeringen bör överväga att ge Socialstyrelsen möjlighet att ta ut en administrativ avgift vid sena avhopp från SK-kurserna.
  • Regeringen bör överväga om uppgifter om specialiserings­tjänst­göring för läkare skulle kunna infogas i Socialstyrelsens register över personal inom hälso- och sjukvården.
  • Regeringen bör överväga att genomföra en översyn av läkarnas specialistutbildning.

Statskontorets rekommendation till Socialstyrelsen

Socialstyrelsen har höga administrativa kostnader för SK-kurserna och därtill långa ledtider i upphandlingen. Statskontoret rekommenderar Socialstyrelsen att se över och effektivisera hanteringen av SK-kurserna.

Statskontorets övriga överväganden

Statskontoret konstaterar att det finns flera initiativ för en ökad samord­ning mellan staten och huvudmännen när det gäller kompetens­för­sörjningen. Statskontoret lämnat därför inget ytterligare förslag i det fallet.

2016:13
Utvärdering av en samlad styrning med kunskap för hälso- och sjukvård och socialtjänst. Delrapport

Den 1 juli 2015 inrättades ett råd med nio myndigheter som har centrala uppgifter för den statliga kunskapsstyrningen för hälso- och sjukvården och socialtjänsten. I rådet ska myndighetscheferna diskutera strategiska frågor som har betydelse för att kunskap om kvalitetssäkrade metoder sprids och används på ett effektivt sätt bland huvudmän inom hälso- och sjukvården och socialtjänsten.

Sammanfattning av Utvärdering av en samlad styrning med kunskap för hälso- och sjukvård och socialtjänst. Delrapport

Den 1 juli 2015 inrättades ett råd med nio myndigheter som har centrala uppgifter för den statliga kunskapsstyrningen för hälso- och sjukvården och socialtjänsten. Myndigheternas samverkan med varandra och med huvudmännen, det vill säga landsting och kommuner, regleras i för­ordningen (2015:155) om statlig styrning med kunskap avseende hälso- och sjukvård och socialtjänst. Statskontoret utvärderar på rege­ringens uppdrag om syftet med förordningen uppnås.

Denna rapport är en delrapport. Statskontoret lämnar en slutrapport senast den 1 november 2018.

Statskontorets sammanfattande bedömning

Statskontorets sammanfattande bedömning är att myndigheterna som samverkar i rådet inledningsvis har vidtagit relevanta åtgärder, även om det är för tidigt att utläsa konkreta resultat. Denna samverkan står dock inför utmaningar som kräver att myndigheterna gör strategiska ställ­nings­taganden framöver, vilket vi utvecklar i det följande.

Ett inledande steg har tagits mot samlad kunskapsstyrning

Statskontoret anser att myndigheterna har tagit ett inledande steg mot en samlad kunskapsstyrning. Samverkan mellan myndigheterna har etable­rats och myndigheterna har tagit hänsyn till huvudmännens övergri­pande prioritering.

Myndigheterna arbetar också mot målen i förordningen, som handlar om att kunskapsstyrningen ska bli samordnad, effektiv och anpassad till behoven hos professioner och huvudmän. Myndigheterna arbetar bland annat med att förbättra den gemensamma kommunikationen till mål­grupperna. Det är dock långt kvar innan målen är uppfyllda. Arbetet med att anpassa kunskapsstyrningen till mottagarnas behov är till exempel fortfarande i ett inledande skede.

Myndigheterna behöver skifta perspektiv

Enligt Statskontoret krävs det förhållandevis stora förändringar i myn­dig­heternas arbete om kunskapsstyrningen ska kunna anpassas till de behov som finns inom hälso- och sjukvården och socialtjänsten och för att vara ett verkligt stöd i arbetet med evidensbaserad praktik. Det fordras ett perspektivskifte från myndigheterna som ger professionerna mer utrymme. Ett så kallat uppifrån-ner-perspektiv ska bytas mot dialog. Annars finns det risk för att kunskapsstödet inte blir något stöd för pro­fes­sionerna, vilket i sin tur innebär att den statliga styrningen inte får något reellt genomslag.

Samverkan står inför utmaningar

Det krävs samverkan på flera plan för att målen för kunskapsstyrningen ska nås. Statskontoret konstaterar att denna samverkan står inför stora utmaningar. Samtliga myndigheter i rådet känner sig inte lika berörda av uppdraget och det finns inte heller en tidigare upparbetad samverkan att falla tillbaka på. Statskontoret anser att regleringen av samverkan i förordningen ger myndigheterna förutsättningar för att bättre kunna möta dessa utmaningar. Kunskapsstyrningen är tydligt formaliserad, rikt­ningen är utpekad och ansvarsfördelningen är klargjord genom att ledningen för respektive organisation är ansvarig för samverkan. Detta är förhållanden som underlättar samverkan.

Behov av strategi för prioriteringar

Statskontoret anser att myndigheterna behöver identifiera de viktigaste frågorna för att kunskapsstyrningen ska motsvara målen och vara ett stöd för verksamheterna. Det finns behov av att rådet utarbetar en stra­tegi som pekar ut vilka prioriteringar som rådet ska göra. Rådet behöver också tydliggöra på vilket sätt de myndigheter som endast omfattas av delar av kunskapsstyrningen bäst kan bidra till arbetet.

Behov av att systematisera beprövad erfarenhet

Inom flera områden saknas vetenskapliga kunskapsunderlag, vilket myn­dig­heterna agerar för att åtgärda. Det är dock angeläget att verk­samheterna i dessa fall får vägledning i avvaktan på mer stabila kun­skaps­underlag. Verksamheterna behöver få information om det finns beprövad erfarenhet som kan följas tills vidare. Myndigheterna i rådet bör därför prioritera arbetet att inhämta lokala kunskaper och systema­tisera den beprövade erfarenheten i högre utsträckning.

Behov av bättre samarbete kring vetenskapliga underlag

Berörda myndigheter har ännu inte funnit sina respektive roller sedan Statens beredning för medicinsk och social utvärdering (SBU) fick ett samlat ansvar för de vetenskapliga kunskapsöversikterna. Exempelvis har den samverkan som behövs mellan Socialstyrelsen och SBU vid utfor­mandet av nationella riktlinjer inte fungerat helt tillfredställande. Därmed finns risk för att arbetet med nationella riktlinjer inte effekti­vi­se­ras i den utsträckning som är tänkt.

Behov av långsiktig finansiering av webbplats

E-förvaltningsinitiativ kan vara kostsamma för den enskilda myndig­heten och förväntade vinster faller sällan ut direkt. Statskontoret anser därför att berörda myndigheter bör ta ställning till hur en uppdaterad webbplats med utvecklade uppgifter och funktioner ska finansieras lång­siktigt. Myndigheterna kan till exempel hämta inspiration från de gemen­samma initiativ som utvecklades inom ramen för den tidigare E-delegationen.

Behov av integrerad kunskapsstyrning

Det krävs ofta samverkan mellan hälso- och sjukvården och social­tjäns­ten för att den enskilde ska få en god vård och omsorg. Rådet har en viktig uppgift i att uppmärksamma sambanden mellan de två områdena. Statskontoret konstaterar att rådet inledningsvis har valt att integrera arbetet med hälso- och sjukvården och socialtjänsten, men att det finns synpunkter på att frågorna borde delas upp mer. Oavsett hur myn­dig­heterna i rådet väljer att organisera arbetet framöver, anser Statskontoret att det är angeläget att de tar hänsyn till sambanden mellan socialtjänsten och hälso- och sjukvården.

Förslag till rådets myndigheter och regeringen

Statskontoret föreslår att myndigheterna som samverkar i rådet:

  • utarbetar en strategi som pekar ut vilka prioriteringar rådet ska göra och hur de myndigheter som endast omfattas av delar av kun­skaps­styrningen bäst kan bidra till arbetet,
  • prioriterar att inhämta kunskap från lokal nivå och systematisera den beprövade erfarenheten för att peka ut bästa tillgängliga kunskap,
  • tar ställning till hur en framtida webbplats kan finansieras,
  • finner former för ett fungerande samarbete i arbetet med kunskaps­över­sikter som utgår från SBU:s samlade ansvar,
  • säkerställer att de, oavsett hur de väljer att organisera rådets arbete, tar hänsyn till sambanden mellan hälso- och sjukvården och social­tjänsten.

Inrättandet av rådet innebär inte några principiella skillnader för rege­ringens styrning. Regeringen behöver dock beakta förordningen när regle­ringsbrev och särskilda uppdrag utformas så att myndigheterna i rådet styrs på ett konsekvent sätt.

2016:11
Vård till papperslösa. Slutrapport av uppdraget att följa upp lagen om vård till personer som vistas i Sverige utan tillstånd

Sedan den 1 juli 2013 är landstingen skyldiga att erbjuda papperslösa subventionerad vård. Statskontoret har följt upp hur landstingen tillämpar det nya regelverket.

Sammanfattning av Vård till papperslösa. Slutrapport av uppdraget att följa upp lagen om vård till personer som vistas i Sverige utan tillstånd

Sedan den 1 juli 2013 är landstingen skyldiga att erbjuda papperslösa perso­ner över 18 år hälso- och sjukvård och tandvård som inte kan anstå. Kostna­derna för denna vård och läkemedel som skrivs ut i samband med vården är subventionerade. Barn under 18 år ska erbjudas vård på motsvarande villkor som gäller för bosatta barn. (1)

Statskontorets uppdrag

Statskontoret har fått i uppdrag av regeringen att analysera hur lagen om vård till papperslösa har implementerats och hur den tillämpas. I uppdraget har det ingått att kartlägga

  • i vilken omfattning papperslösa har erbjudits hälso- och sjukvård
  • vilka åtgärder som har vidtagits för att hälso- och sjukvårdspersonal ska känna till regelverket
  • hur statliga myndigheter och landstingen har arbetat med att utveckla regelverk, vägledningar och rutiner för att underlätta för vården att efter­leva lagstiftningen
  • om hälso- och sjukvårdens sekretessregler och polisens arbete med att söka efter papperslösa har påverkat möjligheten att söka vård
  • vilka konsekvenser regelverket har för migrationen till Sverige.

De flesta papperslösa erbjuds vård i enlighet med vad lagen föreskriver

Statskontorets övergripande slutsats är att de flesta papperslösa som söker vård också erbjuds hälso- och sjukvård, tandvård och läkemedel i enlighet med vad lagen föreskriver. Statskontorets uppföljning visar samtidigt att det finns vissa hinder och brister i vården till papperslösa. Den största risken för att papperslösa inte erbjuds vård i enlighet med lagstiftningen är att vård­personalen har bristande kunskap om lagen.

De intervjuer som Statskontoret har genomfört med frivilligorganisationer, landsting och statliga myndigheter visar tillsammans med vårt övriga arbete att tillämpningen av lagen i huvudsak fungerar väl. Under 2015 registrerades nästan 30 000 besök av papperslösa i vården. Det är en ökning med 56 procent jämfört med 2014. Även om vård till papperslösa utgör en liten del av den samlade vården kan Statskontoret konstatera att landstingen erbjuder pappers­lösa en betydande vårdinsats. Sex landsting erbjuder fullständig vård till papperslösa, det vill säga mer vård än vad lagen kräver.

Informationsinsatser för bättre efterlevnad av lagen

Statskontoret bedömer att kunskapen om lagen behöver förbättras. Vår enkät till allmänläkare i primärvården indikerar att dessa har begränsad kännedom och kunskap om lagen. Sju av tio läkare uppger att de har hört talas om lagen, men inte känner till den så väl. Vidare tyder erfarenheterna hos frivillig­orga­nisationer på att kunskapen om lagen kan förbättras i hela vårdkedjan, från personalen i receptionen till sjuksköterskor och läkare.

Statskontoret anser att landstingen och staten kan göra mer för att underlätta för vården att efterleva lagen. Det behövs framför allt mer kunskap om vilka som omfattas av lagen, vad som avses med begreppet vård som inte kan anstå samt rutiner vid förskrivning av läkemedel. Statskontoret rekommenderar lands­tingen att genomföra utbildningsinsatser och vidareutveckla sina rikt­linjer och vägledningar. Vidare rekommenderar Statskontoret Socialstyrelsen att, som komplement till landstingens insatser, ta fram en handbok med tips till olika personalgrupper om vad som är viktigt att tänka på när papperslösa söker vård.

Lagen behöver bli tydligare om när EU-medborgare ska få vård som papperslösa

Efter det att lagen infördes har antalet så kallade utsatta EU-medborgare som vistas i Sverige ökat betydligt. Statskontoret konstaterar att landstingen gör olika tolkningar av vilken skyldighet de har att erbjuda denna grupp vård som papperslösa. Vissa landsting erbjuder utsatta EU-medborgare subventionerad vård medan andra har som policy att ta ut en avgift för hela vårdkostnaden. Statskontoret anser att det är en principiellt viktig fråga huruvida EU-med­borgare ska ha tillgång till subventionerad vård i Sverige. Enligt Social­styrel­sen saknas det underlag i lagens förarbeten för att ta fram en tydlig vägledning av hur lagen ska tolkas. Statskontoret föreslår därför att regeringen förtydligar vad som avses med beskrivningen i lagens förarbeten om det ”… inte [är] uteslutet att [lagen] i enstaka fall kan komma att bli tillämplig även på unionsmedborgare.” De oklarheter som nu finns kring detta innebär en risk för att vårdsökande felaktigt nekas eller felaktigt ges subventionerad vård.

Statsbidraget täcker landstingens kostnader

Landstingen har hittills överkompenserats för åtagandet att erbjuda vård till papperslösa. Under 2015 motsvarade landstingens vårdkostnader hälften av det statsbidrag på 300 miljoner kronor som landstingen får. Kostnaderna har ökat sedan lagen infördes. Mellan 2014 och 2015 ökade landstingens kostna­der från 100 till 150 miljoner kronor. Statskontoret bedömer att kostnaderna kommer att fortsätta att öka de närmaste åren. Den främsta orsaken till det är att 180 000 personer är inskrivna i Migrationsverkets mottagningssystem, och att en del av dem som får avslag på sin asylansökan kommer att stanna kvar i Sverige som papperslösa. Statskontoret anser mot bakgrund av detta att regeringen inte bör minska nivån på statsbidraget.

Statskontoret bedömer att kostnaderna framför allt kommer att öka i landsting med stora städer där det är lättare att leva som gömd. Under 2015 stod Stockholms läns landsting för 56 procent av de samlade kostnaderna. Stock­holm var också det enda landsting som samma år inte fick full ekonomisk kom­pensation från staten. Statskontoret föreslår att regeringen ändrar den metod som används för att fördela statsbidraget mellan landstingen så att det bättre motsvarar landstingens faktiska kostnader. I dag fördelas bidraget endast utifrån antalet bosatta i landstingen.

