Myndigheten för en effektiv statsförvaltning
Meny

Publikationer

Sökning på förvaltningspolitiskt ämnesord: Effektivitet


Tillbaka till sökformuläret


2017:100
Länsstyrelsernas hantering av situationen med människor på flykt 2015

Statskontoret har efter överenskommelse med Utredningen om migrationsmottagandet 2015 (Ju 2016:15) kartlagt och analyserat länsstyrelsernas arbete när det gäller mottagandet av de människor som flydde till Sverige under andra halvåret 2015.

Sammanfattning av Länsstyrelsernas hantering av situationen med människor på flykt 2015

Statskontoret har efter överenskommelse med Utredningen om migrationsmottagandet 2015 (Ju 2016:15) kartlagt och analyserat länsstyrelsernas arbete när det gäller mottagandet av de människor som flydde till Sverige under andra halvåret 2015.

Vi har bland annat undersökt hur länsstyrelserna tolkade situationen, sin roll och sitt ansvar och hur de agerade under hösten 2015. 

Länsstyrelserna gjorde överlag en rimlig tolkning av situationen

Statskontorets slutsats är att länsstyrelserna överlag gjorde en rimlig tolkning av situationen med människor på flykt under hösten 2015. De uppmärksammade situationen och började agera samtidigt som myndigheterna på nationell nivå. Samtliga länsstyrelser bedömde även att den uppkomna situationen krävde åtgärder trots att de vid denna tidpunkt inte hade något direkt uppdrag att arbeta med mottagande av migranter.

Statskontoret bedömer att hur länsstyrelserna valde att organisera sig internt inte var avgörande i sig för deras förmåga att hantera situationen. Ingen länsstyrelse hanterade situationen helt i de ordinarie verksamhetsstrukturerna utan samtliga förde samman de nödvändiga kompetenserna i en stab, krisledning, särskild arbetsgrupp eller liknande. Enligt Statskontoret är det också delvis rimligt med olika lösningar eftersom händelsen påverkade länen i olika utsträckning. 

Länsstyrelserna tolkade sitt ansvar på olika sätt

Statskontorets slutsats är att länsstyrelserna tolkade sin roll och sitt ansvar på olika sätt, vilket ledde till olika ambitionsnivå i agerandet.

Statskontorets analys visar att regelverket för länsstyrelsernas ansvar inom krisberedskapen inte gav länsstyrelserna någon tydlig vägledning för hur de skulle agera. Det beror bland annat på att begreppet kris haft ett tydligt fokus på risker som främst är förknippade med olyckor och naturkatastrofer.

Vi har jämfört de mest berörda länen och ser att Länsstyrelsen i Skåne län på flera sätt gjorde en förhållandevis snäv tolkning av sin roll och sitt ansvar där utgångspunkten i första hand var de begränsningar som finns av länsstyrelsens ansvar.

De olika tolkningarna kan bero på att det i flera avseenden var oklart hur det geografiska områdesansvaret skulle avgränsas i förhållande till Migrationsverkets ansvar för sitt eget uppdrag. För att tydliggöra roller och ansvar efterfrågar länsstyrelserna en tydligare inriktning från nationell nivå. Enligt länsstyrelserna hade detta kunnat underlätta arbetet och samverkan med andra aktörer. 

Länsstyrelsernas olika tolkningar av ansvaret ledde till delvis olika aktiviteter och åtgärder

Statskontorets slutsats är att länsstyrelserna genomförde de åtgärder som uttryckligen ingår i det geografiska områdesansvaret och de uppdrag de fick från regeringen och via Myndigheten för samhällsskydd och beredskap. Däremot agerade länsstyrelserna på olika sätt i frågor där ansvaret inte var tydligt definierat, vilket till stora delar förklaras av att man tolkat sitt ansvar på olika sätt.

Statskontoret konstaterar att länsstyrelserna också var olika aktiva i det operativa arbetet med olika sakfrågor. Det gäller exempelvis arbetet med att koordinera frivilligresurser, transportera ensamkommande barn och koordinera boenden. Tillgången till resurser liksom oklarheter kring finansiering av olika aktiviteter var av underordnad betydelse för vilka åtgärder som länsstyrelserna valde att genomföra. Att länsstyrelserna agerade på olika sätt förklaras i stället till stora delar av hur de tolkade sin roll och sitt ansvar.

Den snäva tolkning som Länsstyrelsen i Skåne län gjorde, innebar bland annat att man var mindre aktiva än flera andra länsstyrelser när det gällde att samordna länets aktörer. Den länsstyrelsen hade också en annan intern organisering på så sätt att man under hösten ersatte arbetet i en särskild stab med en mindre fokuserad samordningsorganisation. Sammantaget tog man inte på sig rollen som den ledande statliga aktören i länet, något som andra aktörer hade förväntat sig utifrån länsstyrelsens geografiska områdesansvar. Det ledde i sin tur till att resurserna i länet inte utnyttjades på ett optimalt sätt. 

Lärdomar inför framtiden

Statskontoret har också identifierat ett antal lärdomar från länsstyrelsernas hantering av situationen med människor på flykt. En lärdom är att länens krisberedskapsorganisation generellt sett fungerar för att hantera denna typ av komplexa händelser. Vi anser också att länsstyrelsen ska vara beredd att ta en central roll i länet även vid händelser som inte räknas som en kris. I egenskap av statens regionala företrädare bör länsstyrelsen vara beredd på att ta en ledande roll att samordna och inrikta insatserna vid både kriser och andra samhällsstörande händelser inom alla samhällsområden.

En ytterligare lärdom är att regeringen eller någon annan företrädare för den nationella nivån tidigt bör överväga att ange inriktningen för arbetet och tydliggöra rollfördelningen för regionala och lokala aktörer. Det gäller inte minst i förhållande till aktörer som inte tidigare ingått i krisberedskapsorganisationen.

2016:31
Utvärdering av strategin för lika rättigheter och möjligheter oavsett sexuell läggning, könsidentitet eller könsuttryck

Statskontoret har utvärderat regeringens strategi för lika rättigheter och möjligheter oavsett sexuell läggning, könsidentitet eller könsuttryck (hbt-strategin). Statskontorets övergripande slutsats är att de statliga insatserna och strukturen i strategin har bidragit till att uppfylla strategins övergripande mål. Vi anser dock att det finns behov av att förtydliga och förbättra roll- och ansvarsfördelning, styrning och samordning, uppföljning samt prioritering av insatser.

Sammanfattning av Utvärdering av strategin för lika rättigheter och möjligheter oavsett sexuell läggning, könsidentitet eller könsuttryck

Statskontoret har på regeringens uppdrag utvärderat regeringens strategi för lika rättigheter och möjligheter oavsett sexuell läggning, könsiden­titet eller könsuttryck (hbt-strategin). I uppdraget har ingått att analysera om strategins struktur och insatser har bidragit till strategins övergri­pan­de mål samt att lämna rekommendationer om hur strukturen och de fort­satta insatserna bör utformas.

Statskontorets sammantagna bedömning är att strategins struktur, med prioriterade fokusområden och tillhörande strategiska myndigheter, samt genomförda insatser har bidragit till strategins övergripande mål. Stats­­kontoret anser dock att det finns potential att förtydliga och för­bättra roll- och ansvarsfördelning, styrning och samordning, uppföljning samt prioritering av insatser.

Syfte och ambition med strategin bör förtydligas

Vår utvärdering tyder på att regeringen har en annan syn på syftet och ambitionen med hbt-strategin än vad de strategiska myndigheterna och intresseorganisationerna har. Regeringen har haft för avsikt att definiera sina ambitioner för hbtq-området och lägga grunden till ett mer samlat, resultatinriktat och långsiktigt arbete. Samtidigt har flera myndigheter och organisationer förväntningar på tydliga prioriteringar, fler konkreta insatser och regelbunden uppföljning av effekter.

Statskontoret föreslår att regeringen förtydligar syfte och ambition med strategin och kommunicerar detta till de myndigheter och organisatio­ner.

Problembilden bör revideras

De problem som hbtq-personer möter i samhället har förändrats sedan strategin antogs och nya kunskaper om hbtq-personers livssituation har tillkommit. Statskontoret föreslår därför att regeringen ska revidera prob­lembeskrivningen för att kunna göra bättre prioriteringar i form av bland annat fokusområden, strategiska myndigheter och strategiska insat­ser.  De strategiska myndigheterna och intresseorganisationerna bör involveras i ett sådant arbete.

Fler strategiska myndigheter bör utses

Eftersom problembilden har förändrats behöver valet av fokusområden och strategiska myndigheter ses över. Statskontoret anser att Migra­tions­verket bör utses till strategisk myndighet för ett nytt fokusområde rörande hbtq-personer som söker asyl i Sverige. Det ökade antalet asyl­sökande under de senaste åren har aktualiserat frågan om hur hbtq-per­so­ner hanteras i asylprocessen.

Statskontoret föreslår också att Skolverket utses till strategisk myndig­het för fokusområdet Unga hbtq-personer tillsammans med Myndig­heten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor (MUCF). Skolan har stora möjligheter att tidigt påverka normer hos barn och unga och att främja likabehandling oavsett kön, könsidentitet eller könsuttryck. Skolverket är dessutom redan involverat i arbetet med strategin, bland annat via projektet Öppna skolan som de genomför tillsammans med MUCF.

Roller och ansvar behöver förtydligas

Statskontoret bedömer att styrningen i dagsläget inte är tillräcklig för att nå upp till regeringens ambition för varje fokusområde. Vi föreslår där­för att regeringen förtydligar roll- och ansvarsfördelning för de strate­gis­ka myndigheterna, antingen genom skrivningar i strategin eller i myndigheternas regleringsbrev. Regeringen bör även klarlägga Rege­ringskansliets roll och ansvar i arbetet.