Liten risk att bli upptäckt av polisen i vården

Statskontoret bedömer att polisens arbete med att söka efter papperslösa inte utgör ett avgörande hinder för att söka vård. Uppföljningen visar att polisen sällan söker efter papperslösa i vården. Det anses inte effektivt och uppfattas dessutom som känsligt. Statskontoret har inte heller fått några indikationer på att det är vanligt förekommande att vårdpersonal bryter mot sin tystnadsplikt genom att tipsa polisen om att papperslösa söker vård. Statskontoret kan inte bedöma i vilken utsträckning papperslösa avstår från att söka vård på grund av att de är rädda för att bli upptäckta av polisen. Det faktum att papperslösa under 2015 gjorde mer än 30 000 besök i vården visar dock att många bedömer att det är säkert för dem att söka vård.

Lagen har ingen nämnvärd betydelse för migrationen

Lagen har enligt Statskontorets bedömning ingen nämnvärd betydelse för migra­tionen till Sverige. För dem som kommer till Sverige för att leva som papperslösa är det sannolikt i första hand tillgången till någon form av nätverk som kan förmedla arbete, försörjning och bostad som avgör valet av land. Till­­gången till subventionerad vård kan dock i enstaka fall locka vårdbe­hövan­de att söka sig till Sverige. Statskontoret bedömer att risken för att lagen skulle missbrukas på detta sätt är störst när det gäller personer som kan ta sig till Sverige på legala vägar eller röra sig fritt inom EU.

Statskontoret bedömer att lagen även har marginell betydelse för hur länge papperslösa vistats i landet. Livet som papperslös är hårt för de flesta och valet att stanna kvar i Sverige styrs i första hand av hur villkoren i hemlandet ser ut. För ett fåtal som blir allvarligt sjuka i Sverige kan dock möjligheten att få vård bidra till en längre vistelsetid i landet.

Statskontorets förslag och rekommendationer

Förslag till regeringen

  • Ta initiativ till att lagstiftningen preciseras så att det blir tydligt vad som avses med att det inte är uteslutet att lagen i enstaka fall kan komma att bli tillämplig på EU-medborgare.
  • Ändra den metod som används för att kompensera landstingen för deras kostnader för att erbjuda vård till papperslösa så att statsbidraget fördelas på ett sätt som bättre motsvarar landstingens faktiska kostnader.
  • Ge Socialstyrelsen i uppdrag att undersöka om samordningsnummer även kan användas för att registrera vård till papperslösa som har fått avslag på sin asylansökan, förutsatt att detta införs för asylsökande.
  • Överväg att ändra lagstiftningen så att förbrukningsmaterial som är nöd­vändiga för att fullfölja vård subventioneras enligt motsvarande villkor som gäller för läkemedel.

Rekommendationer till Socialstyrelsen

  • Ta fram en handbok med tips som kan användas i vården och som beskri­ver vad som är viktigt att tänka på när papperslösa söker vård.
  • Ta fram en webbutbildning riktad till vårdpersonal samt information till papperslösa särskilt anpassad för att kunna spridas via sociala medier.

Rekommendationer till landstingen

  • Vidareutveckla de rutiner som finns för att registrera vård med hjälp av reservnummer.
  • Ge personalen utbildning och information om vad lagen om vård till papperslösa innebär och hur den ska tillämpas.
  • Vidareutveckla de riktlinjer och vägledningar som beskriver vad som gäller när papperslösa söker vård.
  • Förbättra möjligheten för vårdpersonalen att få ett kollegialt stöd i frågor som rör tillämpningen av begreppet vård som inte kan anstå.
  • Utnyttja frivilligorganisationernas kontakter med papperslösa för att spri­da information om papperslösas möjligheter till vård.

Rekommendation till Sveriges Kommuner och Landsting

  • Följ upp hur landstingens kostnader för att erbjuda vård till papperslösa utveck­­las framöver. Detta skulle kunna samordnas med den uppföljning som Sveriges Kommuner och Landsting gör i dag av landstingens kostnader för att erbjuda vård till asylsökande.

Lag (2013:407) om hälso- och sjukvård till vissa utlänningar som vistas i Sverige utan nödvändiga tillstånd.

2016:3
Utvärdering av brobyggarsatsningen inom strategin för romsk inkludering

Statskontoret har utvärderat regeringens satsning på brobyggarverksamhet som pågått 2012–2015. Brobyggare är personer med romsk språk- och kulturkompetens som anställs i offentlig verksamhet och som fungerar som en länk mellan enskilda och offentlig verksamhet. Verksamheten med brobyggare är en del i regeringens tjugoåriga strategi för romsk inkludering och en förstärkning av minoritetspolitiken.

Sammanfattning av Utvärdering av brobyggarsatsningen inom strategin för romsk inkludering

Statskontoret har utvärderat regeringens satsning på brobyggarverksam­het som pågått 2012–2015. Brobyggarverksamheten är en del i rege­ringens tjugoåriga strategi för romsk inkludering och en förstärkning av minoritets­politiken.

Brobyggare är personer med romsk språk- och kulturkompetens som anställs i offentlig verksamhet och som fungerar som en länk mellan enskil­da och offentlig verksamhet. Regeringens satsning på brobyggare är tänkt att öka den romska minoritetens tillgång till utbildning, sociala insatser och Arbetsförmedlingens service. Dessutom är den tänkt att stär­ka förtroendet mellan den romska minoriteten och den kommunala förvaltningen respektive Arbetsförmedlingen.

Det övergripande målet för strategin är att den rom som fyller 20 år 2032 ska ha likvärdiga möjligheter i livet som den som är icke-rom. Strategins målgrupp är framför allt de romer som befinner sig i ett socialt och ekonomiskt utanförskap och är utsatta för diskriminering.

Brobyggarverksamheten har bidragit till romsk inkludering

Statskontoret bedömer sammantaget att brobyggarverksamheten har bidra­git till romsk inkludering. Vår utvärdering visar att brobyggarna genom sin verksamhet har förmedlat kunskap till den romska minori­teten om den kommunala verksamheten och om Arbetsförmedlingens service. Brobyggarna har också ökat kunskapen inom förvaltningarna bland till exempel lärare, rektorer, socialsekreterare och arbets­för­med­lare. De har gett individuell rådgivning och deltagit i trepartssamtal. Brobyggarna har också fungerat som förebilder för exempelvis romska elever. 

Brobyggarverksamhet finns i åtta kommuner och på Arbetsförmedlingen

En central del i regeringens satsning på brobyggarverksamhet har bestått i att ta fram en ny högskoleutbildning för de kommunala brobyggarna. Det har lett till att hittills 24 brobyggare fullföljt utbildningen varav 23 har anställning i 8 kommuner. Uppdraget till Arbetsförmedlingen att arbe­ta med romsk inkludering har lett till att Arbetsförmedlingen har anställt 1 samordnare på huvudkontoret och 5 kundresurser på 5 lokal­kon­tor. Kundresurser är Arbetsförmedlingens motsvarighet till brobyg­ga­re i kommunal verksamhet.

Statens kostnader för den kommunala brobyggarverksamheten 2012–2015 uppgick till drygt 14 miljoner kronor. Arbetsförmedlingen har av­satt ungefär 12 miljoner kronor för insatser för romsk inkludering 2012–2015 och till stor del har dessa insatser finansierats via myndighetens förvaltningsanslag.

Risk för att brobyggarverksamheten inte sprids eller utvecklas

Statskontoret bedömer att det finns en risk för att brobyggar­verk­sam­heten blir en temporär insats, trots goda resultat på flera håll. Det är fort­faran­de osäkert hur vissa kommuner kommer att ta hand om de erfaren­heter man hittills haft av brobyggarverksamheten. Det är också osäkert hur arbetssätt och metoder för brobyggarverksamheten kommer att om­hän­dertas i kommunernas ordinarie strukturer och hur erfarenheterna från de kommuner som utvecklat en brobyggande verksamhet kommer att spridas till andra kommuner. Det är också oklart hur Arbets­för­med­lingens arbete med romsk inkludering kommer att organiseras efter 2015.

Framgångsfaktorer för väl fungerande brobyggarverksamhet

Statskontoret pekar på ett antal framgångsfaktorer som kan förbättra förut­sättningarna för brobyggar­verksamheten i kommunal regi eller inom Arbetsförmedlingen. Till dessa faktorer hör att:

  • det finns fungerande samråd i kommunen där den romska minori­te­ten är väl representerad
  • brobyggare och kundresurser ges möjlighet till utbildning
  • brobyggarrollen har preciserats och förankrats
  • det finns forum för erfarenhetsutbyte för att kunna utveckla bro­byggarverksamheten.

Förslag till regeringen och Arbetsförmedlingen

Statskontoret bedömer att det även fortsättningsvis behövs statliga åtgär­der för att utveckla och sprida arbetet med romsk inkludering i form av bro­byggarverksamhet i kommunerna och inom Arbetsförmedlingen. Stats­kontoret lämnar därför förslag på hur statliga insatser kan stödja fram­tida brobyggarverksamhet i kommuner och på Arbetsförmedlingen.

Statskontoret rekommenderar regeringen att

  • ge fortsatt statligt ekonomiskt stöd för att utbilda och anställa bro­byggare
  • skapa förutsättningar för att Södertörns högskola även fortsätt­nings­vis erbjuder utbildning för kommunala brobyggare i form av en gemen­sam utbildning, oavsett brobyggarnas verksamhetsområde inom kommunen
  • i överenskommelse med SKL verka för att ett nätverk inriktat på att stödja arbetet med romsk inkludering inklusive brobyggande verk­sam­het bildas för kommuner, landsting och regioner
  • ge Arbetsförmedlingen ett fortsatt uppdrag att utveckla och sprida arbetet med romsk inkludering. I uppdraget bör erfarenheterna av kund­resursernas arbete med romsk inkludering tas tillvara.

Statskontoret rekommenderar Arbetsförmedlingen att

  • fortsätta erbjuda kunskapsstöd på central nivå för arbetet med romsk inkludering på regional och lokal nivå.

Statskontoret rekommenderar att Arbetsförmedlingen och kommunerna

  • bör stärka arbetet för att förbättra kvinnors möjligheter att ta del av insatserna för romsk inkludering.
2016:1
Uppföljning av karriärstegsreformen. Delrapport 2

Statskontoret följer upp och analyserar hur reformen om att inrätta karriärsteg för särskilt yrkesskickliga lärare implementeras och fungerar. Detta är Statskontorets andra delrapport.

Sammanfattning av Uppföljning av karriärstegsreformen. Delrapport 2

Statskontoret har regeringens uppdrag att följa upp och analysera hur refor­men om att inrätta karriärsteg för särskilt yrkesskickliga lärare har implemen­terats och fungerar.

Statskontoret ska bland annat följa upp hur huvudmännen har valt att fördela tjänsterna i sin verksamhet, hur rekryteringsprocessen ser ut i olika avseenden och vilka anställningsvillkor förstelärare och lektorer har. I uppdraget ingår också att analysera hur lönespridningen för lärarna har påverkats och hur huvud­män och lärare ser på reformens genomförande.

Uppdraget ska rapporteras den 15 juni 2015, den 1 februari 2016 och den 1 februari 2017. Detta är Statskontorets andra delrapport.

Förutsättningar för måluppfyllelse finns inte än

Statskontorets huvudslutsats är att genomförandet av reformen endast till viss del har skapat förutsättningar för att nå målet om ett attraktivare läraryrke och bättre skolresultat.

Trots att reformen är spridd till många skolhuvudmän och skolenheter är den inte förankrad i lärarkåren och har ännu inte funnit sin form. Det är fort­faran­de oklart för både innehavare av karriärtjänster och andra lärare vad uppdra­get som förstelärare eller lektor egentligen innebär och på vilka grunder karriär­tjänsterna tillsätts.

Skolhuvudmännen har stor frihet att tolka och anpassa reformen till lokala behov. Att många lärare inte har klart för sig vad reformen innebär tyder på att kommunikationen mellan skolhuvudmän, skolledning och lärarkollegium inte har fungerat väl.

För att stärka reformens legitimitet behöver huvudmännen

  • vara tydligare med hur de vill använda karriärtjänsterna i sin verksamhet
  • satsa på en ambitiös och transparent rekrytering, bland annat genom att tydliggöra vilka kvalifikationer som meriterar för en tjänst
  • kommunicera vad förstelärare och lektorer förväntas göra utifrån de för­ut­sättningar de har fått
  • synliggöra den nytta som förstelärare och lektorer gör
  • föra en mer aktiv dialog med lärarna för att överkomma eventuella intressekonflikter som står i vägen för en lyckad implementering av refor­men.

Dessa slutsatser bygger på de resultat som Statskontorets undersökning gett och som presenteras här nedan:

Kommunala huvudmän deltar, enskilda avvaktar

Allt fler skolhuvudmän väljer att söka statsbidrag och utse förstelärare och lektorer. Inför bidragsåret 2015/2016 har 70 procent av huvudmännen ansökt om statsbidrag för att inrätta karriärtjänster. Det är framför allt kommunerna som valt att inrätta karriärtjänster, nästan samtliga kommuner deltar i refor­men. Av de enskilda huvudmännen deltar 60 procent. Det är framför allt små, enskilda huvudmän som i högre grad har valt att stå utanför.

Tjänsterna är proportionerligt fördelade mellan skolor

Skolhuvudmännen har fördelat karriärtjänsterna förhållandevis jämnt över olika skolformer och skolenheter, men med en viss betoning av årskurserna 7–9 och gymnasieskolan.

Grundskolor med lägre genomsnittligt meritvärde, med lägre andel elever från studievana hem respektive med högre andel elever med utländsk bak­grund har relativt sett fått något fler karriärtjänster än andra grundskolor. Detta tyder på att skolhuvudmännen har haft en kompensatorisk ambition. Huvudmännen har dock fortsatt haft svårt att rekrytera till de tjänster som finansieras inom ramen för den särskilda satsningen på utanförskapsområden.

Huvudmännen utser redan anställda till förstelärare

Än så länge har karriärstegsreformen framför allt inneburit en förstelärar­reform. Våren 2015 fanns det drygt 12 000 förstelärare, men endast 138 lekto­rer. Enligt huvudmännen saknas det anställda som når upp till kraven för att bli lektor. Huvudmännen ser inte heller att det finns behov av lektorer i verksamheten. 

Den övervägande majoriteten av förstelärarna och lektorerna har rekryterats internt. En tolkning av detta resultat är att huvudmännen i första hand har använt tjänsterna för att premiera befintliga lärare, snarare än för att locka till sig ny kompetens.