Samordningen kan utvecklas

Statskontoret bedömer att kontakterna mellan Regeringskansliet och berör­da aktörer (strategiska myndigheter och intresseorganisationer) har varit goda. Samordningen har lett till ett erfarenhets- och kun­skaps­ut­byte, men ingen direkt samordning av insatser och resurser. Eftersom strategin är tvärsektoriell är det viktigt att arbetet fortsätter att utvecklas och förankras i andra politikområden.

Statskontoret föreslår att regeringen utser en myndighet med ett särskilt samordnande ansvar. Myndigheten som får ansvar för samordningen skulle kunna ges i uppdrag att, i samverkan med relevanta aktörer utveck­la uppföljningen av hbtq-arbetet samt att sammanställa och pre­sen­tera information och kunskap på området. En viktig del av uppdraget kan förslagsvis vara inriktat på att följa hälsoläget inom gruppen hbtq-personer.

Krav på att integrera ett hbtq-perspektiv bör införas

Statskontoret föreslår att regeringen, via regleringsbrevet, ger alla stra­te­giska myndigheter i uppdrag att integrera ett hbtq-perspektiv i den ordinarie verksamheten. En sådan skrivning legitimerar hbtq-arbetet och ger det extra tyngd.

Uppföljningen av strategin behöver förbättras

Statskontoret föreslår vidare att regeringen, genom preciseringar i myn­dig­heternas regleringsbrev, förtydligar vad som ska följas upp och hur detta ska redovisas.

Statskontoret föreslår även att nuvarande övergripande mål och ambi­tions­nivåer kompletteras med ett begränsat antal mätbara mål som kan användas i resultatstyrningen. Med mätbara mål och tydliga krav på upp­följning blir det lättare för regeringen att följa upp arbetet med strate­gin och bedöma graden av måluppfyllnad.

Det behövs en strategisk inriktning för insatserna

Både strategiska myndigheter och intresseorganisationer efterfrågar tyd­li­­gare strategiska prioriteringar i hbt-strategin. Statskontoret föreslår att regeringen utvecklar en strategisk inriktning för insatserna i strategin. Först behövs dock en gemensam bild av hur stort avståndet är mellan mål och nuläge. Därefter bör regeringen, myndigheterna och organisa­tio­nerna gemensamt avgöra vilka strategiska insatser som behövs för att minska detta avstånd.

2016:27
Ökad bemanning inom äldreomsorgen. En uppföljning av regeringens tillfälliga satsning. Delrapport

Regeringen satsar under perioden 2015–2018 totalt 7 miljarder kronor på att öka bemanningen i äldreomsorgen. Medlen betalas ut till kommunerna. Socialstyrelsen administrerar satsningen och följer upp kommunernas arbete.

Sammanfattning av Ökad bemanning inom äldreomsorgen. En uppföljning av regeringens tillfälliga satsning. Delrapport

Regeringen satsar under perioden 2015–2018 totalt 7 miljarder kronor på att öka bemanningen inom äldreomsorgen. Målet är att öka kvaliteten i omsorgen, öka tryggheten för äldre kvinnor och män och förbättra för­ut­sättningarna för en jämställd, likvärdig och jämlik äldreomsorg i hela landet. Satsningen är utformad som ett riktat statsbidrag där kommu­ner­na kan begära att få en på förhand bestämd andel av de totala medlen varje år. Socialstyrelsen administrerar satsningen och följer upp kom­mu­nernas arbete.

Statskontoret har fått regeringens uppdrag att analysera utformningen, styrningen och arbetssätten i satsningen. I denna delrapport pekar vi främst på styrkor och svagheter i satsningen för att stödja regeringens, Socialstyrelsens och kommunernas fortsatta arbete.

Statskontoret bedömer att satsningens utformning är ändamålsenlig. Med­len fördelas till samtliga kommuner utifrån kriterier som fångar behoven i kommunerna väl. Detta ger förutsättningar för en generell för­stärkning av bemanningen inom äldreomsorgen.

Satsningen har varit relativt enkel att administrera. Kommunernas förut­sätt­ningar för att planera verksamheten har också varit goda även om de försämrades av att regeringens beslut om satsningen låg nära tidpunkten för när medlen kunde börja användas.

Statskontoret bedömer överlag att de aktiviteter som kommunerna har genomfört stödjer satsningens mål om ökad kvalitet och trygghet för de äldre. Eftersom vissa kommuner har haft svårt att rekrytera personal be­gränsar det deras möjligheter att uppnå resultat. Kommunerna har i hög grad involverat utförare som bedriver äldreomsorg i enskild regi i sats­ningen.

Regeringen tillförde ett nytt mål för satsningen genom beslut i budget­pro­po­si­tionen för 2016. Det gäller målet om att satsningen även ska för­bätt­ra förutsättningarna för en jämställd, likvärdig och jämlik äldre­om­sorg i hela landet. Statskontoret konstaterar för det första att detta mål inte har kommunicerats till kommunerna. För det andra innebär rege­ringens fördelningskriterier att alla kommuner i princip får lika stora möjligheter att förbättra äldreomsorgen med hjälp av medlen. Det inne­bär att kriterierna inte styr i riktning mot ökad likvärdighet mellan kom­mu­nerna.

Vår utredning visar också att satsningen är förenad med vissa risker. De mest väsentliga riskerna är att den inte leder till långsiktiga effekter och att kommunerna minskar sina egna medel till äldreomsorgen. För att motverka dessa risker lämnar vi förslag på åtgärder som kan främja ett strategiskt och långsiktigt arbete hos kommunerna under den tid som åter­står av satsningen.

Statskontoret bedömer att Socialstyrelsens arbete med att administrera och följa upp satsningen i huvudsak fungerar bra. Samtidigt har vi iden­ti­fierat vissa problem i Socialstyrelsens tolkning av vilken personal med­len får användas till. Vi bedömer också att Socialstyrelsen behöver utveckla sin uppföljning för att det ska bli möjligt att göra de bedöm­ningar om resultat och effekter som regeringen efterfrågar.

2016:26
Utvecklad styrning – om sammanhållning och tillit i förvaltningen

Statskontoret har analyserat hur regeringens styrning av statliga myndigheter kan utvecklas och bli mer sammanhållen och effektiv. I uppdraget har också ingått att analysera hur regeringens styrning förhåller sig till en styrning kännetecknad av tillit och förtroende.

Sammanfattning av Utvecklad styrning – om sammanhållning och tillit i förvaltningen

Statskontoret redovisar i denna rapport ett uppdrag om hur regeringens styrning av statliga myndigheter kan utvecklas och bli mer sammanhållen och effektiv. I uppdraget har bland annat ingått att analysera och föreslå inom vilka verksamhetsområden det finns ett särskilt behov att utveckla en mer sammanhållen styrning och vilket behov det finns av att styra samverkan. Statskontoret har också haft i uppdrag att analysera hur regeringens styrning förhåller sig till den uttalade inriktningen om en styrning som kännetecknas av tillit och förtroende.

Det uppdrag som redovisas här är en av sju delar i ett större uppdrag från regeringen till Statskontoret om statlig styrning av offentlig sektor.

Statskontorets utgångspunkter

  • Delegering är grunden för den svenska förvaltningsmodellen. Regeringen formulerar uppgifterna och följer upp resultaten, men det är myndigheterna som ansvarar för genomförandet.
  • En effektiv styrning kräver att regeringen prioriterar och riktar styrkapaciteten dit den behövs. Det är inte möjligt att styra på allt hela tiden.
  • Tillitsbaserad styrning och sammanhållen styrning är medel för att genomföra regeringens politik, inte mål i sig. Beroende på hur behoven av styrningen ser ut, kan medlen vara mer eller mindre tillämpliga.
  • Att anta ett medborgarperspektiv innebär att se den förvaltning som medborgarna möter. Om förvaltningen är tillräckligt sammanhållen avgörs i slutändan av medborgare och företag.

Sammanhållen styrning förutsätter verksamhetsperspektiv

En sammanhållen styrning utgår från verksamhetsområden snarare än enskilda myndigheter. Sammanhållen styrning förutsätter att regeringen analyserar resultat utifrån verksamhetsområden och ställer höga krav på Regeringskansliets förmåga att utgå från en helhetsbild och samordna styrningen.

Statskontoret föreslår att regeringen

− där det är relevant överväger att utveckla sin resultatredovisning till riksdagen utifrån livshändelser,

− vid behov genomför gemensamma dialoger med flera myndigheter som komplement till de årliga myndighetsdialogerna,

− tillsätter en arbetsgrupp för att se över hur Regeringskansliets organisation och arbetssätt bättre kan stödja en sammanhållen styrning och

− utvecklar en mer sammanhållen styrning av mottagande och etablering av nyanlända, plan- och byggprocessen samt skolväsendet.

Statskontoret bedömer det som både lämpligt och möjligt att utveckla styrningen utifrån grupper av myndigheter inom ett verksamhetsområde. Däremot ser vi inte att det är vare sig möjligt eller lämpligt att utveckla riktlinjer för styrningen för andra typer av grupper av myndigheter.

Underlätta medborgarens möte med förvaltningen

Sammanhållen styrning är ett sätt för regeringen att åstadkomma en sammanhållen förvaltning där det är tydligt för medborgare och företag vilken instans de ska vända sig till och där frågor inte faller mellan stolarna.

Myndigheterna kan bidra till en sammanhållen förvaltning genom att förbättra den enskilda tjänstemannens förutsättningar att samverka med andra aktörer. Gemensamma digitala tjänster är ett annat sätt att skapa en mer sammanhållen förvaltning. Regeringen behöver också överväga att styra myndigheterna för att driva på lokalt servicegivande i samverkan för att medborgarna även fysiskt ska kunna möta en sammanhållen förvaltning.