Det är framför allt lärare som undervisar ämnena svenska och matematik som har tilldelats karriärtjänsterna i grundskolan. I gymnasieskolan har tjänsterna koncentrerats till de högskoleförberedande programmen. 

Lönespridningen ökar, framför allt i grundskolan

Våra resultat indikerar att karriärstegsreformen kan ha haft en viss effekt på lönespridningen. Lönespridningen bland grundskolans lärare har ökat på sena­re år. Ökningen började redan 2012, men tog ytterligare fart 2013 då karriär­stegsreformen sjösattes. Bland gymnasieskolans lärare finns inte sam­ma tydliga trend. Det är oklart hur reformen kommer att påverka lönesprid­ningen på längre sikt.

Lärarna vill ha karriärmöjligheter, men inte karriärstegsreform

I vår enkätundersökning till lärare anger en majoritet att de är ganska eller mycket negativt inställda till karriärstegsreformen. Många lärare är positiva till ökade karriär­möj­lig­heter, men tveksamma till karriärstegs­reformen som ses som alltför smal och avgränsad. Mer än hälften av lärarna instämmer helt eller till stor del i på­ståen­det att karriärstegsreformen bara är till nytta för de individer som har fått en karriärtjänst. Många lärare är också skeptiska till att reformen kommer att få positiva effekter på läraryrket eller på undervis­ningen.

De som har en karriärtjänst är mer positiva till reformen

De lärare som själva har en karriärtjänst är betydligt mer positiva till reformen än andra lärare. De tror också i högre grad att reformen kommer att få positiva effekter för skolan.

Huvudmännen ser möjlighet till ökad differentiering

Jämfört med lärarna ser huvudmännen större möjligheter med karriär­stegs­reformen. För skolhuvudmännen utgör karriärstegsreformen inte bara ett sätt att öka attraktiviteten i läraryrket, utan den ses också som en hävstång för en reformerad skolorganisation där arbetsuppgifterna kan variera både mellan lärare och över tid. Huvudmännen bedömer också att reformen skapar förut­sättningar för skolutveckling och utvecklad undervisning.

Både lärare och huvudmän ser en risk att reformen skapar splittring och för stora löneskillnader i lärarkåren, men huvudmännen bedömer risken som mindre påtaglig än vad lärarna gör.

Formell men okänd rekryteringsprocess

Huvudmännen uppfyller överlag de krav som regeringen har ställt upp när det gäller vem som får bli förstelärare och lektor. En majoritet av karriär­tjänsterna tillsätts genom interna, öppna rekryteringar och lärarna har styrkt sina kvali­fi­kationer genom personligt brev, beskrivning av pedagogiska visioner och vitsord från rektorn.

Vår enkät till lärare visar dock att det för en majoritet av lärarna utan karriär­tjänst inte är helt klart vad som krävs för att få en förstelärartjänst. Många saknar dessutom både kunskap om och förtroende för hur rekryteringen går till. Den bristande transparensen kring tillsättningen av karriärtjänsterna har skapat utrymme för misstankar om att rekryteringen inte har skett på sakliga grunder.

Enkätsvaren tyder också på att lärarna och huvudmännen kan ha lagt olika tonvikt vid vilka kvalifikationer som ska meritera för en karriärtjänst. Medan lärarna förväntar sig att förstelärartjänsten ska fungera som ett kvitto på upp­nådda prestationer i klassrummet, förefaller många skolhuvudmän att vara inriktade på att hitta personer som kan driva utvecklingen framåt. Vid rekry­teringen av förstelärare har det följaktligen varit vanligare att be de sökande redogöra för sina pedagogiska visioner och ambitioner för uppdraget än att besöka dem i klassrummet. Att tre fjärdedelar av förstelärarna och lektorerna hade helt eller delvis samma uppgifter även innan reformen talar också för att huvudmännen sökt personer med vilja att utveckla verksamheten.

Oklart vad karriäruppdragen innebär

Trots att förstelärare och lektorer i regel har särskilt utpekade uppgifter och ansvarsområden uppfattas uppdragen som otydliga både av dem som har karriärtjänsterna och av övriga lärare. Osäkerheten kring uppdragen kan till viss del kopplas till oklara förutsättningar och förväntningar.

Två tredjedelar av förstelärarna och lektorerna har ett tidsbegränsat uppdrag. Huvudmännens val att tillförordna lärare på viss tid beror främst på osäkerhet om statsbidragets framtid.

Majoriteten av förstelärare och lektorer har också fortsatt att undervisa i sam­ma utsträckning som förut. Få har avsatt särskild tid för sina karriär­uppdrag. Att innehavarna av karriärtjänster finns kvar i klassrummen är i enlighet med regeringens intentioner. Den ökade arbetsbördan gör dock att många förste­lärare och lektorer upplever att tiden inte räcker till för att utföra uppdraget.

Trots bristande tidsmässiga förutsättningar upplever förstelärarna och lekto­rer­na själva att deras kompetens tas tillvara i uppdraget. De uppfattar också att inställningen från kollegerna är försiktigt positiv, samtidigt som de har sin rektors stöd.

Förstelärarna och lektorernas arbete har än så länge gjort ett begränsat avtryck bland kollegorna. En majoritet av lärarna har varken upplevt någon nytta eller några negativa effekter av att det finns förstelärare eller lektorer på skolan.

2015:21
De statliga insatserna för kulturhuvudstadsåret i Umeå 2014

Umeå var europeisk kulturhuvudstad 2014. Statskontoret har utvärderat de statliga insatserna för kulturhuvudstadsåret.

Sammanfattning av De statliga insatserna för kulturhuvudstadsåret i Umeå 2014

På uppdrag av regeringen har Statskontoret utvärderat de statliga insat­serna för Umeå kulturhuvudstad 2014. Statens insatser har bestått av dels medfinansiering av evenemanget, dels uppdrag till ett tjugotal myn­digheter och institutioner att prioritera kultur­huvudstadsåret.

Den bärande tanken med kulturhuvudstadsåret är att öka det kulturella utbytet i Europa, visa upp och väcka intresse för den kulturella rikedom som finns inom EU och att bidra till att EU‑ländernas medborgare får ökad kunskap om varandra.

Den statliga medfinansieringen har varit ett viktigt bidrag

Statskontorets utvärdering visar att staten har påverkat omfattningen men inte inriktningen på kulturhuvudstadsåret. Regeringen formulerade inte några specifika mål för de statliga medlen, som i stället indirekt styrdes av de nationella kulturpolitiska målen. Evenemangets inriktning överläts i hög grad till Umeå kommun och kulturaktörerna.

Statskontoret konstaterar att de statliga insatserna för kulturhuvudstads­året har varit ett betydelsefullt komplement till övriga insatser från kom­mun, region, EU och näringsliv. Staten stod för en tredjedel av den totala finansieringen av evenemanget och har därmed möjliggjort ett stort antal aktiviteter och projekt, som annars sannolikt inte hade kunnat genom­föras i samma omfattning.

Statskontoret bedömer att den statliga medfinansieringen har varit ett vik­tigt bidrag till kulturhuvudstadsåret.

De samverkande myndigheterna och institutionerna har förstärkt kulturhuvudstadsårets genomförande

Enligt Statskontoret var det ändamålsenligt att ge ett antal statliga myn­digheter och institutioner, främst inom kulturområdet, i uppdrag att sam­verka med kulturhuvudstadsåret. På så sätt har statens samtliga resurser kunnat användas. Statskontoret anser även att uppdraget till Kulturrådet att samverka med dessa myndigheter och institutioner har varit ända­målsenligt.

Statskontoret bedömer att de samverkande myndigheterna och institu­tio­nerna har förstärkt kulturhuvudstadsårets genomförande. De bidrags­givande myndigheterna har medverkat i störst utsträckning. I övrigt har myndigheterna och institutionerna, ofta i samverkan med lokala kultur­aktörer eller andra aktörer, arrangerat ett stort antal aktiviteter i Umeå, däribland konferenser, seminarier och utställningar.

Aktiviteterna har även lett till nya och utökade samarbeten mellan stat­li­ga myndigheter och institutioner samt mellan statliga och kommu­nala aktörer.

Tidigare uppdrag och beslut om medel hade underlättat insatserna

Statskontoret konstaterar att beslutet om statlig medfinansiering fattades i ett sent skede. Detta ledde enligt Statskontoret till osäkerhet och försvå­ra­de genomförandet av kulturhuvudstadsprogrammet för kommunen och kulturaktörerna. Kulturaktiviteterna kunde i slutändan genomföras på ett bra sätt, men ett tidigare beslut hade inneburit mer gynnsamma förut­sättningar för planeringen av projekten.

Statskontoret bedömer även att det hade underlättat om uppdraget till de samverkande myndigheterna och institutionerna att prioritera kultur­huvud­stadsåret hade kommit tidigare. Detta gäller i synnerhet för de större kulturinstitutionerna som har långa planeringstider.

De statliga medlen har bidragit till de kulturpolitiska främjandemålen

Statskontorets utvärdering visar att de kulturhuvudstadsprojekt som har fått statlig medfinansiering har bidragit till de kulturpolitiska främjande­målen. Projekten har bidragit till vissa aspekter av bildningsmålet, det vill säga att främja jämställdhet bland kultur­arbetare och att främja natio­nella minoriteters kultur, i form av samisk kultur. Projekten har även i viss mån bidragit till att främja medverkan av personer med funk­tions­nedsättningar i kulturevenemang.

Enligt Statskontoret har projekten också bidragit till kulturarvsmålet genom att främja det samiska och västerbottniska kulturarvet. Projekten har även bidragit till internationaliseringsmålet genom att främja inter­nationellt utbyte och samverkan mellan kulturarbetare.

Statskontoret bedömer slutligen att projekten sammantaget har bidragit till barn- och ungamålet genom att främja barns och ungas tillgång till kultur.

De statliga insatserna har bidragit till vissa tillväxtpolitiska mål och Sverigefrämjandet i utlandet

Statskontoret bedömer även att de statliga insatserna har bidragit till vissa tillväxtpolitiska och utrikespolitiska mål.

Turismstatistiken visar bland annat en ökning av flygresorna till och från Umeå, biljettförsäljningen hos de större biljettförsäljningsaktörerna i Umeå och logiintäkterna i region Västerbotten. Statskontoret bedömer att dessa resultat indikerar att kulturhuvudstadsåret har bidragit till de tillväxtpolitiska målen. De statliga insatserna har därmed sannolikt bidra­git till målen, eftersom de utgör en betydande del av de totala insat­serna.

När det gäller utrikespolitiska mål bedömer Statskontoret målet om Sverigefrämjande i utlandet som relevant för kulturhuvudstadssats­ningen. Enligt Statskontoret indikerar resultaten av de statliga insatserna och de samlade insatserna att kulturhuvudstadsåret har bidragit till målet genom att öka kunskapen och intresset för Sverige i utlandet. Kultur­huvudstadsåret och enskilda kulturprojekt har fått stor uppmärksamhet i internationella medier och flera internationella kulturella samarbeten har kommit till stånd.

Inför nästa kulturhuvudstadsår bör kompetensöverföring säkerställas

I rapporten pekar Statskontoret på betydelsen av kompetens­överföring mellan kulturhuvudstäder. Erfarenheter och lärdomar från kulturhuvud­stadsåret i Umeå kan vara till nytta dels för kommande kulturhuvud­städer, dels inför nästa gång Sverige ska vara värd för ett europeiskt kulturhuvudstadsår. 

2015:19
Uppdaterad indelningsgrund i delmodellen för barn och ungdomar med utländsk bakgrund

Statskontoret har på regeringens uppdrag undersökt om distriktsindelningen som kommer att införas i folkbokföringen 2016 bör utgöra indelningsgrund i delmodellen för barn och ungdomar med utländsk bakgrund. I delmodellen utjämnas för de merkostnader i framför allt förskola och skola som kan följa av att en kommun har stadsdelar med relativt många barn och elever med utländsk bakgrund. Nuvarande indelningsgrund är församling.

Sammanfattning av Uppdaterad indelningsgrund i delmodellen för barn och ungdomar med utländsk bakgrund

Statskontoret har på regeringens uppdrag undersökt om distriktsindelningen som kommer att införas i folkbokföringen 2016 bör utgöra indelningsgrund i delmodellen för barn och ungdomar med utländsk bakgrund. Delmodellen utjämnar för de merkostnader i framför allt förskola och skola som kan följa av att en kommun har stadsdelar med relativt många barn och elever med utländsk bakgrund. Nuvarande indelningsgrund är församlingar. Det betyder att beräkningarna baseras på befolkningen i de församlingar där andelen barn och ungdomar med utländsk bakgrund överstiger riksgenomsnittet. Uppgifter om befolkningen är från 2009 och uppdateras inte. Delmodellen ingår som en av tio modeller i kostnadsutjämningen mellan kommuner.

Statskontoret har utvärderat distriktsindelning i förhållande till alternativa indelningsgrunder (församling, kommun och valdistrikt). I utvärderingen har Statskontoret ställt upp krav på indelningsgrunden vad gäller precision, dataförsörjning och enkelhet. Med precision menas att indelningsgrunden på ett godtagbart sätt fångar upp koncentrationen av barn och elever med utländsk bakgrund och att indelningsgrunden inte leder till skevheter. Med dataförsörjning menas att indelningen inte kommer att förändras och att del-modellen kan försörjas med uppdaterade befolkningsuppgifter. Med enkelhet menas att beräkningarna är förhållandevis enkla att genomföra. Distrikt uppfyller de krav som ställts upp. Statskontoret föreslår därför att distrikt bör utgöra indelningsgrund i delmodellen.

Förslaget innebär att den ekonomiska omfördelningen ökar. En finfördelad indelningsgrund fångar upp andelen barn och ungdomar med en utländsk bakgrund med högre precision än en grövre indelningsgrund. Med den nuvarande indelningsgrunden, församling, omfördelas totalt cirka 556 miljoner kronor utjämningsåren 2015 och 2016 (bygger på befolkningsuppgifter från 2013 och 2014). Med distrikt ökar omfördelningen för 2015 och 2016 till cirka 630 miljoner kronor.

I uppdraget har också ingått att beräkna utfallet för enskilda kommuner. Det ekonomiska utfallet utjämningsåret 2016 förändras i ett intervall mellan minus 53 kronor per invånare till plus 145 kronor per invånare (median på minus 19 kronor per invånare). Kommuner som inte har en andel barn och ungdomar med utländsk bakgrund över riksgenomsnittet med nuvarande indelningsgrund och som inte heller skulle får det med distrikt får samtliga en utfallsförändring med minus 19 kronor, eftersom omfördelningen ökar i delmodellen.