Regeringen bör vara återhållsam med att styra samverkan

Den övervägande majoriteten av myndigheter samverkar med varandra och myndigheternas egeninitierade samverkan fungerar oftast väl. Otydliga krav på samverkan kan försvåra samverkan och bli en tidstjuv för myndigheterna. Regeringen bör därför bara ställa särskilda krav på samverkan när samverkan inte har fungerat och det är viktigt för verksamhetsområdet att samverkan fungerar. Regeringen kan också främja myndigheternas egeninitierade samverkan genom att undanröja hinder, till exempel oklarheter gällande finansiering och regelverk.

Statskontoret föreslår

− att Regeringskansliet kompletterar det befintliga stödet för styrning av myndigheter med gemensamma principer för styrning av samverkan.

Handlingsutrymme och legitim kontroll är komponenter i en tillitsbaserad styrning

Tillitsbaserad styrning kan sägas bestå av två huvudsakliga komponenter:

  • En styrning som ger tydliga uppgifter och samtidigt ett handlingsutrymme för den som ska utföra verksamheten.
  • En uppföljning och efterhandskontroll som ger regeringen tillräckligt underlag för styrningen och samtidigt upplevs som meningsfull och legitim av den som kontrolleras.

Det finns tillit på olika nivåer i förvaltningen

De flesta myndighetschefer upplever att regeringen har tillit till hur myndigheten genomför sitt uppdrag. Statliga medarbetare upplever också att det finns tillit på deras arbetsplatser. Tilliten på statliga arbetsplatser är dock lägre än tilliten inom andra sektorer. Störst betydelse för tilliten på arbetsplatsen är om ledarskapet uppfattas som förtroendeingivande, där chefen uppfattas vara kompetent, hederlig och stödjande. För att öka tilliten i statsförvaltningen behöver myndigheterna ytterligare utveckla sitt arbete med ledarskapsfrågor.

Myndigheterna upplever att styrningen överlag är tillitsbaserad

De flesta myndighetschefer upplever att de har goda förutsättningar att själva utforma sin verksamhet. Myndigheterna i våra fallstudier bedömer också styrningen som i huvudsak tillitsbaserad.

Upplevelsen av tillit kan påverkas negativt av att myndigheterna ibland är osäkra på vad de förväntas åstadkomma. En alltför detaljerad styrning som begränsar myndigheternas handlingsutrymme kan också tolkas som bristande tillit. Ett sätt att öka tilliten är att använda informella kontakter. Det ställer i sin tur höga krav på att alla parter är införstådda med sina roller.

Statskontoret föreslår

− att Regeringskansliet fortsätter utveckla stödet till tjänstemännen för att underlätta valet av styrinstrument och undvika onödigt detaljerad styrning och

− att Regeringskansliet ser över stödet till huvudmännen för att de ska kunna fungera som grindvakter mot en alltför detaljerad styrning.

Kontrollen av myndigheterna kan utvecklas och bli mer legitim

Tillitsbaserad styrning förutsätter att myndigheterna kan ge regeringen information om verksamheten. De uppgifter regeringen begär in i form av särskilda återrapporteringskrav bedömer myndigheterna ofta som relevanta. Om de blir för många, alltför detaljerade eller otydliga uppfattas dock återrapporteringarna som tecken på bristande tillit.

Statliga aktörer granskar ofta varandra. Statliga myndigheter utövar också i stor utsträckning tillsyn av andra aktörer. Granskning och tillsyn kan vara en viktig källa till information, men kan också påverka tilliten och uppfattas ibland sakna mening.

Statskontoret föreslår

− att regeringen låter utreda hur tillsynen kan utformas för att uppfattas som mer meningsfull och legitim.

Om offentlig sektor 30
Myndighetschefernas syn på regeringens styrning

Cheferna för de statliga myndigheterna är i en unik position att bedöma hur regeringen styr förvaltningen. Visar regeringen tillit till myndigheternas sätt att sköta verksamheten? Spelar de informella kontakterna mellan regeringen och myndigheten någon roll? Och vilken bakgrund har cheferna för de statliga myndigheterna? Dessa och flera andra frågor får ett svar i denna publikation.

2016:23
Kommunal avtalssamverkan. Behövs ökade möjligheter?

Statskontoret har analyserat behovet av ytterligare möjligheter till avtalssamverkan inom kommunsektorn. Vi bedömer att det finns skäl för regering och riksdag att vidta åtgärder för att utveckla möjligheterna till kommunal avtalssamverkan.

Sammanfattning av Kommunal avtalssamverkan. Behövs ökade möjligheter?

Statskontoret har på regeringens uppdrag analyserat behovet av ytter­li­gare möjligheter till avtalssamverkan inom kommunsektorn. Uppdraget är avgränsat till samverkan som sker genom att kommuner ingår for­mella avtal med varandra. Vi bedömer att det finns skäl för regering och riksdag att vidta åtgärder för att utveckla möjligheterna till kommunal avtalssamverkan. Med hjälp av en webbenkät riktad till landets samtliga kommuner har vi identifierat verksamhetsområden där ytterligare möj­lig­heter till avtalssamverkan sannolikt skulle vara till nytta. I rapporten lyfter vi fram några områden där vi ser skäl för regeringen att initiera för­djupade analyser och vilka typer av frågor som då bör belysas.

Det uppdrag som redovisas här är en av sju delar i ett större uppdrag från regeringen till Statskontoret om statlig styrning av offentlig sektor.

Avtalssamverkan är bara en av flera tänkbara samverkansformer

Det finns en lång tradition av kommunal samverkan i olika omfattning och i olika former, såväl offentligrättsliga som privaträttsliga. För de offent­ligrättsliga samverkansformerna kommunalförbund och gemen­sam nämnd finns regler i kommunallagen. Däremot saknas uttryckliga regler om samverkan som sker genom att kommuner ingår avtal med varandra.

Kompetensenligheten av avtalssamverkan bedöms i stället utifrån kommunal­lagens allmänna kompetensregel. Om det i lag har angetts att en särskild uppgift ska handhas av kommunens egna organ får uppgiften dock inte överlåtas genom avtal till en annan kommun utan särskilt lag­stöd. Sådant lagstöd finns i speciallagstiftning på flera områden. För arbetsuppgifter som ligger inom kommuners frivilliga område är avtals­samverkan däremot i princip möjlig, men måste ske med beaktande av bland annat allmänna kommunrättsliga principer och upphand­lings­lag­stiftningen.

Det är mycket vanligt att kommuner samverkar och det sker inom en rad verksamhetsområden. Vilken samverkansform som väljs påverkas bland annat av vilken verksamhet det handlar om. Det är dock inte givet att sam­verkan inom ett visst område automatiskt behöver ske genom en viss samverkansform. Till exempel kan samverkan om myndighetsutövning ske i olika former, främst kommunalförbund, gemensam nämnd eller avtal om särskilt lagstöd finns. Det finns också många exempel på verk­samhetsområden där olika kommuner har valt olika former för sam­verkan.

Det finns många slags hinder mot avtalssamverkan

En utgångspunkt för uppdraget har varit att identifiera verksam­hets­om­råden där det i dag saknas särskilt lagstöd för att bedriva interkommunal avtalssamverkan och där införandet av en sådan rätt vore särskilt värdefull. Vår enkät bland landets kommuner visar också att avsaknad av särskilt lagstöd på enskilda områden är ett viktigt hinder mot avtals­samverkan.

Hinder mot avtalssamverkan kan dock vara av olika slag – det visar både vår enkät och tidigare studier. Att en tilltänkt avtalssamverkan inte blir av tycks ofta bero mer på generella svårigheter kring samverkan mellan kommuner, än just avsaknad av särskilt lagstöd. Det kan bland annat handla om att kommunen inte lyckas nå en överenskommelse med den tilltänkta samverkanspartnern, att det finns politiska invändningar i den egna kommunen, att samverkansorganisationen bedöms bli för krånglig, att en nyttobedömning visar på för liten ekonomisk eller annan nytta eller för stora kostnader eller att det finns motstånd från personal. Det kan också finnas andra typer av juridiska hinder, till exempel kan upp­handlingslagstiftningen förhindra en tilltänkt samverkan.

Det finns skäl att förbättra möjligheterna till avtalssamverkan

Avtalssamverkan kan i vissa situationer vara en mer ändamålsenlig sam­verkansform än kommunalförbund och gemensam nämnd, framför allt eftersom avtalssamverkan medför ett mindre ingrepp i berörda kommu­ners styrning och organisation. I vår enkät har också ett flertal kom­muner framfört att avtalssamverkan är enklare och smidigare än kommu­nal­förbund och gemensam nämnd. Avtalssamverkan kan därför till exempel vara att föredra på områden som inte är så politiskt känsliga och där politikerna inte behöver vara så aktivt engagerade. Ett annat fall är situationer där parterna är mer osäkra på om samverkan bör bedrivas långsiktigt och därför i ett initialskede vill pröva samverkans förutsätt­ningar.

Mot denna bakgrund anser Statskontoret att det finns skäl för regering och riksdag att verka för förbättrade möjligheter till avtalssamverkan.

Specialisttjänster, administration och IT bör i första hand analyseras vidare

Vi har inte haft möjlighet att driva analysen så långt att vi kan lämna pre­ciserade förslag på inom vilka områden det bör införas ytterligare möjligheter till avtalssamverkan. Vår ambition har i stället varit att identifiera verksamhetsområden där det framstår som angeläget att fortsatt analysera förutsättningarna för detta. Innan regering och riksdag kan besluta att eventuellt införa ytterligare möjligheter till avtalssam­verkan på berörda områden måste dock djupgående analyser göras av såväl juridiska som andra förutsättningar.

I vår enkät har kommunerna totalt sett angett ett stort antal olika verk­sam­hetsområden och arbetsuppgifter där man bedömer att ytterligare möjligheter till avtalssamverkan skulle innebära stor nytta. Några om­råden nämndes dock särskilt ofta, främst önskemål om förbättrade möj­lig­heter att avtalssamverka avseende:

  • olika typer av specialisttjänster inom områden där kommunen har myndighetsutövande uppgifter eller i andra fall
  • gemensam administration
  • IT och digitalisering.

Även vissa andra områden nämndes av förhållandevis många kommuner i enkäten, främst socialområdet, hälso- och sjukvård samt skola och utbild­ning.

Om regering och riksdag vill öka möjligheterna till kommunal avtals­samverkan menar vi att det i ett första steg finns skäl att främst fokusera på de ovan nämnda områdena.

Olika frågor behöver analyseras på olika områden

Ett flertal av de områden som nämns ovan tillhör kommunernas obliga­to­riska uppgifter och för många av dem har det också sedan tidigare införts en rätt till avtalssamverkan i speciallagstiftning. Vissa av de nämnda uppgifterna tillhör däremot kommunernas frivilliga område. I ett fortsatt utredningsarbete om möjligheter till ökad kommunal avtals­samverkan behöver därför olika typer av frågor analyseras.

När det gäller uppgifter inom det obligatoriska området finns det skäl att bland annat analysera följande frågeställningar.

  1. Analys av områden där det finns lagstöd i dag, men som av kom­mu­ner ändå lyfts fram som problem.
    • Vad i dagens reglering är det som kommuner ser som otill­räck­ligt?
    • Är det möjligt och lämpligt att ändra reglerna i syfte att elimi­ne­ra de problem som kommunerna upplever?
  1. Kartläggning av eventuella konsekvensfall på andra områden.
  • Finns det bland kommunernas obligatoriska uppgifter sådana där lagstöd i dag saknas för avtalssamverkan, men som till sin karaktär liknar de uppgifter där en rätt till avtalssamverkan har införts?
  • Kan och bör en rätt till avtalssamverkan i sådana fall införas på dessa områden?  

Beträffande uppgifter inom det frivilliga området kan det finnas skäl att analysera om åtgärder bör vidtas för att underlätta kommuners möjlighet till avtalssamverkan avseende frivilliga uppgifter.

Vad gäller områdena administrativa tjänster och system samt digitala tjänster bör samtidigt påpekas att det för närvarande pågår en utredning om möjligheterna till avtalssamverkan för kommuner och landsting. Rege­ringen gav i juni i år i uppdrag till Upphandlingsmyndigheten att analy­sera detta, vilket ska redovisas i mars 2017.

Bör en generell rätt införas?

Statskontorets uppdrag handlar uttryckligen inte om att överväga införan­det av en generell rätt till interkommunal avtalssamverkan. Vi har vi därför inte närmare studerat denna möjlighet i utredningen.

Frågan om en generell rätt har dock tagits upp i ett flertal sammanhang genom åren. I vår utredning har också en generell rätt efterfrågats både av SKL och av många kommuner i vår enkät. Mot denna bakgrund är vår allmänna bedömning att en generell rätt till avtalssamverkan skulle ha positiva effekter för kommuner och landsting.

Vi ser därför skäl för regeringen att på nytt låta analysera frågan om det vore möjligt och lämpligt att införa en generell rätt till interkommunal avtalssamverkan. Åtminstone bör det på nytt prövas, vilket framfördes som en idé i SOU 2012:30, om det i kommunallagen bör införas en gene­rell regel som tillåter avtalssamverkan och extern delegation mellan olika kommuner och landsting i ärenden som avser myndighets­ut­övning.

Andra åtgärder kan behövas

Om regeringen vill stimulera kommunal avtalssamverkan eller kommu­nal samverkan i andra former räcker det kanske inte med lagändringar. Vår undersökning tyder på att det även kan behövas riktade infor­ma­tions- och stimulansinsatser på enskilda verksamhetsområden. Vidare skulle ett alternativ till att kommuner samverkar om sin administration möjligen kunna vara att etablera en institution som kan svara för en samlad hantering av administrationen för ett större antal eller samtliga kommuner. Vi har inte närmare studerat vilka förutsättningar som finns för en sådan lösning, men menar att det kan finnas skäl för regeringen att låta undersöka detta.

2016:22
Ombildningen till en sammanhållen polismyndighet. Delrapport 1 om genomförandearbetet

Den 1 januari 2015 ombildades Rikspolisstyrelsen, de 21 länspolismyndigheterna och Statens kriminaltekniska laboratorium till en sammanhållen myndighet, Polismyndigheten. Statskontoret har fått regeringens uppdrag att utvärdera ombildningen utifrån målen för reformen. Det övergripande målet är att den nya organisationen ska skapa förutsättningar för ett förbättrat verksamhetsresultat och en högre kvalitet i polisens arbete.

Sammanfattning av Ombildningen till en sammanhållen polismyndighet. Delrapport 1 om genomförandearbetet

Statskontorets uppdrag

Den 1 januari 2015 ombildades polisen till en sammanhållen myndighet, Polis­myndigheten. Statskontoret har fått regeringens uppdrag att utvär­de­ra ombildningen. Utvärderingen ska göras i förhållande till de mål regeringen och riksdagen har angett för reformen. De övergripande målen är att den nya organisationen ska skapa bättre förutsättningar för ett förbättrat verksamhetsresultat och en högre kvalitet i polisens arbete.

Uppdraget ska delredovisas till regeringen senast den 1 oktober 2016 respektive den 1 oktober 2017. Slutredovisningen ska ske senast den 1 oktober 2018. Denna rapport är den första delrapporten i uppdraget.

I denna delrapport ligger tyngdpunkten på hur omorganisationen har genomförts och om polisen har skapat tillräckliga förutsättningar för att på sikt nå målen med reformen. Eftersom omorganisationen fortfarande pågår, är det ännu för tidigt att bedöma reformens effekter för polisens verksamhet. Vi bedömer att det sannolikt är först mot slutet av vår utvär­dering som det är möjligt att uttala sig om reformens effekter på verk­sam­hetsresultatet och se några tendenser för hur verksamhetsresultatet kan komma att utvecklas på sikt. Vår analys kommer därför att fördjupas i dessa delar i de kommande rapporterna.

Flera viktiga delar av omorganisationen är genomförda

Statskontorets sammanfattande bedömning är att polisen hittills har genom­fört flera viktiga delar av omorganisationen, men att många utmaningar återstår. Även om flera moment i genomförandearbetet skulle ha kunnat fungera bättre, så har omorganisationen i vissa avseen­den nått så långt som det är rimligt att förvänta sig.

Stärkt nationell förmåga och bättre samordning

Polismyndighetens operativa förmåga på nationell nivå har stärkts som en följd av den nya organisationen. Resurserna kan nu användas mer flexibelt och möjligheterna till samordning har förbättrats.

Polisen har i flera fall under 2015 och 2016 behövt göra nationella kraft­samlingar. Det har bland annat gällt den yttre gränskontrollen, i samband med vissa grova våldsbrott och vid hot om terrordåd. Att förutsätt­ningar­na för att samverka har förbättrats syns även på lägre nivå, exempelvis vad gäller ärende- och brottssamordning.

På väg att bli en nationell polis

Polismyndigheten har skapat en grund för att styra och leda polisen som en sammanhållen myndighet. De tidigare länspolismyndigheterna skilde sig åt på många sätt. Polismyndigheten har etablerat nationella styrfor­mer som i flera avseenden saknades tidigare, till exempel en nationell operativ avdelning med starkt mandat och en nationell operativ led­nings­grupp. Det finns nu också en beslutad och accepterad styrfilosofi och styrmodell.

Steg har tagits för att komma närmare medborgarna

Polismyndigheten har tagit flera initiativ som på sikt kommer att stärka polisens kontakt med medborgarna. Ett exempel på en sådan åtgärd är att så kallade medborgarlöften har börjat användas. Samverkan med kom­munerna har förstärkts genom införandet av särskilda kommun­poliser. Ytterligare en satsning är områdespoliserna, som ansvarar för det brottsförebyggande arbetet inom ett utpekat område. Dessa funk­tio­ner och verktyg är i hög grad på plats inom organisationen.

Viktiga och svåra utmaningar återstår

Även om flera delar av omorganisationen är på väg att genomföras kvar­står en rad utmaningar.

Genomförandet av reformen har fördröjts

En erfarenhet av tidigare stora myndighetsreformer, både i Sverige och i andra länder, är att genomförandet ofta är mer komplext och tar längre tid än vad som har förutsetts. Omorganisationen av polisen är en av de mest omfattande reformerna inom svensk statsförvaltning på många år. Det är därför rimligt att förvänta sig svårigheter och fördröjningar i genom­förandet.

En oförutsedd omständighet är de utökade uppgifterna relaterat till asyl- och flyktingmottagandet. Det har också visat sig ta längre tid än planerat att tillsätta ordinarie chefer, liksom att tillgodose lokalbehoven och att få ett ändamålsenligt verksamhetsstöd på plats. Dessa omständigheter har bidragit till att fördröja genomförandet av den nya organisationen.

Krävs ökat fokus på medarbetarskap och förankring

I genomförandet av reformen har tyngdpunkten hittills legat på central­styr­ning och att stärka den nationella strukturen. Fortsättningsvis be­höver Polismyndigheten även lägga tyngd på att stärka medarbetar­skapet i organisationen. Den nya styrfilosofin och styrmodellen bygger på en kombination av ökad enhetlighet och ökat fokus på medarbetar­skap.

I inledningsskedet har det i många fall varit nödvändigt att betona enhetlighet. Samtidigt har det medfört ett glapp mellan vad många chefer och medarbetare har förväntat sig av reformen och det faktiska utfallet. Förändringsarbetet har i detta avseende försvårats av att ordi­narie chefer inte har varit på plats i hela organisationen. Nu när alla chefsled har blivit bemannade finns förutsättningar för att få till stånd en nystart i kommunikation, förankring och ledarskap i det fortsatta genom­förandet.