2015:18
Sammanhållen vård och omsorg om de mest sjuka äldre. Utvärdering av överenskommelsen mellan regeringen och SKL. Slutrapport

Statskontorets utvärdering av regeringens satsning på de mest sjuka äldre visar att vården och omsorgen har förbättrats i vissa avseenden. Däremot är det lång väg kvar till en sammanhållen vård, där aktörerna inom vården och omsorgen samverkar med den äldre i centrum.

Sammanfattning av Sammanhållen vård och omsorg om de mest sjuka äldre. Utvärdering av överenskommelsen mellan regeringen och SKL. Slutrapport

Regeringen och Sveriges kommuner och landsting (SKL) har mellan 2010 och 2014 ingått en överenskommelse om insatser för de mest sjuka äldre. Den omfattade sammanlagt 3,8 miljarder kronor. Medlen har i stora delar villkorats med att kommuner och landsting ska uppnå vissa prestationer eller resultat. Syftet var att stärka ett systematiskt arbetssätt i vården och omsorgen om de mest sjuka äldre. Statskontoret har på rege­ringens uppdrag utvärderat överenskommelsen.

Statskontorets samlade bedömning är att förutsättningarna för arbetet med de mest sjuka äldre har förbättrats. Arbetssätten inom vården och omsorgen har förbättrats i verksamheter där personalen under längre tid har registrerat i kvalitetsregister. Resultaten från kvalitetsregistren an­vänds dock inte i tillräcklig utsträckning. Vården och omsorgen har inte heller blivit mer sammanhållen. Utvärderingen visar även att var­aktig­heten i förbättringarna inte är säkrad.

Arbetssätten har förändrats, men är inte tillräckligt systematiserade

Överenskommelsen har lett till ett mer systematiskt arbetssätt i verk­sam­heter där personalen under längre tid har registrerat i kvalitetsregister. Exempelvis har individuella skattningar av dementa äldre lett till ett bätt­re omhändertagande som gjort att dessa blivit lugnare. Steget till ett ändrat arbetssätt har dock inte tagits fullt ut, eftersom resultaten från kvalitetsregistren inte används i tillräcklig utsträckning.

Statskontoret konstaterar vidare att kunskapsunderlagen för att nå en sam­manhållen vård och omsorg inte är helt systematiserade. Det lokala analysarbetet som har bedrivits har inte gett huvudmännen tillräcklig vägledning om hur de ska gå tillväga.

Strukturer har byggts upp för arbetet med mest sjuka äldre

Statskontoret konstaterar att samtliga län har byggt upp strukturer för samverkan mellan kommunerna och landstingen. Överenskommelsen har även bidragit till att sprida metoder för uppföljning av verksam­heterna. Medel har gått till att sprida utvalda kvalitetsregister. De två kvalitetsregister som ingått i överenskommelsen från början har också stor spridning i vården och omsorgen. Personalen uppfattar kvalitets­registren som relevanta och anser att de täcker in viktiga områden.

För att kvalitetsregistren ska kunna synliggöra vårdens och omsorgens resultat behöver inrapporterade uppgifter vara korrekta. Statskontorets utvärdering visar dock att kvalitetssäkringen av uppgifterna brister.

Vården och omsorgen har inte blivit mer sammanhållen

Statskontoret bedömer att vården och omsorgen inte i någon större utsträck­ning har blivit mer sammanhållen, det vill säga att vården och om­sorgen är individanpassad och samordnad över specialitets- och orga­nisationsgränser. Detta är en viktig förutsättning för att slutmålet om en god vård och omsorg ska kunna nås. Flera av överenskommelsens del­mål har inte heller tagit direkt sikte på den sjuka äldre och att utveckla sam­verkan.

Varaktigheten i förbättringsarbetet är inte säkerställd

Landstingen och kommunerna har ansvaret för att säkra att förbätt­rings­arbetet för de mest sjuka äldre fortlöper nu när överenskommelsen har upphört. Statskontoret bedömer att det krävs fortsatta insatser från huvud­männens sida om arbetet ska bli varaktigt, eftersom strukturerna för förbättringsarbetet i länen ännu inte är säkerställda. SKL har en viktig uppgift i att stödja kommunerna och landstingen i detta arbete.

Kvalitetsregistren har förutsättningar att leva vidare

Statskontoret bedömer att det finns förutsättningar för att kommunerna och landstingen ska kunna fortsätta använda kvalitetsregistren. Det finns dock en risk för att registreringen minskar eller upphör på enheter där motivationen att registrera är låg. Hur användningen av kvalitetsregister kommer att utvecklas beror till stor del på hur verksamhetsledningen och de närmaste cheferna styr och organiserar arbetet. En framgångsfaktor är att ansvarig nämnd efterfrågar resultat från registren. Vidare behöver cheferna tydliggöra nyttan med kvalitetsregistren och avsätta tid för personalen att arbeta med dem.

Prestationsersättningen har fungerat olika väl

Statskontoret bedömer att rätt utformade prestationskrav kan stärka styr­effekten av en satsning. Prestationsersättning kan exempelvis vara lämp­lig för att stimulera förbättringsarbete inom vården och omsorgen. Stats­kontorets utvärdering visar bland annat att kvalitetsregistren har lett till vissa förbättringar i vården och omsorgen om äldre. Även för äldres läke­medelsbehandling har ersättningen haft en positiv påverkan. Den har bidragit till en mer träffsäker läkemedelsbehandling.

Prestationsersättning är däremot inte lämplig när kunskapen om orsaks­sam­banden är låg. Detta gäller för resultatindikatorerna för samman­hållen vård och omsorg. Ersättningen har inte lett till någon utveckling och det har varit oklart för huvudmännen vilka insatser som har krävts för att nå målen.

Statskontorets förslag och erfarenheter från utvärderingen

Statskontoret föreslår att regeringen i det fortsatta arbetet:

  • ger i uppdrag till myndigheterna i Rådet för styrning med kunskap att utarbeta en nationell strategi för kunskapsstöd för vården och om­sorgen om äldre,
  • ger Socialstyrelsen i uppdrag att i samråd med SKL utforma ett tyd­ligt stöd till registerhållarna för kvalitetssäkring av inrappor­te­rade uppgifter.

I rapporten redovisar Statskontoret erfarenheter som kan vara värda att uppmärksamma inför liknande satsningar inom vården och omsorgen. Det gäller bland annat hur man kan nå privata utförare med denna typ av satsning. Privata utförare tog inte i samma utsträckning som offent­liga aktörer del av medlen och förbättringsarbetet för vården och omsor­gen om de mest sjuka äldre. Statskontoret lämnar även rekom­men­dationer om när det är lämpligt att använda prestationsersättning, hur kraven på huvudmännen bör vara utformade samt hur kunskap bör inhämtas och spridas.

2015:17
Avgifter i livsmedelskontrollen. Förslag på en mer effektiv avgiftsfinansiering

Statskontoret har utvärderat avgiftsfinansieringen av den offentliga livsmedelskontrollen. Statskontoret konstaterar att de kommunala kontrollmyndigheterna inte alltid utför nödvändig kontroll och att avgifterna för kontrollen varierar stort över landet.

Sammanfattning av Avgifter i livsmedelskontrollen. Förslag på en mer effektiv avgiftsfinansiering

Den offentliga livsmedelskontrollen ska skydda människors hälsa och värna om konsumenternas intressen. Ett övergripande mål är att före­tagen inom livsmedelsbranschen ska ha tilltro till kontrollen. Andra mål är bland annat att kontrollen ska vara baserad på risker, vara rättssäker samt att kontroll­myndigheterna ska samverka. Livsmedelsverket och kommunerna tar ut avgifter från företagen för sin kontroll.

Statskontoret har på uppdrag av regeringen utvärderat avgiftsfinan­sieringen av livsmedels­kontrollen. Vi konstaterar att avgiftsmodellen brister både i begriplighet och legitimitet. För att förbättra systemet för avgiftsfinansiering och för att öka antalet kontroller lämnar Stats­kon­toret ett antal förslag.

Kommunerna utför inte nödvändiga kontroller

Tidigare erfarenheter visar att problemen i både livsmedelskontrollen och avgiftsfinansieringen främst rör kommunerna. Det kanske största problemet är att de kommunala kontrollmyndigheterna (enskilda kom­mu­ner eller kommuner i samverkan) inte alltid utför de kontroller som de borde göra enligt lagstiftningen och de egna riskbedömningarna.

Bristerna i kontrollen medför en ökad risk för människors hälsa. De innebär också att livsmedelsföretagen inte behandlas på ett likartat sätt av kommunerna.

Resursbrist är den främsta förklaringen till utebliven kontroll

Den främsta förklaringen till att livsmedels­kontroller inte utförs i till­räcklig omfattning tycks vara resursbrist. Problemen beror till en del på hur avgifterna tas ut och används, men också på personalbrist. Vissa kommuner tar inte ut en tillräckligt hög avgift av företagen för att täcka sin kostnader för kontrollen. Andra kommuner tar visserligen ut en tillräcklig avgift, men finansierar kanske annan verksamhet med intäk­ter­na.

Statskontorets analys visar att små kommuner generellt sett har större problem inom livsmedelskontrollen än stora kommuner. Små kommu­ner har bland annat svårare att rekrytera och behålla personal.

Stora variationer mellan timtaxor och riskklassning

Statskontorets utvärdering visar att det finns stora variationer mellan de kommunala kontrollmyndigheterna när det gäller nivån på timtaxan för kontrollen. Det finns också variationer i hur kommunerna arbetar med riskklassningen av livsmedelsföretag. Riskklassningen ligger till grund för hur man bedömer behovet av kontroller och styr hur många kontroll­timmar ett livsmedelsföretag ska debiteras.

Om kontrollavgifterna för företag med likartad verksamhet skiljer sig mycket åt mellan olika kommunerna påverkas deras möjligheter att konkurrera på lika villkor.  

Avgiftsmodellen brister i legitimitet och begriplighet

Statskontoret konstaterar att livsmedels­kontrollens avgiftsmodell brister i både begriplighet och legitimitet. Bristerna gäller framför allt tre saker: riskklassningsmodellen, förhandsbetalningen och avgifter för extra kontrol­ler.

Otydlig koppling mellan riskklass och antal kontrolltimmar

Livsmedelsverkets riskklassningsmodell är ett viktigt hjälpmedel för att fastställa avgifterna för livsmedelskontrollen. Med modellens hjälp kan kommunerna beräkna hur många timmar de ska ägna åt enskilda kontroller. Timantalet multipliceras med den timtaxa kommunen har beräk­nat för livsmedelskontrollen. Resultatet blir den årliga avgift som livsmedelsföretagaren ska betala för kontrollen.

Den kritik som aktörer inom livsmedelskontrollen framför mot risk­klassningsmodellen gäller bland annat det faktum att kopplingen mellan riskklass och antal timmar utgör en grogrund för missförstånd och miss­nöje. Den enskilde företagaren som i förväg har betalat för ett visst antal kontrolltimmar fokuserar lätt på att dessa timmar faktiskt levereras. Om företaget inte får något kontrollbesök under året skapar det missnöje och misstro till kontrollen. Detsamma gäller om företag uppfattar att kontrol­len utfördes på en betydligt kortare tid än vad de har betalat för.

Förhandsbetalning innebär pedagogiska problem

Avgifterna inom livsmedelskontrollen tas i normalfallet ut vid årets bör­jan. Detta är i enlighet med hur Livsmedelsverket tolkar reglerna. Model­­len med förhandsbetalning skapar dock pedagogiska problem eftersom kontrollen utförs först efter det att avgiften har betalats. I vissa fall utför kommunen kontrollen året efter, ibland ännu senare. Att betala för en kontroll som utförs långt senare riskerar att undergräva legiti­mi­teten för avgifterna, men också för livsmedelskontrollen som sådan.

Kontrollmyndigheterna debiterar inte alltid för extra kontroller

Ibland måste kontrollmyndigheten följa upp tidigare anmärkningar eller utföra en särskild kontroll av ett företag efter klagomål eller tips. Trots att regelverket säger att företagarna ska betala för samtliga kostnader i samband med den extra kontrollen debiteras de inte alltid för dessa kostnader. Ett skäl är att kontrollmyndigheterna i vissa fall anser att kontroll­avgifterna blir orimligt höga. Exempelvis kan reskostnaden vid kontroller av anläggningar som ligger avlägset bli mycket hög.

En förenklad riskklassningsmodell bör införas

Livsmedelsverkets nuvarande riskklassningsmodell leder enligt Stats­kontorets bedömning till att antalet kontrolltimmar ägnas alltför mycket uppmärksamhet. I Statskontorets förslag till en förenklad riskklass­nings­modell tonas betydelsen av kontrolltimmarna ned. I stället fokuse­rar modellen på antalet kontrollbesök. På så sätt får inspektörerna större möjlighet att anpassa arbetstiden efter behovet av kontroll. Den modell vi föreslår ger också en mer överskådlig bild av på vilka grunder avgif­terna sätts.

Efterhandsbetalning bör möjliggöras

Kontrollavgifterna betalas enligt nuvarande modell i förskott. Modellen brister dock i legitimitet hos livsmedelsföretagarna. I det avseendet bedömer Statskontoret att en modell med efterhandsbetalning är att före­dra.

Statskontoret föreslår därför att regeringen genom en förord­nings­ändring gör det möjligt för kontrollmyndigheter att ta ut avgiften efter genomförd kontroll.

Kommunala kontrollmyndigheter som avser att använda sig av efter­hands­betalning ska anmäla detta till Livsmedelsverket. Livsmedels­ver­ket bör också följa utvecklingen och några år efter förordningsändringen ansvara för att en utvärdering görs av hur efterhandsbetalningen har utfallit ur både företagens och kontrollmyndigheternas perspektiv.

Det behövs mer kommunal samverkan i kontrollen

Kommunal samverkan kan vara ett viktigt instrument för att minska omoti­verade variationer mellan kommunerna, både när det gäller kontroll­avgifternas storlek och antalet utförda kontroller. Statskontoret föreslår därför att regeringen ger länsstyrelserna i uppdrag att mer aktivt arbeta för kommunal samverkan inom livsmedelskontrollen. I ett första steg bör länsstyrelserna få i uppdrag att inventera och bedöma vilka kommuner som skulle ha mest nytta av att samverka inom kontrollen. I ett andra steg bör regeringen ge landshövdingarna i uppdrag att fungera som regionala förhandlingsmän. Deras uppdrag bör vara att åstad­kom­ma en organiserad samverkan mellan de kommuner som länsstyrelserna har funnit vara i behov av sådan samverkan.

Livsmedelsverket bör agera mer aktivt mot kommunerna

Statskontoret bedömer att Livsmedelsverket skulle kunna agera mer aktivt mot kommuner som missköter sitt kontrolluppdrag. Utöver att utnyttja möjligheten till förelägganden bör myndigheten vara tydligare med vilka kommuner som inte lever upp till kraven och som är föremål för förelägganden. Till exempel skulle Livsmedelsverket kunna skicka den rapport som sammanställs efter utförd revision för kännedom till kommunstyrelsen i de reviderade kommunerna.

2015:12
Uppföljning av karriärstegsreformen. Delrapport 1

Statskontoret ska följa upp och analysera hur reformen om inrättande av karriärsteg för särskilt yrkesskickliga lärare har implementerats och fungerar. Detta är Statskontorets första delrapport. En andra delrapport ska lämnas den 1 februari 2016 och uppdraget ska därefter slutredovisas den 1 februari 2017.

Sammanfattning av Uppföljning av karriärstegsreformen. Delrapport 1

En satsning på karriärvägar för lärare

Karriärstegsreformen innebär att staten skjuter till medel för att höja särskilt yrkesskickliga lärares löner. Det sker i form av ett riktat statsbidrag till de skolhuvudmän som väljer att inrätta särskilda karriärtjänster. Syftet med stats­bidraget är att de bästa lärarna ska få en möjlighet att göra karriär sam­tidigt som de i allt väsentligt fortsätter att undervisa och ägnar sig åt uppgifter som är nära kopplade till undervisning. Statsbidraget ska stimulera en lönesprid­ning där särskilt yrkesskickliga lärare premieras.

Statskontoret har fått i uppdrag att följa upp och analysera hur reformen om inrättande av karriärsteg för särskilt yrkesskickliga lärare har implementerats och fungerar i förhållande till syftet med reformen. Denna rapport är en första delredovisning av uppdraget.

Brett deltagande i satsningen

Karriärstegsreformen uppvisar ett brett deltagande, i synnerhet bland kommu­nerna. Många små, enskilda huvudmän har dock valt att stå utanför. Detta är inget unikt för karriärstegsreformen utan är ett återkommande mönster i statsbidragssatsningar. Flera faktorer (värderingar, en sårbar ekonomi och praktiska svårigheter att utnyttja en liten tilldelning av karriärtjänster) har bidragit till ett lägre deltagande bland de enskilda huvudmännen.

De skickligaste lärarna premieras

Den viktigaste principen för huvudmännen vid fördelning av karriärtjänster har varit att de skickligaste lärarna ska premieras. Vad vi kan se har huvud­männen generellt inte gjort någon prioritering av svaga skolor vid sin för­del­ning av tjänsterna. Snarare är tendensen tvärtom, att det finns något fler karriärtjänster på skolor med bättre resultat.

Rektorerna har en viktig roll vid tillsättningen av tjänsterna

Att utlysa tjänsterna internt är det absolut vanligaste tillvägagångssättet vid tillsättning av karriärtjänster. Ett stort ansvar vilar på den enskilde rektorn när det gäller att bedöma vilka lärare som är särskilt yrkesskickliga och därmed kvalificerade för en karriärtjänst. En gedigen och transparent rekryterings­process skänker legitimitet till karriärtjänsterna, medan motsatsen skapar grogrund för missnöje bland lärarna.

Lokal variation i förstelärarnas uppdrag

Hur karriärtjänsterna utformas hos olika huvudmän varierar när det gäller både de enskilda uppdragen och villkoren för förstelärarna. Variationen kan ses som en naturlig konsekvens av huvudmännens frihet att anpassa reformen till lokala förhållanden. Vår bild är dock att de flesta förstelärare har ett uppdrag som rimmar väl med regeringens intentioner med reformen.

Statsbidraget till utanförskapsområden missar målet

Skolhuvudmän som inrättar karriärsteg för lärare i förskoleklasser och grund­skolor i så kallade utanförskapsområden har möjlighet att söka medel från ett särskilt statsbidrag. Eftersom det ofta finns en jämförelsevis större andel elever med sämre förutsättningar och större behov på skolor i de områdena har regeringen angett att det är viktigt att särskilt skickliga lärare rekryteras till dessa skolor.

Det finns dock flera hinder för att syftet med det extra statsbidraget till utanförskapsområden ska nås. De faktorer som styr vilka skolor som får del av det extra bidraget verkar inte vara tillräckligt träffsäkra och skolor med lika stora eller till och med större behov än de som är bidragsberättigade omfattas därmed inte av satsningen. Konstruktionen, där en huvudman måste utnyttja hela ramen för att överhuvudtaget få del av statsbidraget, innebär också ett hinder eftersom huvudmannen riskerar att gå miste om hela bidraget om inte samtliga tjänster kan tillsättas. Huvudmännen har haft svårt att till­sätta tjänsterna, vilket till stor del kan förklaras av att det generellt är svårt att rekrytera skickliga lärare till skolor i utanförskapsområden.

Viktigt att på sikt följa löneutvecklingen

Än så länge är det för tidigt att säga om karriärtjänstreformen har lett till en bestående ökad lönespridning i lärarkåren. Det begränsade underlag som vi har tagit del av visar att lönespridningen har ökat under perioden 2013–2014 men det är inte möjligt att belägga att detta är en konsekvens av karriär­stegsreformen. Vi kommer att följa reformens effekter på lönespridningen i vårt fortsatta arbete med uppdraget.

Karriärstegsreformen har överlag mottagits positivt

Skolhuvudmännen och de centrala intresseorganisationerna är på det stora hela positiva till reformen. Skillnaderna mellan olika intressen syns främst i deras syn på utformningen av reformen. Mer statlig styrning efterfrågas från fackligt håll, medan de som företräder huvudmännen vill ha ökad frihet i användningen av statsbidraget. Det är inte så förvånande att huvudmännen och förstelärarna själva har en positiv inställning till reformen eftersom de får direkt del av statsbidraget. Mer intressant är i stället att se hur lärarkåren generellt ser på reformen. Det kommer att stå i fokus för vår nästa avrap­por­tering i februari 2016.

2015:103
Statligt ägda asylbostäder? Kostnader och konsekvenser

Statlig förvaltning och ägande av asylbostäder är inte ett kostnadseffektivt alternativ för staten i jämförelse med nuvarande lösning där Migrationsverket upphandlar bostäder.

Sammanfattning av Statligt ägda asylbostäder? Kostnader och konsekvenser

Statskontoret har haft i uppdrag att bedöma de statsfinansiella konsekvenserna av fastighetsförvärv och nybyggnation av bostäder för asylsökande.

Uppdraget har bestått av följande delar:

Att bedöma om det är kostnadseffektivt för staten att genom ett statligt bolag eller myndighet förvärva fastigheter och genom ny- eller ombyggnad eller genom upphandling av flyttbara moduler skapa bostäder för asylsökande. Även juridiska och praktiska möjligheter ska bedömas. Statskontoret har även haft i uppdrag att beskriva hur statliga asylboenden kan organiseras.

I uppdraget har även ingått att inventera befintligt statligt fastighetsbestånd som kan användas som asylbostäder. 

Hur stora är nuvarande kostnader för asylbostäder?

För att kunna bedöma om det är kostnadseffektivt för staten att upphandla och förvalta asylbostäder krävs att det går att jämföra dessa beräknade kostnader med dagens kostnader för asylboenden.

Statskontorets bedömning är att det är svårt att få en korrekt bild av dagens kostnader för olika typer av asylboenden. Detta begränsar möjligheterna att jämföra kostnaderna mellan alternativen att upphandla boendeplatser respektive att staten upphandlar och förvaltar asylbostäder.

Statskontoret anser att det finns vissa möjligheter för Migrationsverket att sänka kostnaderna för dagens asylboenden. Detta kan bland annat göras genom att teckna längre avtal och genom att i större utsträckning använda konkurrens vid upphandling av asylboenden. Dessa faktorer bör tas med vid en jämförelse mellan dagens kostnader för asylboenden och kostnaderna för statligt ägda asylbostäder.

 

Är det kostnadseffektivt för staten att upphandla och förvalta asylbostäder?

Statskontorets beräkningar visar att kostnaderna för att bygga egna asylbostäder varierar beroende på vilka underliggande antaganden som görs. Utfallet enligt huvudalternativet i beräkningarna visar dock på en kostnadsbild som liknar den som finns i dag för tillfälliga asylbostäder (ABT).

Statskontorets analys visar att om staten skulle bygga och förvalta egna asylboenden varierar dygnskostnaden enligt huvudalternativet i våra beräkningar mellan 81 kronor och 132 kronor. Beräkningar har gjorts för alternativen nybyggnad, ombyggnad samt att bygga baracker och modulhus. Till denna kostnad ska läggas utgifter för möbler och viss utrustning till varje lägenhet.  Kostnaden för boendedelen i privata asylbostäder är drygt 100 kronor enligt de företag vi har intervjuat.

Statskontorets samlade bedömning är att det – med det underlag som har varit tillgängligt – inte är kostnadseffektivt för staten att äga och förvalta asylbostäder. Bedömningen grundar sig också på de juridiska restriktioner och praktiska svårigheter som en sådan lösning skulle föra med sig. 

Juridiska och praktiska möjligheter att äga och förvalta statliga asylbostäder

För det fallet regeringen väljer att gå vidare med förslaget om att upphandla och förvalta statliga asylbostäder finns det ett antal juridiska och praktiska förhållanden som kommer att påverka ett sådant fastighetsbestånd.

Statskontorets juridiska analys är inte fullständig eller djupgående. Dels är det i nuläget oklart hur ett statligt bostadsbestånd av asylbostäder skulle utformas, dels handlar det om nya juridiska frågeställningar och det kan vara svårt att ge några definitiva svar innan frågorna prövats rättsligt.

Ur ett konkurrensrättsligt perspektiv blir lagen om offentlig upphandling tillämplig i situationer där ett statligt organ anskaffar byggentreprenader Såväl anskaffning som uthyrning måste ske på marknadsmässiga villkor enligt konkurrenslagen. Därutöver är Statskontorets bedömning att EU:s statsstödsregler ställer krav på marknadsmässiga hyror, både vid uthyrning till Migrationsverket och till andra hyresgäster.

Utöver de konkurrensrättsliga dimensionerna finns det begräsningar i plan- och bygglagen samt i det statliga ekonomiskt administrativa regelverket.

Förutom de juridiska frågeställningarna ovan finns ett antal praktiska frågor som bör utredas ytterligare om staten går vidare med förslaget att bygga och förvalta asylbostäder. Dessa är bland annat hur det eventuella beståndet av statliga asylbostäder bör se ut och hur stora enheter som ska byggas.

En ytterligare fråga är de långsiktiga effekterna av att placera statligt ägda asylboenden i ett antal kommuner. Vilka konsekvenser detta har på lokal arbetsmarknad, bostadsmarknad, den kommunala planprocessen och för kommunernas ansvar för bostadsförsörjningen av nyanlända, är frågor som behöver utredas ytterligare. 

Hur bör ett statligt bestånd av asylbostäder organiseras?

Enligt Statskontoret bedömning finns det i dag inte någon befintlig myndighet eller statligt bolag som har ett uppdrag som på ett ändamålsenligt sätt skulle kunna förenas med uppgiften att handla upp och långsiktigt förvalta statliga asylbostäder.

Enligt Statskontorets analys bör ett sådant uppdrag organiseras inom ramen för ett av staten helägt bolag. Alternativen att låta en myndighet förvalta ett bolag eller att låta en myndighet handla upp och förvalta asylbostäder är inte lämpliga enligt vår bedömning.

Vår bedömning är att ett eventuellt statligt ägt fastighetsbestånd bör organiseras och förvaltas i ett dotterbolag till ett av de fyra befintliga statliga fastighetsbolagen. 

Finns det statliga fastigheter som kan användas?

Statskontorets bedömning är att det finns vissa statligt ägda fastigheter och markområden som potentiellt skulle kunna användas för att bygga asylbostäder. Markområdena är dock i allmänhet inte detaljplanelagda vilket innebär att marken inte kan bebyggas förrän en sådan process har genomförts.

2015:10
Vård till papperslösa. En uppföljning av lagen om vård till personer som vistas i Sverige utan tillstånd

Sedan den 1 juli 2013 ska papperslösa som vistas i Sverige erbjudas subventionerad vård. Statskontoret har i denna delrapport analyserat hur landstingen har implementerat och tillämpat det nya regelverket.

Sammanfattning av Vård till papperslösa. En uppföljning av lagen om vård till personer som vistas i Sverige utan tillstånd

Sedan den 1 juli 2013 har landstingen en skyldighet att erbjuda papperslösa över 18 år vård som inte kan anstå och avgiftsfri vård som sker med stöd av smittskyddslagen. Landstingen ska även erbjuda mödrahälsovård, vård vid abort, preventivmedelsrådgivning samt en hälsoundersökning, om det inte är uppenbart obehövligt. Kostnader för vård och mediciner ska subventioneras av landstingen. Barn under 18 år ska erbjudas vård på motsvarande villkor som gäller för barn som är bosatta i landstinget. (Lagen (2013:407) om hälso- och sjukvård till personer som vistas i Sverige utan nödvändiga tillstånd och nya bestämmelser i smittskyddslagen (2004:168).)

Statskontorets uppdrag och delrapportering

Statskontoret har fått i uppdrag av regeringen att analysera hur det nya regelverket har implementerats och hur det tillämpas. Uppdraget ska slutredo­visas senast den 15 april 2016. Denna delrapport har avgränsats till de upp­drags­frågor som består i att kartlägga:

  • i vilken omfattning papperslösa har erbjudits hälso- och sjukvård
  • vilka åtgärder som har vidtagits för att hälso- och sjukvårdspersonal ska känna till det nya regelverket och
  • hur statliga myndigheter och landstingen har arbetat med att utveckla regelverk, vägledningar och rutiner för att underlätta för vården att efter­leva den nya lagstiftningen.

De flesta erbjuds vård i enlighet med vad lagen föreskriver

Statskontoret bedömer att de flesta papperslösa som söker vård erbjuds vård i enlighet med vad lagen förskriver. Vi baserar denna bedömning på intervjuer med administrativ personal vid samtliga landsting och på uppföljningar som frivilligorganisationer har gjort.

Frivilligorganisationerna har följt upp vilka hinder som papperslösa har upp­levt när de har vänt sig till den offentligt finanseriade vården. De vanligaste hindren är att vårdpersonalen har haft bristande kunskaper om den nya lagens innebörd. Det är också relativt vanligt att hinder uppstår på grund av bristande rutiner, exempelvis att recept har utformats felaktigt eller att det uppstått problem med tidsbokning.