Lokalpolisområdenas behov bör prioriteras ytterligare

I det fortsatta arbetet behöver det lokala polisarbetet prioriteras. Hittills har enhetlighet och att stärka den nationella nivån prioriterats i för­hål­lande till lokal anpassning och arbetet i lokalpolisområdena.

För att på sikt nå målen med omorganisationen bör lokalpolisområdena tillförsäkras tillräckliga beslutsbehörigheter för att kunna styra och pla­ne­ra sitt arbete. De behöver även ändamålsenliga resurser för att kunna bedriva arbetet i lokalsamhället med uthållighet.

Polismyndigheten behöver även utveckla uppföljningen av sin verksam­het, så att den speglar den nya styrfilosofin och styrmodellen. Det inklu­de­rar bland annat att ta fram metoder för att kunna följa resultaten av det lokala polisarbetet.

Utredningsverksamheten måste stärkas

Polismyndigheten måste i högre grad prioritera utredningsverksamheten för att nå reformens mål om att förbättra resultaten inom utredning och lag­föring. Under en följd av år har utredningsverksamhetens resultat kontinuerligt försämrats. För att komma tillrätta med detta krävs ett lång­siktigt arbete. Det handlar både om att stärka utrednings­verk­sam­heten resurs- och kompetensmässigt och om att utveckla och införa nya arbetsmetoder.

Utvecklingsinitiativen bör samordnas och prioriteras

I det fortsatta utvecklingsarbetet bör Polismyndigheten i högre grad prioritera mellan och samordna olika initiativ än vad man hittills gjort. Att utveckla verksamheten är nödvändigt, liksom att höja ambitions­nivån i både kärn- och stödverksamheten. Bristen på samordning har dock lett till svårigheter för kärnverksamheten att ta sig an nya arbetssätt och verktyg.

Detta gäller inte minst initiativ som tas från de nya nationella gemen­samma avdelningarna. Kärnverksamhetens behov bör vara utgångs­punk­ten vid det fortsatta arbetet med att utveckla och effektivisera stöd­funktionerna. Ett led i detta är att säkerställa att den pågående effek­ti­vi­se­ringen inte medför att administrativa uppgifter flyttas över till kärn­verk­samhetens chefer och ledningsstöd.

Om offentlig sektor 29
Förändringsprocesser i stora organisationer

Hur lång tid tar en omorganisation? Vad kostar det? Hur genomför man förändringarna på ett effektivt sätt? Frågorna är utgångspunkt för denna forskningsöversikt som Statskontoret har tagit initiativ till.

2016:19
Mer tid till kärnverksamheten

Statskontoret har analyserat hur statliga myndigheters uppgiftslämnande och administration kan minska, förenklas eller automatiseras. Syftet är att myndigheterna ska kunna frigöra tid för sin kärnverksamhet.

Sammanfattning av Mer tid till kärnverksamheten

Statskontoret har på regeringens uppdrag analyserat hur statliga myndig­heters uppgiftslämnande och administration kan minska, förenklas eller automatiseras. Syftet är att myndigheterna ska kunna frigöra tid för sin kärnverksamhet.

Vi lämnar i rapporten ett antal olika förslag på hur regeringen och myn­dig­heterna kan minska den onödigt tidskrävande administrationen. Det handlar både om löpande insatser för att hämma tillväxten av administ­ra­tion och om särskilda insatser för att minska och förenkla admi­nist­ra­tions­skapande regler och processer.

Det uppdrag som redovisas här är en av sju delar i ett större uppdrag från regeringen till Statskontoret om statlig styrning av offentlig sektor.

En del administration skapar tidstjuvar

En stor del av administrationen i myndigheterna är nödvändig och en natur­­lig del av organisationers behov av att samordna komplex verksam­het. Administration bidrar till att upprätthålla värden som rättssäkerhet och till att stärka lärande och resultatutveckling. Men när kostnaden i form av arbetstid blir för hög i förhållande till nyttan av administrationen så uppstår så kallade tidstjuvar för myndigheterna. De stjäl tid från kärn­verksamheten, leder till frustration bland medarbetarna och försvårar för cheferna att utöva ett gott ledarskap.

En tidstjuv kan uppstå för att nyttan av ett administrativt krav är låg. Rege­ringen kanske inte har så stor användning för de uppgifter den begär in eller så leder inte kravet till att myndigheten arbetar på det sätt som regeringen önskar. Men en tidstjuv kan också uppstå när kostnaden blir för hög eftersom myndigheten inte hanterar kravet på ett effektivt sätt eller sätter en orimligt hög ambitionsnivå för sitt arbete.

Administration uppstår till följd av både interna och externa krav

All administration har någon form av koppling till olika externa krav. Men inom flera områden har myndigheterna stor frihet att utforma sin administration och sina processer. Vad som är externt respektive internt genererad administration är därför inte alltid en lätt bedömning. Vår rapport visar att administrativa chefer i statsförvaltningen själva be­dömer att administrationen i hög grad är internt genererad. De bedömer dock även att krav från regeringen och andra myndigheter orsakar admi­nis­tration. För ett mindre antal myndigheter genererar också krav från EU omfattande administration.

Ett starkt ledarskap kan motverka egeninitierad administration

Myndighetschefen och chefer på lägre nivåer har en viktig roll för att sätta en rimlig ambitionsnivå för administrationen och agera grindvakter för att förhindra onödigt tidskrävande administration. Dessutom ansva­rar myndighetens ledning för att kontinuerligt effektivisera och utveckla verksamheten genom att exempelvis undanröja tidstjuvar.

Genom att anpassa styrningen kan regeringen underlätta för myndig­hets­cheferna och chefer på lägre nivåer att utöva ett ledarskap som mot­ver­kar onödigt tidskrävande uppgiftslämnande och administration. Det handlar framför allt om att utforma tydliga uppdrag, vara vaksam mot alltför detaljerad eller kortsiktig styrning och bygga en tillitsfull relation till myndighetschefen.

Verksamhetsanpassade krav från regeringen minskar administration

En alltför detaljerad styrning genom särskilda uppdrag, återrapporte­rings­krav och detaljerade krav på finansieringen riskerar att skapa onödigt tidskrävande administration för myndigheterna. Även otydliga krav på samverkan och tvärsektoriella krav som inte anpassas till verk­sam­heten skapar administration.

För att frigöra tid för kärnverksamheterna föreslår Statskontoret

  • att regeringen fortsätter sitt arbete med att verksamhetsanpassa styr­ningen av myndigheterna
  • att Regeringskansliet fortsätter utbildningsinsatserna för sina tjänste­män för att öka kunskaperna om hur olika styrverktyg kan använ­das i syfte att ytterligare verksamhetsanpassa styrningen

Förenkling och digitalisering kan minska administration orsakad av krav på redovisning

Arbetet med myndigheternas årsredovisningar och delårsrapporter orsa­kar administration.

För att frigöra tid för kärnverksamheterna föreslår Statskontoret

  • att regeringen ger Ekonomistyrningsverket i uppdrag att utveckla system för att myndigheters årsredovisningar i sin helhet kan hante­ras digitalt
  • att regeringen tydligare kommunicerar årsredovisningens syfte till myndigheterna
  • att Ekonomistyrningsverket ser över sina föreskrifter, råd och annat material för att förtydliga resultatredovisningens syfte och omfatt­ning
  • att regeringen ger Ekonomistyrningsverket i uppdrag att se över hur regelverket kan justeras så att myndigheter inte längre blir skyldiga att lämna in en särskild delårsrapport

Regeringen bör vara restriktiv med att styra myndigheternas interna processer 

Regeringens krav på myndigheternas interna processer skapar administ­ra­tion av olika slag. I vissa fall är dessa krav nödvändiga för att för­valt­ningen ska upprätthålla värden som rättssäkerhet och en effektiv an­vänd­ning av offentliga medel. Det finns dock vissa krav på interna processer där den administrativa kostnaden blir för hög i förhållande till nyttan. 

För att frigöra tid för kärnverksamheterna föreslår Statskontoret

  • att regeringen låter utvärdera internrevisionen i statsförvaltningen
  • att Ekonomistyrningsverket lämnar sin årliga rapport till regeringen om internrevisionen i staten mindre frekvent
  • att regeringen upphäver förordningen (2007:603) om intern styr­ning och kontroll

Hämma vissa krav från andra myndigheter

Vår utredning visar att uppgiftslämnande till andra myndigheter i rela­tivt stor utsträckning skapar administration. Det handlar om att svara på enkäter från andra myndigheter och att följa andra myndigheters före­skrifter.

För att frigöra tid för kärnverksamheterna föreslår Statskontoret

  • att regeringen inför ett krav på samråd inför statliga myndigheters statistikinsamling. Statskontoret ser att ett antal myndigheter skulle kunna vara lämpliga att ansvara för ett sådant samrådsförfarande
  • att regeringen ger Statistiska centralbyrån i uppdrag att analysera behovet av att utveckla befintlig statistik om statlig förvaltning
  • att regeringen ändrar Ekonomistyrningsverkets instruktion så att myn­digheten inte behöver ansvara för att fastställa ekonomi­admi­nistrativa värden för varje myndighet
  • att regeringen ger Ekonomistyrningsverket i uppdrag att fortsätt­nings­vis tillhandahålla ett begränsat självskattningsinstrument som myndigheterna kan använda för att mäta sin ekonomiadministrativa standard
  • att regeringen beslutar om ett tillägg till förordning (2007:1244) om konsekvensutredningar vid regelgivning så att 7 § även omfattar myndigheternas administrativa börda

Många myndigheter upplever att det krävs alltför mycket tid för att hante­ra Statens servicecenters tjänster och att den administrativa bördan för myndigheten har ökat med anslutningen. 