Efterfrågan på vård överskattades inför reformen

Under 2014 registrerade landstingen 19 000 besök till en kostnad om drygt 100 miljoner kronor för den vård som erbjöds papperslösa. Vården var kon­cent­rerad till storstadsregionerna. Stockholms läns landsting stod för ungefär hälften av de redovisade kostnaderna.

Den ersättning som landstingen fått för sitt utökade vårdåtagande var tre gånger högre än de redovisade kostnaderna 2014. Även om det finns ett betydan­de bortfall i redovisningen så har landstingen fått en kraftig över­kom­pen­sation för sitt utökade åtagande. Stockholms läns landstings kostnader 2014 motsvarade 80 procent av den ekonomiska ersättningen medan övriga landstings kostnader i genomsnitt uppgick till endast 20 procent av ersätt­ningen.

Statskontoret bedömer att det är för tidigt för regeringen att ompröva den ersättning som landstingen får. Vårdkostnaderna har ökat kontinuerligt sedan lagen infördes, vilket innebär att fler papperslösa har fått vård. Sannolikt kommer kostnaderna att fortsätta stiga som en följd av att lagstiftningen blir mer känd, både bland papperslösa och bland vårdpersonalen.

Vårdpersonalens kunskaper om det nya regelverket kan förbättras

Samtliga landsting genomförde informationsinsatser i samband med att lag­stiftningen infördes. Sedan dess har endast ett fåtal landsting genomfört nya satsningar för att informera om det nya regelverket. Statskontoret bedömer att landstingen behöver arbeta mer med att informera vårdpersonalen om vilken tillgång papperslösa ska ha till vård. Landstingen behöver också se över riktlinjer och vägledningar som beskriver lagstiftningens innebörd. Stats­konto­ret har till exempel sett vägledningsdokument som beskriver lagstift­ningens innebörd på ett felaktigt sätt.

Landstingen behöver utveckla rutiner

Statskontoret bedömer att många landsting behöver utveckla vägledningar och rutiner som beskriver hur den vård som erbjuds papperslösa ska bedrivas. Den dokumentation som finns är sällan fullständig. Det finns dock landsting som har tagit fram information som kan fungera som goda exempel. Bland annat har Stockholms läns landsting publicerat en handbok som ger vägled­ning i de flesta frågor som kan bli aktuella när papperslösa söker vård.

Vägledning behövs om EU-medborgares rätt till subventionerad vård

EU-medborgare har en relativ långtgående rätt att vistas i Sverige och omfat­tas normalt inte av den nya lagstiftningen. Enligt lagens förarbeten är det dock inte uteslutet att lagen i enstaka fall kan bli tillämplig även på unions­med­borgare. Det framgår inte närmare vad som krävs för att EU-medborgare ska omfattas av lagen.

Statskontoret kan konstatera att landstingen gör olika bedömningar av när EU-med­borgare ska betraktas som papperslösa och få tillgång till subven­tio­nerad vård. Vissa landsting tar enligt uppgift i princip alltid betalt för vård som erbjuds EU-medborgare. Andra landsting betraktar EU-medborgare som uppehållit sig i Sverige längre tid än tillåtet som papperslösa. Det finns även landsting som tar hänsyn till om den vårdsökande har möjlighet att ta del av sitt hemlands sjukförsäkring i bedömningen av om en vårdsökande ska betrak­tas som papperslös.

Statskontoret konstaterar att det är stor skillnad mellan dessa sätt att tolka lagstift­ningen. Frågan om huruvida EU-medborgare ska ha tillgång till sub­ventionerad vård i Sverige är en principiellt viktig fråga som bör tolkas enhetligt inom hälso- och sjukvården. Statskontoret anser därför att rege­ringen bör ge Socialstyrelsen i uppdrag att i samråd med berörda myndigheter ta fram en vägledning om hur lagen ska tolkas.

Förutsättningarna för en säker vård behöver förbättras

Den nya lagen innebär att papperslösa ska ha möjlighet att få vård utan att behöva styrka sin identitet. Detta gör det svårt för vården att leva upp till de patientsäkerhetskrav som regleras i annan lagstiftning. Eftersom papperslösa saknar personnummer använder landstingen olika reservnummersystem för att dokumentera den vård som erbjuds. Vissa landsting tar fram ett nytt num­mer vid varje besök. Andra landsting har som rutin att uppmana patienten att spara sitt nummer inför eventuella nya besök i vården.

Statskontoret bedömer att den vård som erbjuds papperslösa skulle bli säkrare om det fanns ett gemensamt reservnummersystem. Det skulle öka förut­sätt­ningarna för att samla uppgifter om vård från olika landsting. Det skulle sanno­likt också ge bättre förutsättningar för att följa en individs vårdhistoria om personen tidigare varit asylsökande.

Statskontorets rekommendationer

Statskontoret ger regeringen följande rekommendationer:

  • Ge Socialstyrelsen i uppdrag att i samråd med berörda myndigheter ta fram en vägledning om när EU-medborgare kan omfattas av lagen om hälso- och sjukvård till vissa utlänningar som vistas i Sverige utan nöd­vändiga tillstånd.
  • Ge Socialstyrelsen i uppdrag att i samråd med landstingen och berörda statliga myndigheter ta fram ett system som bättre tillgodoser patient­säker­hetskraven än de reservnummersystem som nu används för att registrera vård av papperslösa.

Statskontoret ger landstingen följande rekommendationer:

  • Ta fram en handbok eller motsvarande som samlat beskriver hur vård­personal ska hantera olika typer av frågeställningar som kan bli aktuella i samband med att papperslösa söker vård.  
  • Se över och uppdatera riktlinjer och vägledningar som beskriver vem som ska få vård enligt den nya lagstiftningen och vilken vård som landstinget ska erbjuda.
  • Utbilda personal som möter papperslösa om lagen och målgruppen och säkerställa att personalen har tillgång till korrekt och lättillgänglig infor­mation.

 

2015:7
Jämställdhet i skolan. Utvärdering av Skolverkets särskilda uppdrag 2008–2014

Statskontoret har utvärderat och analyserat regeringens satsningar för att främja jämställdhet i skolväsendet. Vår utvärdering omfattar de fem jämställdhetsfrämjande uppdrag som regeringen har gett Skolverket sedan 2008.

Sammanfattning av Jämställdhet i skolan. Utvärdering av Skolverkets särskilda uppdrag 2008–2014

På uppdrag av regeringen har Statskontoret utvärderat och analyserat rege­ringens satsningar för att främja jämställdhet i skolväsendet. I uppdraget har ingått att analysera de åtgärder som genomförts av Statens skolverk sedan 2008.

Skolverkets insatser har omfattat fem särskilda regeringsuppdrag som de har fått under en sjuårsperiod. För genomförandet av uppdragen har Skolverket tilldelats närmare 145 miljoner kronor, varav cirka 130 miljoner kronor har använts.

Statskontorets utvärdering behandlar framför allt tre typer av insatser som är framträdande inom ramen för de satsningar vi ska utvärdera: fortbildning, lokala utvecklingsprojekt och forskarledd handledning.

Har satsningarna främjat jämställdhet i skolväsendet?

Vår utvärdering visar att regeringens satsningar bidrar till att skapa förut­sättningar för att uppnå regeringens mål för jämställdhet på skolområdet. Vi bedömer dock att detta bidrag blivit mindre än vad regeringen avsett.

För att kunna bedöma satsningarnas effekter har vi tagit fasta på de tre steg som är nödvändiga för att uppnå de avsedda effekterna:

  • Insatserna når ut till avsedda målgrupper.
  • Insatserna ger ökad kunskap om jämställdhet och hur man kan arbeta för att främja jämställdhet.
  • Den förvärvade kunskapen används och sprids vidare.

Om något av dessa steg brister, har vi anledning att tro att satsningarna inte fullt ut leder till de avsedda effekterna.

Insatserna når i första hand de redan övertygade

När det gäller att nå ut till avsedda målgrupper anser vi att utfallet är till­freds­ställande. Skolverkets insatser har i hög grad varit inriktade på att utveckla lärares och verksamhetschefers kunskaper. Insatserna har på detta sätt lyckats nå ut till de avsedda målgrupperna. Men de som har nåtts är framför allt perso­ner som redan är övertygade om att jämställdhetsfrågor är viktiga, har god kunskap på området och redan arbetar aktivt med frågorna. Det betyder att insatserna i lägre grad har nått mindre engagerade och mindre kunniga per­so­ner. Eftersom insatserna har varit frivilliga är det dock svårt att se att Skol­verket skulle ha kunnat påverka detta i någon större omfattning.

Skolverkets insatser har bidragit till ökad kunskap ...

Insatserna har gett ökad kunskap om jämställdhet och jämställdhetsarbete, åtminstone till de deltagare som inte redan var väl insatta i frågorna. Därför bedömer vi även i detta avseende att utfallet är tillfredsställande.

... men spridningen och användningen är begränsad

Det är mer tveksamt om Skolverkets insatser har lett till att kunskapen använts och spridits i någon större omfattning. Vi ser relativt svaga resultat för alla insatserna här. En jämförelse mellan insatserna visar dock att utvecklings­projekten i något högre grad leder till att kunskaperna kommer till användning och att handledningsinsatserna i något högre grad leder till att kunskaperna sprids.

Det är viktigt att ha rimliga förväntningar

Vid bedömningen av insatsernas resultat är det angeläget att se insatserna i sitt sammanhang och ha rimliga förväntningar på utfallet av enskilda sats­ningar. Många faktorer påverkar utfallet. Det är därför viktigt att uppmärk­sam­ma vilka faktorer som kan stimulera respektive förhindra arbetet.

Kommuner och fristående huvudmän är ansvariga för skolan, inom de ramar som anges av riksdag och regering. Denna ansvarsfördelning innebär att staten sannolikt har begränsade möjligheter att förbättra enskilda kommuners, skolors eller individers jämställdhetsarbete genom obligatoriska åtgärder. Staten behöver därför hitta vägar för att identifiera de förskolor och skolor som har störst behov av jämställdhetsfrämjande åtgärder, och även för att ge dem incitament att delta i insatserna.

Skolverkets genomförande har varit nöjaktigt

Vår bild är att Skolverkets arbete med de fem jämställdhetsfrämjande upp­dragen har präglats av ett sakkunnigt och seriöst tillvägagångssätt. Myndig­heten har bedrivit en omfattande verksamhet som i huvudsak har tagits emot relativt väl av deltagarna från skolväsendet. Samtidigt har det funnits vissa bris­ter i Skolverkets genomförande av uppdragen. Framför allt har deras upp­följning av insatserna varit bristfällig.

Sammantaget anser vi att Skolverket har genomfört sina uppdrag på ett nöj­aktigt sätt. Men trots detta är alltså vår samlade bedömning att regeringens satsningar för att främja jämställdhet i skolväsendet inte fullt ut leder till de avsedda effekterna. Vi bedömer att detta beror mer på de förutsättningar som har gällt för regeringens satsningar och Skolverkets uppdrag, än på brister i hur Skolverket har genomfört uppdragen.

Nycklar för effektiva insatser

Både våra empiriska studier och forskningen inom området visar att vissa fakto­rer är viktiga för att skapa effektiva insatser för jämställdhet. Flera av dessa faktorer är sådana som man generellt kan behöva ta hänsyn till för att få genomslag för politiska satsningar.

Skapa uppmärksamhet och nå ut

Särskilda satsningar har ett signalvärde som klingar av med tiden

Regeringens särskilda satsningar på jämställdhet i skolväsendet har haft ett signalvärde eftersom de har visat att regeringen tycker att frågan är viktig. Satsningarna har även tydliggjort att skolväsendet har ett jäm­ställd­hets­upp­drag. Signalvärdet är dock tillfälligt och avtar troligen med tiden, även om nya liknande satsningar görs. Signalvärdet påverkas även av hur många andra satsningar som görs parallellt. I det här fallet har satsningarna konkurrerat om uppmärksamheten med många andra särskilda satsningar inom skolväsendet.

Frivillighet begränsar räckvidden

Skolverket har ett främjande uppdrag inom skolväsendet, samtidigt som det är kommuner och fristående huvudmän som har huvudansvar för verksam­heten. I sina främjande aktiviteter, som de vi har studerat, arbetar Skolverket i allmänhet med frivilligt deltagande. Vår utvärdering visar att frivilligheten har begränsat räckvidden för satsningen. I första hand beror det på att det är främst de redan engagerade och kunniga som har deltagit.

Om insatserna ska nå längre än till dessa personer behöver regeringen troligen överväga andra styrvägar än frivilliga främjande satsningar. Exempel på sådana vägar finns inom andra politikområden där staten önskar påverka verk­samheter som kommuner ansvarar för. Vi ser exempelvis att staten och Sveriges Kommuner och Landsting i vissa fall sluter så kallade nationella överenskommelser för att uppnå mål som de gemensamt kommit överens om.

Skapa långsiktighet i arbetet

Permanenta uppdrag och särskilda satsningar behöver kunna kombineras

Både skolväsendets aktörer och Skolverket har permanenta uppdrag inom jäm­ställdhetsområdet. Samtidigt finns det ett betydande signalvärde i att kunna göra särskilda satsningar och i att kunna lyfta fram frågor som är sär­skilt politiskt prioriterade. För att skapa en långsiktighet i arbetet behöver alla berörda aktörer kunna kombinera dessa två uppdragsformer på ett konstruk­tivt sätt.

Regeringen bör överväga hur många särskilda uppdrag som bör ges under en viss period, så att de permanenta uppdragen inte konkurreras ut och så att signalvärdet med särskilda satsningar inte förloras. Om regeringen anser att det ska ingå i Skolverkets arbetsuppgifter att fortlöpande främja jämställdhet i skolväsendet, så finns det enligt vår mening skäl att överväga att tydligare skriva in denna arbetsuppgift i myndighetens instruktion.

Vår studie visar att Skolverket har haft organisatoriska problem att hantera de satsningar som vi har utvärderat, eftersom de samtidigt har haft många andra uppdrag att hantera. Statskontoret bedömer att den här typen av problem kan uppstå om en myndighet under en period ges oväntat många särskilda upp­drag.

Samtidigt bedömer vi att en myndighet bör klara att ta emot en stor mängd sär­skilda uppdrag om det är den styrning som regeringen föredrar och om de får uppdragen med viss framförhållning. Både regeringen och myndigheten kan verka för att skapa så god dialog som möjligt om kommande uppdrag, så att myndigheten känner till uppdragen i god tid och därmed kan förbereda sig.

Den stora mängden satsningar påverkar även skolväsendets aktörer. De jäm­ställdhetsfrämjande insatserna har konkurrerat om tid och uppmärksamhet med många andra satsningar. De har också varit frivilliga. Detta kan ha bidra­git till att Skolverket har haft svårt att fylla platserna på några av insatserna.

Sikta på verksamhetens ordinarie processer, inte på eldsjälar

Forskningen visar att ett framgångsrikt jämställdhetsarbete skapas genom kun­­skap, engagemang och ansvar som delas av många i verksamheten. Arbe­tet behöver bedrivas kontinuerligt och integrerat inom ramen för verksam­hetens ordinarie processer. Förekomsten av eldsjälar kan visserligen ge frågan uppmärksamhet, men är inte tillräckligt för att skapa en långsiktighet i arbetet.

De insatser som vi har utvärderat har huvudsakligen varit inriktade på indivi­duell kunskapsutveckling. Det gäller främst fortbildningen, medan forskar­ledd handledning och utvecklingsprojekt legat närmare skolväsendets ordina­rie processer. Ett stort fokus på individuell kunskapsutveckling riskerar att i längden vara mindre effektivt än insatser som riktar sig direkt mot skol­väsen­dets ordinarie processer. Den enkät som vi har gjort visar också att forskar­ledd handledning och utvecklingsprojekt i genomsnitt uppfattas som mer effektiva av deltagarna.

2015:5
Delmodellen för förskola, fritidshem och annan pedagogisk verksamhet – förslag till uppdateringar

Kostnadsutjämningen i det kommunalekonomiska utjämningssystemet består av tio olika delmodeller för olika verksamheter. Delmodellen för förskola, fritidshem och annan pedagogisk verksamhet, som omfördelar cirka 4,1 miljarder kronor 2015 mellan kommuner, är en av modellerna. Statskontorets uppdrag från regeringen är att uppdatera underlaget om barns vistelsetider som används i delmodellen.

Sammanfattning av Delmodellen för förskola, fritidshem och annan pedagogisk verksamhet – förslag till uppdateringar

Syftet med kostnadsutjämningen i det kommunalekonomiska utjämnings­syste­met är att utjämna för strukturella kostnads- och behovsskillnader mellan kommuner och mellan landsting. Utjämning ska däremot inte ske för kost­nads­skillnader som beror på olikheter när det gäller servicenivå, kvalitet, avgifter och effektivitet. Kostnadsutjämningen mellan kommunerna består av tio olika delmodeller för olika verksamheter.

En av modellerna är delmodellen för förskola, fritidshem och annan peda­go­gisk verksamhet. Statskontoret har fått i uppdrag av regeringen att uppdatera det dataunderlag om förskolebarnens vistelsetider som används i delmodel­len. Därutöver används andelen barn i förskoleåldern och andelen inskrivna i fritidshem vid beräkningarna i delmodellen.

De uppgifter om förskolebarnens genomsnittliga vistelsetider som används i dag är från 2005. Uppgifterna finns dessutom endast på kommungruppsnivå. Sedan september 2013 finns det genom Skolverkets så kallade föräldra­under­sökning uppgifter om vistelsetider från 2012 tillgängliga på kommunnivå. Vid beräkningarna i delmodellen är genomslaget för skillnader i vistelsetider reducerat till 50 procent eftersom verksamhetens kostnader inte bedöms öka i samma grad som vistelsetiden.

I Statskontorets uppdrag att lämna förslag på hur underlaget om vistelsetider ska uppdateras ingår att undersöka om indelningsgrunden ska vara kommun­grupp eller kommun. Vidare ska Statskontoret bedöma om reduceringen av genomslaget för skillnader i vistelsetider ska kvarstå eller inte. I uppdraget har det dock inte ingått att göra en översyn av delmodellen som helhet.

Statskontorets förslag är att vistelsetidskomponenten i delmodellen ska upp­dateras enligt följande:

  • Indelningsgrunden ska vara kommun.
  • Reduceringen på 50 procent av genomslaget för skillnader i de genom­snittliga vistelsetiderna ska kvarstå.
  • De genomsnittliga vistelsetiderna som ska användas i delmodellen ska korrigeras och baseras på grunduppgifter där barn till arbetslösa och för­äldra­lediga inte kan ha fler timmar än 15. Syftet är att undvika att kommu­ner kompenseras för en högre servicenivå än vad skollagen kräver.

Indelningsgrunden ska vara kommun

Statskontorets föreslår att kommun ska vara indelningsgrund, eftersom den genomsnittliga vistelsetiden varierar relativt mycket mellan enskilda kommu­ner i samma kommungrupp. Statskontoret har funnit att spridningen i stor utsträck­ning förklaras av hur mycket föräldrarna arbetar och studerar. Utgångspunkten har varit att kostnadsutjämningen bör bygga på kommunvisa uppgifter, eftersom utjämningen sker mellan kommuner. Statskontoret be­dömer att de aktuella uppgifterna om vistelsetider, som baseras på en urvals­under­sökning, har tillräckligt god kvalitet. Statskontoret konstaterar dock att kostnadsutjämningens övriga delmodeller i huvudsak baseras på registerdata, vilket är eftersträvansvärt av flera skäl.

Reduceringen av de genomsnittliga vistelsetiderna ska kvarstå

Statskontoret föreslår att dagens reducering av de genomsnittliga vistelse­tiderna med 50 procent ska kvarstå. Vistelsetiden har ett relativt starkt sam­band med kostnaden per invånare för förskoleverksamhet. Statskontoret bedömer dock att sambandet inte är tillräckligt starkt för att få fullt genomslag vid beräkningarna. Statskontorets uppfattning ska ses mot bakgrund av att det är åldersstrukturen i kommunen som har det starkaste sambandet med kostnad per invånare och som förklarar en betydande del av de strukturella kost­nads­skillnaderna.

Ekonomiska konsekvenser av Statskontorets förslag

Delmodellen omfördelar totalt cirka 4,1 miljarder kronor utjämningsåret 2015. Med Statskontorets förslag minskar omfördelningen till omkring 4 miljarder. För enskilda kommuner förändras det ekonomiska utfallet av be­räk­ningarna i delmodellen med mellan minus 339 kronor och plus 463 kronor per invånare. En majoritet av kommunerna, 174 av 290, får ett förbättrat utfall.

Framtida översynsbehov av delmodellen som helhet

Statskontoret vill uppmärksamma regeringen på det långsiktiga behovet av att revidera delmodellen i sin helhet. Detta gäller i synnerhet om dataför­sörj­ningen inte kan säkerställas. Det är oklart när uppgifterna om vistelsetider kan uppdateras nästa gång. Vidare har åldersstrukturen över tid visat sig förklara alltmer av de strukturella kostnadsskillnaderna mellan kommunerna.

2015:6
Värna demokratin mot våldsbejakande extremism. Utvärdering av en handlingsplan

En utvärdering av handlingsplanen för att värna demokratin mot våldsbejakande extremism. De flesta av åtgärderna som Statskontoret har utvärderat har bidragit till respektive delmål och därmed till de övergripande målen med handlingsplanen.

Sammanfattning av Värna demokratin mot våldsbejakande extremism. Utvärdering av en handlingsplan

Statskontoret har fått regeringens uppdrag att utvärdera 2011 års hand­lingsplan för att värna demokratin mot våldsbejakande extremism. Syftet med handlingsplanen är att värna och stärka demokratin och att därmed göra samhället mer motståndskraftigt mot våldsbejakande extre­mism.

Regeringens handlingsplan omfattar 15 åtgärder som har sorterats under sex delmål. De sex delmålen anger den strategiska inriktningen för det framtida arbetet inom området för att förebygga extremism. Åtgärderna omfattar ett antal uppdrag till olika myndigheter. Bland annat har Forum för levande historia fått i uppdrag att utveckla meto­der och arbets­mate­rial för att stärka ungas demokratiska värderingar. Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor har fått två upp­drag att fördela medel till organisationer inom det civila samhället som arbetar med verk­samhet som stärker ungas demokratiska värderingar respektive före­bygger att individer ansluter sig till extremiströrelser eller hjälper individer som avser att lämna sådana miljöer. Regeringen har även gett uppdrag till bland annat Brottsförebyggande rådet, För­svarshögskolan och Nämnden för statligt stöd till trossamfund och Statens medieråd. De 15 åtgärderna har finansierats genom att regeringen avsatte cirka 61 miljoner under perioden 2012-2014.

Statskontoret utvärderar handlingsplanen och dess åtgärder. I uppdraget ingår att utvärdera om syftet med handlingsplanen har uppfyllts. Enligt uppdraget omfattas de åtgärder som rör demokratifrämjande insatser och insatser mot våldsbejakande extremism. I utvärderingen ingår 9 av de 15 åtgärderna.

En handlingsplan med grunden i det demokratifrämjande arbetet

Regeringen anger i handlingsplanen att det är angeläget att arbetet med att värna demokratin fördjupas för att motverka antidemokratiska ten­den­ser. För att detta ska kunna ske är det viktigt att myndigheter och rele­vanta samhällsaktörer får redskap och resurser för att förebygga vålds­bejakande extremism.

Frågan om det demokratifrämjande arbetet sträcker sig över ett antal olika politikområden. Statskontoret bedömer att en handlingsplan är ett effektivt sätt att systematisera den här typen av arbete.

Sveriges handlingsplan skiljer sig från många av dem som finns i andra länder. En skillnad är att fokus inte endast ligger på den extremism som har en religiös bakgrund, utan omfattar de tre mest framträdande vålds­bejakande extremistmiljöerna i Sverige; den vänsterautonoma miljön, vit makt-miljön och våldsbejakande islamism. Handlingsplanen sätter dessutom fokus på det demokratiska problemet med våldsbejakande extremism, medan flera andra länder enbart inriktar sitt arbete mot våld och terrorism. Statskontoret bedömer att det finns vinster med att inrama handlingsplanen på detta sätt, bland annat för att angreppssättet sanno­likt har minskat stigmatiseringen av dem som befinner sig i eller i när­heten av miljöerna. Planen har även omfattat specifika finansierade åtgärder, vilket är en förutsättning för att åstadkomma resultat.

Flera delar saknades i handlingsplanen

I handlingsplanen saknas en fördjupad analys om vem planen riktas mot. Eftersom regeringen inte har gjort någon målgruppsanalys har rege­ringen inte heller tagit ställning till vilka åtgärder som förväntas få effekt för vilka specifika målgrupper. Enligt Statskontoret har det medfört att det har blivit otydligt vad som konkret ska uppnås.

I förhållande till det syfte som har angetts för handlingsplanen innehåller den enligt Statskontoret för få initiativ och för få aktörer. I andra länder finns exempel på fler åtgärder och dessa kan fungera som förebild även för vad Sverige kan arbeta vidare med. Statskontoret menar bland annat att det lokala perspektivet inte var tydligt nog i den ursprungliga hand­lingsplanen. Regeringen har senare försökt åtgärda detta genom att inrät­ta en nationell samordnare för att värna demokratin mot våldsbejakande extremism.

Svag samordning och styrning

Demokratienheten i Regeringskansliet har samordnat genomförandet av handlingsplanen. Regeringen har dock valt att inte inrätta något formellt nätverk inom Regeringskansliet för att samordna arbetet. Inte heller har det funnits någon formaliserad samverkan mellan de inblandade myn­digheterna. Detta har påverkat förutsättningarna för att styra arbetet på ett effektivt sätt, bland annat vad gäller att hantera inkomna förslag till utveckling och analys av åtgärdernas resultat.

Åtgärderna har bidragit till delmålen

De flesta av åtgärderna som Statskontoret har utvärderat har bidragit till respektive delmål. De har därmed även bidragit till de övergripande målen med handlingsplanen. Det går dock inte att uttala sig om huruvida extremismen har påverkats av detta, bland annat för att de övergripande målen och delmålen är allmänt formulerade och svåra att mäta. Stats­kon­toret bedömer att handlingsplanen bland annat har gett regeringen ett kunskapsunderlag som kan användas i det framtida arbetet. Stats­kontoret konstaterar också att många av åtgärderna har införlivats i de berörda myndigheternas och organisationernas ordinarie verksamhet. De har således inte bara karaktären av enskilda och tidsbegränsade pro­jekt.

Arbetet med att stärka demokratin mot våldsbejakande extremism bör fortsätta

Statskontoret rekommenderar att styrningen av arbetet för att värna demo­kra­tin mot våldsbejakande extremism förstärks.

  • Det behövs en ny handlingsplan eller annan systematisk samman­ställning av åtgärder för att komplettera arbetet som den nationella samordnaren bedriver.
  • Handlingsplanen behöver föregås av en målgruppsanalys.
  • Arbetet med handlingsplanen bör koordineras med den nationella sam­ordnarens förslag.
  • I det fortsatta arbetet bör frågor om styrning och samverkan prio­ri­te­ras, bland annat bör en interdepartemental arbetsgrupp inrättas och myndighetssamverkan formaliseras.
2015:3
Rekrytering av nämndemän. Konsekvensanalys av förslaget om en fri kvot

Förslaget om införande av en fri kvot där allmänheten kan ansöka om uppdrag som nämndeman skulle öppna upp för en bredare rekrytering. Däremot skulle det inte förändra nämndemannakårens ålderssammansättning i någon större utsträckning, visar Statskontorets rapport.

Sammanfattning av Rekrytering av nämndemän. Konsekvensanalys av förslaget om en fri kvot

Nämndemannautredningen lämnade 2013 ett betänkande om breddad rekrytering och kvalificerad medverkan av nämndemän i domstol. Statskontoret har fått i uppdrag av regeringen att göra en konsekvensanalys av ett av utredningens förslag: att införa en fri kvot genom vilken alla svenska medborgare ska kunna ansöka om eller nominera någon annan till uppdrag som nämndeman. Ambitionen med införandet är att minst häften av nämndemännen ska väljas genom den fria kvoten.

De övergripande målen kommer inte att uppnås

Statskontorets tolkning av förslaget är att det har två övergripande mål. Det ena är en ambition att minska det politiska inslaget i rekryteringen av nämndemän. Det andra är att åstadkomma en mer allsidig sammansättning av nämndemannakåren, framför allt sett till nämndemännens ålder.

Statskontorets analys visar att det politiska inslaget i huvudsak kvarstår, även om förslaget öppnar för en bredare rekrytering. För att åstadkomma en fullständig avpolitisering krävs helt andra åtgärder. Vår analys visar också att ett införande av en fri kvot sannolikt inte skulle förändra nämndemannakårens ålderssammansättning i någon större utsträckning. 

Det finns ett intresse för en fri kvot bland allmänhet och föreningar

Inom ramen för uppdraget har Statskontoret genomfört en medborgarundersökning. Två tredjedelar av de svarande uppger att deras intresse för att ansöka om uppdrag som nämndeman skulle öka om en fri kvot infördes. Mer än hälften av de som inte är intresserade av att ansöka inom ramen för det nuvarande systemet, det vill säga genom ett politiskt parti, uppger att deras intresse skulle öka genom en fri kvot. Det är dock osäkert om samtliga landets kommuner och landsting kommer att ha ett tillräckligt underlag för att välja 50 procent av nämndemännen genom en fri kvot. 