För att frigöra tid för kärnverksamheterna föreslår Statskontoret

  • att regeringen låter utreda Statens servicecenter

EU skapar administration för ett fåtal myndigheter

För ett fåtal myndigheter innebär återrapportering till EU:s institutioner en stor administrativ börda.

För att frigöra tid för kärnverksamheterna föreslår Statskontoret

  • att Regeringskansliet tydliggör i interna riktlinjer att administrativa kostnader för myndigheter ska beaktas i arbetet med att ta fram nya förslag inom EU. Det bör också finnas en vägledning för hur den ansva­riga förhandlaren ska väga behov av uppföljning och åter­rapportering mot konsekvenser i form av administration för med­lems­staternas myndigheter
  • att regeringen är restriktiv med att utforma egna, avvikande krav på återrapportering till de myndigheter som hanterar omfattande åter­rapportering till EU.
2016:101
Utvärdering av stöd för yrkesintroduktionsanställningar. Slutrapport

Statskontoret gör i denna slutrapport en övergripande bedömning av om det ekonomiska stödet för yrkesintroduktionsanställningar når sitt syfte. Stödet och parternas yrkesintroduktionsavtal syftar i första hand till att underlätta ungas övergång från skola till arbetsliv och säkerställa arbetsgivarnas långsiktiga kompetensförsörjning.

2016:17
Regeringens vindkraftsamordnare. En utvärdering

Statskontoret har utvärderat den verksamhet som bedrivits av regeringens fyra vindkraftsamordnare. Dessa inrättades av regeringen 2006 med uppdrag att underlätta samspelet mellan vindkraftprojektörer, myndigheter och andra aktörer på central, regional och lokal nivå.

2016:14
Det statliga åtagandet för kurser inom läkarnas vidareutbildning

Statskontoret har analyserat det statliga åtagandet för de så kallade specialistkompetenskurserna (SK-kurserna) inom ramen för läkarnas specialiseringstjänstgöring. SK-kurserna är statligt finansierade och utgör ett komplement till den övriga utbildningen i läkarnas specialiseringstjänstgöring.

Sammanfattning av Det statliga åtagandet för kurser inom läkarnas vidareutbildning

Ansvaret för läkares grundutbildning och vidarebildning är delat mellan staten och landstingen. Medan staten har ansvar för läkares grund­utbild­ning vid universiteten svarar landstingen för den specialiserings­tjänst­göring på minst fem år som de flesta läkare genomgår efter att de fått läkarlegitimation. En mindre andel av kurserna inom specialiserings­tjänstgöringen är statligt finansierad och tillhandahålls av Socialstyrel­sen. Dessa kurser kallas specialistkompetenskurser (SK-kurser).

Statskontorets uppdrag

Statskontoret har fått i uppdrag att analysera det statliga ansvaret och styrningen av utbudet av SK-kurserna samt lämna förslag på hur det statliga åtagandet för SK-kurserna bör vara utformat i förhållande till andra relevanta aktörers åtagande, för att långsiktigt säkra kom­pe­tens­försörjningen av specialistläkare.

Statskontorets sammanfattande bedömning

Statskontoret kan konstatera att systemet med SK-kurserna har en stor legitimitet hos de berörda aktörerna. Det finns inte något som talar för att uppdraget skulle kunna utföras mer effektivt av någon annan aktör i dagsläget. Statskontoret bedömer därför att Socialstyrelsen bör behålla uppdraget med SK-kurserna.

SK-kurserna är efterfrågade och har stor legitimitet

SK-kurserna är efterfrågade bland ST-läkarna och de anses överlag hålla en hög kvalitet. Statskontoret kan också konstatera att SK-kurserna har stor legitimitet både bland huvudmännen och inom professionen. Mer­parten av de intressenter som Statskontoret intervjuat framhåller behovet av ett fortsatt statligt åtagande för kurser inom läkarnas specialistutbild­ning.

Argument för ett fortsatt statligt åtagande

Statskontoret har gjort en principiell avvägning när det gäller ansvars­för­delningen för läkarnas specialistutbildning. Statskontoret bedömer att det finns tre huvudsakliga skäl till att det statliga åtagandet för SK-kurser­na alltjämt bör bestå.

För det första är systemet med de nationellt administrerade SK-kurser­na sannolikt en mer kostnadseffektiv lösning än om medlen för SK-kur­serna skulle fördelas till huvudmännen. En nationell hantering av kurserna gör det möjligt att ha fler deltagare per kurs till lägre kostnader.

För det andra kan SK-kurserna bidra till att motverka regionala skillna­der mellan små och stora landsting. Eftersom SK-kurserna erbjuds samtliga ST-läkare, oavsett vilket landsting de tillhör, kan de bidra till en likvärdig specialistutbildning över hela landet.

För det tredje innebär SK-kurserna en möjlighet för staten att vid behov utöva ett strategiskt inflytande inom specialistutbildningen, till exempel för att bidra till att komma till rätta med en eventuell brist på specialist­läkare inom vissa inriktningar, eller för att uppmärksamma vissa hälso- och sjukvårdspolitiska frågor.

Risker med det statliga åtagandet

Det finns också tänkbara risker med det statliga åtagandet. Systemet med SK-kurserna skulle kunna betraktas som en möjlig inblandning i den kommunala självstyrelsen. Eftersom SK-kurserna är frivilliga bedömer dock Statskontoret att det inte rör sig om någon inblandning från statligt håll. En annan risk är att SK-kurserna medför undan­träng­nings­effekter, genom att landstingens incitament att anordna kur­ser mins­kar när staten tillhandahåller nationella kurser som dessutom är avgiftsfria. Ytterligare en risk är att bristfällig information försvårar Social­styrelsens planering av SK-kursutbudet och därmed minskar effek­ti­viteten i det statliga åtagandet.

Statskontorets förslag och rekommendationer

Statskontoret bedömer att ett antal förutsättningar behöver uppfyllas för att Socialstyrelsen ska kunna bedriva verksamheten med SK-kurserna mer effektivt och därmed bidra till att säkra den långsiktiga kompe­tens­försörjningen av specialistläkare.

Statskontoret lämnar följande förslag och rekommendationer:

Statskontorets förslag till regeringen

  • Regeringen bör precisera Socialstyrelsens uppdrag avseende SK-kurserna. Socialstyrelsen bör få möjlighet att, efter avstämning med berörda aktörer, göra tydligare prioriteringar i utbudet av SK-kurser. Socialstyrelsen bör även få i uppdrag att löpande analysera och lämna förslag om eventuella behov av särskilda satsningar.
  • Regeringen bör överväga att ge Socialstyrelsen möjlighet att ta ut en administrativ avgift vid sena avhopp från SK-kurserna.
  • Regeringen bör överväga om uppgifter om specialiserings­tjänst­göring för läkare skulle kunna infogas i Socialstyrelsens register över personal inom hälso- och sjukvården.
  • Regeringen bör överväga att genomföra en översyn av läkarnas specialistutbildning.

Statskontorets rekommendation till Socialstyrelsen

Socialstyrelsen har höga administrativa kostnader för SK-kurserna och därtill långa ledtider i upphandlingen. Statskontoret rekommenderar Socialstyrelsen att se över och effektivisera hanteringen av SK-kurserna.

Statskontorets övriga överväganden

Statskontoret konstaterar att det finns flera initiativ för en ökad samord­ning mellan staten och huvudmännen när det gäller kompetens­för­sörjningen. Statskontoret lämnat därför inget ytterligare förslag i det fallet.

2016:12
Utvärdering av stöd för yrkesintroduktionsanställningar. Delrapport 2

Statskontoret har i uppdrag att utvärdera stödet för yrkesintroduktionsanställningar. I denna delrapport utvärderar Statskontoret innehållet och kvaliteten i den utbildning och handledning som de yrkesintroduktionsanställda får. I samband med detta undersöker Statskontoret även om arbetsgivarnas förutsättningar för att erbjuda arbetsplatsförlagt lärande har förbättrats inom ramen för yrkesintroduktionsanställningarna.

Sammanfattning av Utvärdering av stöd för yrkesintroduktionsanställningar. Delrapport 2

Statskontoret har i uppdrag av regeringen att utvärdera stödet för yrkesintroduktionsanställningar. Syftet med det ekonomiska stödet är att bidra till att underlätta arbetsmarknadsinträdet och minska ungdomsarbetslösheten. För att en arbetsgivare ska få stöd ställs bland annat krav på att en viss andel av den anställdes arbetstid ska utgöras av utbildning och handledning.

I denna delrapport utvärderar Statskontoret innehållet och kvaliteten i den utbildning och handledning som de anställda får. I arbetet har även ingått att undersöka om stödet har lett till att arbetsgivarnas förutsättningar för att erbjuda arbetsplatsförlagt lärande har förbättrats inom ramen för yrkesintroduktionsanställningarna.

Relativt få anställningar har kommit till stånd

Från det att stödet infördes i januari 2014 till februari 2016 har totalt 2 084 ungdomar påbörjat en yrkesintroduktionsanställning. Inflödet har i genomsnitt varit lågt – cirka 80 per månad – och det är långt kvar till regeringens ursprungliga ambition om 30 000 anställda per år i ett fullt utbyggt system. I februari 2016 fanns det totalt 873 yrkesintroduktionsanställda med pågående beslut. Tre av fyra som har anställts är män. Anställningarna har i stor utsträckning koncentrerats till tre avtal som tecknats inom industrin, elbranschen respektive vård- och omsorgsbranschen.

Utbildningen och handledningen fungerar överlag bra

Statskontorets utvärdering visar att de anställda till övervägande del är nöjda med utbildningen och handledningen. Handledarna är ofta erfarna inom yrket och de anställda uppfattar dem som kompetenta. Bland de anställda finns det därtill en utbredd uppfattning om att yrkesintroduktionen ger tillräckligt goda yrkeskunskaper för en fortsatt anställning. Statskontorets sammanfattande bedömning är att utbildningen och handledningen i yrkesintroduktionsanställningarna i stort sett fungerar bra.

För de berörda arbetsgivarna har det ekonomiska stödet varit viktigt för deras beslut om att anställa. Statskontoret bedömer också att det särskilda handledarstödet har en positiv effekt på arbetsgivarnas förutsättningar för att erbjuda arbetsplatsförlagt lärande.

Utbildningen kan bli mer strukturerad och kvalitetssäkrad

Det flesta anställda upplever att utbildningen följer planeringen. Statskontorets utvärdering visar dock att utbildningsplanerna sällan är individuellt anpassade och att det inte framgår tydligt när olika moment eller delar av utbildningen ska vara avklarade. Statskontoret bedömer att utbildningsplanerna skulle tjäna på att vara mer informativa och tydligare.

Det råder stor variation i uppföljningen av vad den anställde har lärt sig. Det är vanligt att uppföljningen sker löpande under arbetets gång och arbetsgivarna avsätter sällan särskild tid för detta. Det finns också ofta brister i dokumentationen av lärandet. Statskontoret bedömer att en mer strukturerad uppföljning och mer dokumentation är viktigt för att säkerställa att målen i utbildningsplanen nås. En mer strukturerad uppföljning kan åstadkommas om arbetsmarknadens parter fortsätter arbetet med att ta fram rekommendationer och riktlinjer om uppföljningens form och innehåll.

Parternas arbete med stödstrukturer bör fortsätta

Statskontoret konstaterar att arbetsmarknadens parter gemensamt utvecklat stödstrukturer för yrkesintroduktion inom alla branscher som vi studerat. Stödstrukturerna innefattar exempelvis mallar för utbildningsplaner, riktlinjer för uppföljning, utbildningsmaterial och handledarutbildningar. Statskontoret bedömer att det är viktigt att parterna fortsätter att utveckla stödstrukturerna, eftersom de utgör ett betydelsefullt bidrag för att uppnå en strukturerad och kvalitetssäkrad utbildning och handledning hos arbetsgivare som anställer på yrkesintroduktionsavtal.

Arbetsförmedlingens rutiner för uppföljning kan utvecklas

En arbetsgivare ska efter avslutad anställning lämna in en slutrapport till Arbetsförmedlingen med uppgifter om innehållet och omfattningen av den utbildning och handledning som den anställde har fått. Enligt vad Statskontoret erfar saknar Arbetsförmedlingen formella rutiner för att hantera slutrapporterna. Statskontoret menar att Arbetsförmedlingen bör se över denna hantering så att förutsättningarna för att upptäcka brister och korrigera felaktiga utbetalningar förbättras.

Det ekonomiska stödet har sannolikt haft betydelse för beslut om anställning

En grundläggande förutsättning för ett förbättrat arbetsplatsförlagt lärande är att anställningar kommer till stånd. Statskontoret konstaterar att stödet, som består av en lönesubvention och ett handledarstöd, har haft en positiv effekt på arbetsgivarnas benägenhet att anställa. Var tredje arbetsgivare menar att stödet har varit helt avgörande i detta sammanhang. Samtidigt noterar Statskontoret att de flesta arbetsgivare som anställer har stor erfarenhet av att anställa och lära upp unga på arbetsplatsen. Det finns därmed anledning att anta att många anställningar hade kommit till stånd även utan stödet.

Handledarstödet är positivt för lärandet

Statskontoret bedömer att det särskilda handledarstödet har en positiv effekt på arbetsgivarnas förutsättningar för att erbjuda arbetsplatsförlagt lärande. Handledarstödet tydliggör att resurser ska avsättas för handledning. Denna stödform är också uppskattad av arbetsgivarna, trots att medlen enligt många ofta inte täcker kostnaderna för handledning och utbildning.

Ökad användning av stödstrukturer skulle stärka yrkesintroduktionsanställningarna

Statskontoret bedömer att en ökad användning av de stödstrukturer som parterna och den statligt finansierade YA-delegationen erbjuder skulle kunna höja kvaliteten i utbildningen och handledningen samt förbättra förutsättningarna för lärandet på arbetsplatserna.

De flesta arbetsgivare upplever att de inte har behov av stöd och hjälp från till exempel partsgemensamma organisationer. Statskontoret bedömer att detta delvis beror på att de inte känner till vad som erbjuds, vilket i sin tur beror på att parterna inte når fram med information till arbetsgivarna. En större insikt om behoven skulle enligt Statskontoret leda till ett ökat användande av det stöd som finns.

Regeringen bör förbättra förutsättningarna för YA-delegationen

Ungdomar som anställs med stöd för yrkesintroduktion skrivs automatiskt in på Arbetsförmedlingen. Med detta följer att de sekretessbestämmelser som gäller för ungdomarna även omfattar de arbetsgivare som anställer. Externa aktörer, såsom YA-delegationen, får därmed inte tillgång till uppgifter om vilka arbetsgivare som har anställt med stöd. Sekretessen utgör ett hinder för YA-delegationens arbete med främjandeinsatser som bland annat syftar till att ge arbetsgivare stöd och information om utbildning och handledning.

Enligt YA-delegationen kan problemet lösas genom en samtyckesblankett för hävande av sekretess från arbetsgivare som anställer på yrkesintroduktionsavtal. Ett eventuellt samtycke skulle då hanteras i samband med ansökningsförfarandet. Statskontoret bedömer att detta är en framkomlig väg.

Statskontoret lämnar följande rekommendation till regeringen:

  • Regeringen bör se över möjligheten att låta YA-delegationen ta del av information om arbetsgivare som beviljas stöd för yrkesintroduktionsanställningar av Arbetsförmedlingen.
2016:8
Statliga myndigheters lokalisering. Ett samlat underlag

Statskontoret har tagit fram ett samlat underlag om statliga myndigheters beslut om lokalisering. Statskontoret har också haft i uppdrag att föreslå utgångspunkter som kan vara vägledande för arbetet med statliga myndigheters lokalisering.

Sammanfattning av Statliga myndigheters lokalisering. Ett samlat underlag

Statskontoret har på uppdrag av regeringen tagit fram ett samlat underlag om statliga myndigheters beslut om lokalisering. I rapporten lämnar vi förslag på utgångspunkter som kan vara vägledande för statliga myndigheters arbete med frågor om som rör lokalisering. Utgångspunkterna har tagits fram med stöd i våra empiriska undersökningar och utifrån gällande författningskrav som ställs på myndigheter.

I rapporten redovisas en kartläggning av den statliga närvaron lokalt och regionalt. Vidare analyseras statliga myndigheters beslut om lokalisering och myndigheters samverkan och koordinering vid beslut om lokalisering.

I rapporten redovisas också en studie av betydelsen av statliga myndigheters beslut om lokalisering för den lokala och regionala arbetsmarknaden. Vi redovisar även en undersökning av medborgarnas uppfattningar om statlig närvaro lokalt och regionalt.

Statskontorets förslag till utgångspunkter som kan vara vägledande för statliga myndigheters lokalisering

  • Myndigheternas lokalisering kan vara angiven av regeringen genom myndigheternas instruktion. Om inte, är det en fråga för myndigheternas ledning att besluta om.
  • Beslut om lokalisering inom myndigheterna bör fattas av myndighetens ledning. Beslutet bör baseras på en samlad konsekvensanalys som doku­men­teras.
  • Myndigheternas lokalisering ska utgå från myndighetens uppdrag, som anges i instruktion, verksamhetsspecifika författningar och reglerings­brev.
  • Myndigheterna ska vid beslut om lokalisering utgå från myndighets­för­ordningens krav att bedriva verksamheten effektivt och hushålla med sta­tens medel. Samma krav ställs i förordningen om statliga myndig­heters lokalförsörjning.
  • Myndigheterna ska vid beslut om lokalisering utgå från de krav på service­givande som verksamheten ställer.
  • Myndigheterna bör överväga nya former för sin fysiska service för att möta den demografiska utvecklingen.
  • Myndigheterna ska vid beslut om lokalisering ta hänsyn till regional till­växt.
  • Myndigheterna bör inför beslut om lokalisering samråda med länsstyrel­sen och andra relevanta statliga myndigheter.
  • Myndigheterna bör beakta att geografiska kluster av myndigheter kan skapa regionala arbetsmarknads­effekter och underlätta myndigheternas kompetens­försörjning.
  • Myndigheterna bör överväga om de tillsammans med andra myndigheter på sikt har förutsättningar att skapa nya geografiska kluster av myndig­heter utifrån regionala tillväxtbehov.
  • Myndigheterna bör fortsätta att utveckla sin digitala service eftersom den är geografiskt oberoende.
  • Myndigheterna bör beakta att digitaliseringen kan göra verksamhet geo­gra­fiskt oberoende.

Regeringen sätter ramarna för myndigheternas lokalisering

  • Regeringen har det samlade ansvaret för statliga myndigheters lokali­se­ring och bör följa utvecklingen.
  • Regeringen bör ge Statistiska centralbyrån i uppdrag att komplettera det allmänna myndighetsregistret med uppgifter om var statliga myndigheter är lokaliserade.
  • Regeringen kan ange lokalisering för hela eller delar av myndigheter genom deras instruktioner.
  • Regeringen kan utvidga myndigheternas möjligheter att ta regional hän­syn genom ändring i myndighetsförordningen.
  • Regeringen bör välja formella styrmedel i frågor om myndigheters loka­li­sering, eftersom myndighetens lokalisering har en omfattande påverkan på dess verksamhet.