Även ideella föreningar visar ett intresse för att nominera medlemmar till uppdrag som nämndemän. Bland dessa föreningar finns sådana som företräder särskilda intressen eller grupper i samhället. Det innebär att även oönskade särintressen kan komma att ges tillträde till den dömande verksamheten. Detta är dock något som är ofrånkomligt med utredningens förslag.

Det krävs förbättrade tjänstgöringsvillkor för att öka andelen yngre nämndemän

Äldre personer är klart överrepresenterade i dagens nämndemannakår, och en fri kvot skulle i sig troligtvis inte leda till en föryngring. Äldres överrepresentation är ännu högre om man ser till vilka som faktiskt tjänstgör vid domstolarna, än om man endast ser till kårens sammansättning. Inte heller detta förhållande skulle påverkas av en fri kvot. För att åstadkomma en föryngring krävs därför, enligt Statskontoret, att nämndemännens tjänstgöringsvillkor förbättras.

Vår medborgarundersökning visar att ett höjt arvode har större betydelse för yngre än för äldre personers intresse för att ansöka om uppdrag som nämndeman. En höjning av arvodet skulle sannolikt locka fler yngre personer att söka uppdraget och dessutom öka deras incitament att tjänstgöra.

Vår analys visar också att mer än var tredje nämndeman har haft sitt uppdrag i åtta år eller mer. Av dessa personer är 80 procent 60 år eller äldre. Enligt Statskontoret kan en föryngring av nämndemannakåren åstadkommas genom en begränsning av hur många sammanhängande mandatperioder en nämndeman tillåts tjänstgöra. 

Det finns en risk för att lämpligheten inte kan garanteras

Statskontorets analys visar på att många är tveksamma till om lämpligheten hos nämndemännen kan garanteras om en fri kvot införs. Endast 19 procent av landets tillfrågade domstolschefer anser att så är fallet. Även nämndemän och företrädare för kommuner ställer sig tveksamma till om lämpligheten kan garanteras.

De kandidater som i dag nomineras av partierna är oftast kända genom att de har haft olika politiska uppdrag. Den personkännedom som detta innebär är enligt vår bedömning svår att ersätta.

Det är svårt att bedöma förslagets konsekvenser när det gäller garantier för lämpligheten, eftersom det inte finns några erfarenheter att luta sig emot. Det finns dock enligt Statskontoret en risk för att fler olämpliga personer kan komma att väljas till nämndemän om en fri kvot införs. 

Frågetecken kring förslaget att ge kommunerna i uppgift att hantera lämplighetsbedömningar

Nämndemannautredningen föreslog att kommuner och landsting, förslagsvis på tjänstemannanivå, ska ansvara för att pröva de sökandes och nominerades lämplighet. Enligt Statskontoret finns det ett antal problem och frågetecken kring detta förslag.

Förslaget skiljer sig från vad som i regel kännetecknar delegering av uppgifter från staten till kommunerna, eftersom kommuner och landsting i detta fall inte har något verksamhetsansvar för uppgiften. Vidare tillhör uppgiften ett utgiftsområde för vilket staten har det huvudsakliga ansvaret. Flertalet företrädare för de kommuner och landsting vi har intervjuat ställer sig av bland annat den anledningen tveksamma till att åta sig ansvaret för lämplighetsprövningar.

Förslaget innebär att den kommunala förvaltningen eller den ansvarige tjänstemannen kan påverka vilka kandidater som ska nomineras till fullmäktige, både kandidater från politiska partier och kandidater från den fria kvoten. Det finns i förslaget inte heller några hinder mot att välja ett större antal kandidater från den fria kvoten, så att de utgör över 50 procent av nämndemännen. Detta innebär att sökande från den fria kvoten kan komma att konkurrera ut politiskt nominerade kandidater. Frågan är om den politiska nivån har något intresse eller några incitament att bidra till detta. Prioriteringarna mellan sökande genom den fria kvoten och politiskt nominerande innebär också att en enskild tjänsteman eller förvaltning kan hamna i en lojalitetskonflikt gentemot sin arbetsgivare, kommunstyrelsen. Problematiken kring dessa prioriteringar gäller i slutänden även för valförsamlingarna.

De krav som en nämndeman ska uppfylla anges i rättegångsbalken. Bestämmelserna är dock tämligen vaga och beskriver personliga egenskaper. För att kommunerna ska kunna göra tillfredsställande lämplighetsbedömningar krävs enligt Statskontoret att rättegångsbalkens bestämmelser kompletteras med mer konkreta kriterier för att bedöma lämplighet.

Förslaget innebär att politiskt nominerade kandidater ska genomgå en dubbel lämplighetsprövning, dels av den egna valberedningen, dels av den kommunala förvaltningen. Enligt Statskontoret kan det ifrågasättas om de politiska nominerade kandidaterna ska behöva genomgå denna dubbla prövning. 

Kommunerna kan komma att hantera uppgiften mycket olika

Det är kommunstyrelsen som ansvarar för att samordna kommunens uppgifter, och det är inte möjligt för staten att ålägga en enskild tjänsteman att utföra en viss uppgift. Kommuner och landsting kan därför komma att organisera och hantera lämplighetsbedömningarna på mycket olika sätt, både resursmässigt och sett till ambitionsnivå. Det finns därför en risk för att kommunernas lämplighetsprövningar inte görs på ett enhetligt sätt. I förlängningen kan detta vara ett problem ur ett rättssäkerhetsperspektiv. 

Frågan om allmänhetens förtroende är komplex

Nästan hälften av de tillfrågade i vår medborgarundersökning anser att förtroendet för domstolarna skulle öka om en fri kvot infördes, medan endast var tionde anser att förtroendet skulle minska. Frågan är dock komplex. En mer öppen rekrytering skulle i sig sannolikt leda till ett ökat förtroende. Detsamma gäller en mer representativ åldersfördelning av kåren. Vi har dock inga belägg för att det senare skulle bli fallet med en fri kvot.

Förtroendet för domstolarna kan komma att påverkas negativt om en ökad andel olämpliga nämndemän utses. Detsamma gäller om det skulle bli ett ökat antal avhopp, till exempel som en följd av att en större andel oerfarna personer väljs. Utifrån ett medialt perspektiv räcker det sannolikt med ett fåtal uppmärksammade fall för att förtroendet ska påverkas negativt.

Nämndemannautredningens förslag innebär att ett redan ifrågasatt rekryteringssystem kompletteras med ytterligare ett oprövat förfarande vars effektivitet och funktionssätt vi inte vet något om. Genom att införa två parallella spår för rekrytering av nämndemän blir det ännu svårare för allmänheten att ta till sig systemet. I detta ligger också en risk för ett minskat förtroende. 

Statskontorets rekommendationer och förslag

Vi har visat att det finns ett antal osäkerheter förknippade med införandet av en fri kvot för rekrytering av nämndemän, bland annat när det gäller garantier för lämplighet och kommunernas hantering av lämplighetsprövningar. Vi vet inte heller hur många personer som kommer att ansöka om uppdraget genom en fri kvot. Mot den bakgrunden föreslår Statskontoret följande:

  • Att regeringen, i det fall den avser införa en fri kvot, startar en försöksverksamhet i mindre skala. Statskontoret föreslår att en sådan försöksverksamhet genomförs i förslagsvis tre domkretsar under en mandatperiod. Valet av domkretsar bör göras så de är representativa för riket sett till bland annat demografiska förhållanden, arbetsmarknad, utbildningsnivå och de nuvarande nämndemännens ålder.

  • Om regeringen bedömer att det finns en överhängande risk för att olämpliga nämndemän kommer att utses med utredningens förslag, bör rekryteringsförfarandet stärkas, till exempel genom personliga intervjuer eller någon form av personliga test.

Nämndemannautredningens förslag innebär att samtliga kandidater, både politiskt nominerade och sökande från allmänheten, ska prövas av kommuner och landsting.

  • Enligt Statskontoret bör endast sökande genom den fria kvoten bli föremål för kommunernas lämplighetsbedömningar.

Vår analys visar att en fri kvot troligen inte kommer att leda till en mer allsidigt sammansatt nämndemannakår. För att åstadkomma en föryngring av nämndemannakåren bör regeringen därför enligt Statskontoret överväga följande åtgärder:

  • En höjning av nämndemännens arvode i enlighet med Nämndemannautredningens förslag.

  • En begränsning av antalet tillåtna sammanhängande tjänstgöringsperioder till två. Denna begränsning bör endast avse nämndemän som i framtiden väljs för första gången.

Om offentlig sektor 22
Överenskommelser som styrmedel

Denna studie analyserar överenskommelser mellan regeringen och SKL. Syftet har varit att belysa hur överenskommelser kan användas som styrmedel för regeringen, när de fungerar mest effektivt och när det är lämpligare att använda sig av andra styrmedel.

Sammanfattning av Överenskommelser som styrmedel

Sammanfattning av Överenskommelser som styrmedel (Om offentlig sektor)

I denna rapport analyserar Statskontoret överenskommelser mellan staten och Sveriges kommuner och landsting (SKL) och deras funktion som styrmedel. Syftet med denna studie är att belysa hur överenskommelser kan användas som styrmedel av regeringen, när de fungerar mest effektivt och när det är lämpligare att använda sig av andra styrmedel.

Överenskommelser ingås mellan två parter och bygger på frivillighet. Överenskommelser representerar därmed en styrform för regeringen som skiljer sig från gängse styrmedel såsom lagstiftning och resultatstyrning. Statskontoret har i en tidigare analys om nationella samordnare konstaterat att användningen av otraditionella styrformer har blivit allt vanligare. Överenskommelser innebär ofta att olika styrmedel kombineras, såsom specialdestinerade statsbidrag och kunskapsutvecklande insatser.

Genom överenskommelser tar staten en mer aktiv roll i utvecklingen av verksamheter som hanteras av kommuner och landsting. Överenskommelser innebär även nya roller och arbetssätt hos SKL, statliga myndigheter och kommuner och landsting. Därför är det viktigt att i möjligaste mån tydliggöra roller, ansvar och processer i det fortsatta arbetet med överenskommelser.

Överenskommelser mellan regeringen och SKL förekommer inom flera olika områden men merparten finns inom vård- och omsorgsområdet. De överenskommelser som vi analyserat i denna studie finns inom detta område och omfattar drygt 5,7 miljarder kronor från statsbudgeten för 2014. Merparten av dessa medel, omkring 4,5 miljarder kronor, fördelas till kommuner och landsting efter uppnådda prestationer eller resultat.

Det huvudsakliga underlaget till denna studie är Statskontorets utvärderingar av två överenskommelser inom vård- och omsorgsområdet; överenskommelsen om stöd till en evidensbaserad praktik för god kvalitet inom socialtjänsten och överenskommelsen om sammanhållen vård och omsorg om de mest sjuka äldre. Inom ramen för dessa båda utvärderingsuppdrag, som löper mellan år 2010 och 2015, har vi gjort iakttagelser kring hur överenskommelser fungerar som styrmedel i ett generellt perspektiv. Tillsammans med tidigare rapporter kring statlig styrning presenterar vi här en sammanfattande bild av våra iakttagelser på området.

När bör överenskommelser användas?

Statskontorets analys visar att överenskommelser som syftar till att utveckla kunskap eller systematisera arbetssätt har förutsättningar att fungera väl eftersom de bygger på överenskommelsens frivilliga karaktär. Tidigare rapporter från Statskontoret visar att dessa överenskommelser har bidragit till verksamhetsutveckling, även om målen med överenskommelserna ännu inte nåtts.

Överenskommelser kan vidare vara effektiva om regeringen vill sätta ett område i fokus, till exempel i frågor som normalt sett styrs och utvecklas av kommuner och landsting. Det kan vara av stor symbolisk betydelse att båda parterna har pekat ut områdena som angelägna.

Statskontorets samlade bedömning är att om regeringen vill prioritera ett område och samtidigt ta tillvara lokala förutsättningar kan överenskommelser vara ett effektivt styrmedel. Regeringen bör dock vara förhållandevis restriktiv med att använda överenskommelser, bland annat eftersom mängden överenskommelser i sig kan motverka själva syftet med arbetet, som ofta är att sätta fokus på en prioriterad fråga. Ett annat skäl till att vara restriktiv med överenskommelser är att den svenska förvaltningsmodellen redan fördelar ansvars- och uppgiftsfördelningen mellan stat, kommuner och landsting på ett tydligt sätt. Så långt som möjligt bör de traditionella styrmedlen användas. Överenskommelser bör i stället användas i de fall där regeringen ser behov av att komplettera den sedvanliga styrningen med mer samverkan, till exempel i frågor som behöver hanteras av samtliga förvaltningsnivåer och som kräver gemensamt lärande.

När bör överenskommelser inte användas?

Statskontoret menar att överenskommelser inte kan ersätta den befintliga förvaltningsmodellen och fördelningen av ansvar mellan stat, kommun och landsting. Inte heller är det lämpligt att använda överenskommelser för att nå följsamhet mot lagar och förordningar. Med ett särskilt belöningssystem för följsamhet mot vissa lagkrav finns det risk för att andra lagkrav prioriteras ned. Det är också problematiskt om ekonomisk ersättning ges för krav som är lägre ställda än de som stipuleras i lag.

Överenskommelser är inte heller det effektivaste sättet att styra tidsbegränsade projekt, där syftet inte är att huvudmännen ska fortsätta ett utvecklingsarbete efter projektets slut. Arbetet med överenskommelser innebär ökad arbetsbelastning för såväl Regeringskansliet, SKL som huvudmännen. För att kunna motivera denna ökade arbetsbelastning krävs att arbetet kan fortsätta att utvecklas efter att överenskommelsen har avslutats.

Hur bör överenskommelser utformas?

Överenskommelser har som alla styrmedel sina svagheter. De är till exempel inte formellt bindande och de parter som ingår överenskommelserna har inte det direkta ansvaret för genomförandet. Vidare får SKL delvis motstridiga roller då de agerar kravställare gentemot sina medlemmar, samtidigt som de är en intresseorganisation. SKL:s privaträttsliga status som intresseorganisation innebär också att regeringens möjligheter till styrning och insyn inte är desamma som för statliga myndigheter. Vid utformandet av en överenskommelse och i styrningen av arbetet bör man försöka mildra eller kompensera de svagheter som finns med överenskommelser. Det finns också åtgärder som kan vidtas för att stärka överenskommelsernas styreffekter. Det kan till exempel handla om att säkerställa att problembilden delas hos huvudmän och verksamheter.