Den statliga närvaron varierar över landet

År 2014 arbetade 235 000 personer i statliga myndigheter. Staten finns repre­sen­terad i alla län och i 265 av landets kommuner. 60 procent av myndig­heterna har sitt huvudkontor i Stockholms län. De statliga arbetsplatserna finns ofta på större orter.

I absoluta tal minskade antalet statliga arbetstillfällen mest på de minsta tätorterna, det vill säga tätorter med en befolkning upp till 10 000 invånare. Totalt försvann 133 arbetsställen på dessa orter under perioden 2008 till 2014.

Flest statliga anställda finns i Stockholms län, Västra Götalands län, Skåne län och i Uppsala län. 72 procent av de anställda har högre utbildning.

Relateras antalet statligt anställda på länsnivå till befolkningen i länet är andelen statligt anställda högst i Uppsala län, Norrbottens län och Stockholms län. Lägst är andelen i Kalmars län, Jönköpings län och Kronobergs län.

Andelen statligt förvärvsarbetande har ökat i städer med minst 50 000 invåna­re under perioden 2008 till 2014. Andelen statliga jobb i tätorter över 50 000 invånare har ökat i något högre grad jämfört med andra sektorer och i jäm­förelse med andelen av befolkningen som bor på dessa orter. 

Antalet servicearbetsställen har minskat under perioden 2008 till 2014, men finns i en majoritet av kommunerna. Ofta finns dessa arbetsplatser i kommu­ner som kan anses utgöra länscentra i respektive län.

Staten har i många delar av landet stor betydelse för att personer med högre utbildning ska kunna få kvalificerade arbeten. Högst andel kvalificerad arbets­kraft som har staten som arbetsgivare finns i Uppsala län, Gotlands län och i Västerbottens län.

Statskontoret bedömer att det finns ett behov av uppdaterade och samlade data om var statliga myndigheter är lokaliserade. Statskontoret föreslår att rege­ringen ger Statistiska centralbyrån i uppdrag att komplettera det allmänna myndighetsregistret med uppgifter om var statliga myndigheter är lokalise­ra­de.

Statliga myndigheters beslut om lokalisering kan förklaras av myndighetens uppdrag

Statskontorets analys visar att statliga myndigheter sällan fattar beslut om lokalisering i sig. Lokalisering är snarare resultatet av andra beslut som myn­digheten fattar.

Myndigheternas lokalisering motiveras utifrån myndighetens uppdrag och ekonomiska förutsättningar. Myndigheterna bedömer att lokal närvaro har minskande betydelse för att myndigheten ska kunna uppfylla sin service­skyl­dig­het, på grund av digitaliseringen.

Myndigheters samverkan om lokalisering sker ofta sent i beslutsprocessen

Myndigheter ska enligt förordningen om regionalt tillväxtarbete samråda med länsstyrelsen inför beslut om lokalisering. Enbart ett fåtal statliga myn­dig­heter har erfarenheter från samråd med länsstyrelser och kommuner i sam­band med beslut om att flytta verksamheter och arbetsställen. Om samverkan sker är det ofta sent i processen.

En förklaring är att myndigheternas roll i det regionala tillväxtarbetet inte väger lika tungt som andra krav när statliga myndigheter avgör hur verk­sam­heten ska organiseras.

Statskontoret menar att myndigheter bör samråda med länsstyrelsen och andra berörda statliga myndigheter inför förändring av myndighetens loka­lisering. Statskontoret bedömer att länsstyrelsernas inarbetade roll som initia­tiv­tagare till olika former av samråd, samverkan och utbyte av erfarenheter gör dem till en naturlig samrådspartner till de andra statliga myndigheterna.

Små arbetsmarknadseffekter av lokalisering

Statskontorets analys visar att lokalisering av statliga myndigheter ger små effekter på den lokala och regionala arbetsmarknaden.  Tillskottet av arbets­tillfällen blir således ungefär det antal som lokaliseras till myndigheterna.

Även om lokaliserade arbetsställen är relativt stora och tillhör de största enskilda arbetsgivarna i respektive region är detta sällan tillräckligt för att åstadkomma en radikal effekt på arbetsmarknaderna, till exempel genom att fungera som noder i ett växande kluster av verksamheter runt myndigheterna.

Medborgarna värderar myndigheters service högst

I kontakterna med myndigheter anser många medborgare att det viktigaste är att ärenden handläggs snabbt och att man får svar på sina frågor. Medborgare på mindre orter önskar i något högre grad än storstadsbor kunna besöka myn­digheterna fysiskt. Även personer med utländsk bakgrund vill i högre grad kunna besöka myndigheters kontor för att kunna få hjälp med sina ärenden.

Vår medborgarundersökning visar att många medborgare föredrar att ta del av myndigheternas servicegivande digitalt framföra att besöka myndigheten personligen. Myndigheterna bör därför fortsätta att utveckla sitt digitala servicegivande. Digital service är ofta kostnadseffektiv och ger möjlighet att förse medborgare med likvärdig service över hela landet.  Om myndigheten har ett kontor i kommunen så ökar dock sannolikheten för att medborgarna istället väljer besöker myndigheten.

Statskontorets undersökning visar också att medborgare är nästan dubbelt så nöjda med servicen från Arbetsförmedlingen, Försäkringskassan och polisen när myndigheterna har kontor i medborgarens egen kommun.

Vi har även jämfört hur nöjda medborgarna är med tillgängligheten till ser­vice från myndigheterna utifrån om myndigheten har ett kontor eller inte i medborgarens egen kommun. Generellt uppfattar medborgarna att tillgången till livsmedelsbutiker och vårdcentral är viktigare än att myndigheter finns i kommunen där man bor.

Undersökningen visar att det är liten skillnad i uppfattningen om myndig­heters betydelse för den egna kommunen mellan boende i olika typer av kom­muner. På landsbygden ses statliga myndigheter som något mer betydelse­fulla för den egna kommunen, följt av stadsområden och därefter stor­stads­områden.

2016:4
Kartläggning av överlappningar i statligt exportfrämjande

Statskontoret har genomfört en kartläggning av överlappningar i uppdrag och verksamhet mellan olika statligt stödda myndigheter och organisationer som är verksamma i det statliga främjandet av export och näringslivets internationalisering.

Sammanfattning av Kartläggning av överlappningar i statligt exportfrämjande

Statskontoret har genomfört en kartläggning av överlappningar i uppdrag och verksamhet mellan olika statligt stödda myndigheter och organisationer som är verksamma i det statliga främjandet av export och näringslivets internationalisering. Själva kartläggningsarbetet har gjorts av Sweco Strategy AB på Statskontorets uppdrag. 

Det statliga systemet för exportfrämjande är diversifierat och relativt svårt att överblicka. Det visas bland annat av att ett femtontal aktörer ingår i kartläggningen. De reella överlappningarna är dock begränsade, även om de finns. Många aktörer arbetar med liknande frågor och målgrupper, men i olika roller, funktioner och faser. Aktörernas tjänster är mer kompletterande än överlappande. 

Kartläggningen visar att målen och aktörernas uppdrag kan behöva förtydligas. Det kan även finnas skäl att se över samordningen mellan aktörerna, deras kännedom om varandras arbete samt hur företagen kan bli bättre lotsade genom det statliga främjandesystemet.

Om offentlig sektor 27
Renodling av statlig verksamhet

Under de senaste åren har det genomförts ett antal relativt omfattande förändringar av myndighetsstrukturen inom flera områden. Syftet med dessa förändringar har många gånger varit att renodla olika myndigheters roller, uppgifter och funktioner för att åstadkomma en mer effektiv och rättssäker förvaltning.

Sammanfattning av Renodling av statlig verksamhet

Under de senaste åren har regeringen genomfört ett antal relativt omfattande förändringar av myndighetsstrukturen inom flera områden. Syftet med dessa förändringar har många gånger varit att renodla olika myndigheters roller för att åstadkomma en effektivare och mer rättssäker förvaltning.

Statskontoret har kartlagt i vilken omfattning verksamheterna har renodlats till fristående myndigheter och vilka motiven för renodlingen har varit samt övergripande analyserat för- och nackdelarna med renodling.

Statskontoret ska enligt sin instruktion bistå regeringen med underlag för utvecklingen av förvaltningspolitiken genom att bland annat följa upp och regelbundet beskriva den offentliga sektorns utveckling. Denna rapport om renodling av statlig verksamhet utgör en del av det uppdraget.

Vanligast att tillsyns- och analysverksamhet renodlas

Vår kartläggning visar att renodling av en verksamhet ofta sker i samband med en större översyn av myndigheterna inom en sektor. I vissa sektorer har omstruktureringarna skett vid ett och samma tillfälle, i andra har förändringarna genomförts successivt över en längre tidsperiod.

Under den studerade perioden har 16 myndigheter renodlats enligt den definition som vi har använt i studien. Av dessa är 6 tillsynsmyndigheter och 6 analysmyndigheter.

Regeringens syfte har ofta varit att utforma en funktionell ansvarsfördelning mellan myndigheterna inom en sektor som tydliggör att de har olika roller och uppgifter när det gäller att bidra till de övergripande målen. Renodlingen handlar nästan alltid om att regeringen vill skilja mellan utvecklande och uppföljande funktioner.

Det finns en underliggande strävan efter att myndighetsstrukturen inom en sektor ska vara ”komplett”, det vill säga bestå av en viss uppsättning myndigheter. Detta är ofta ett underliggande argument när tillsyns- eller analysmyndigheter nybildas eller renodlas.

Motiven för renodling är ofta formulerade på en övergripande nivå

Statskontoret konstaterar att regeringen ofta har uttryckt motiven på en övergripande nivå när den har renodlat verksamheter och i samband med det bildat nya myndigheter. I formuleringarna har ambitioner om ökad effektivitet vävts samman med mål om ökad rättssäkerhet.

Ett skäl till de allmänt hållna motiven kan vara att det finns ett förvaltningspolitiskt ställningstagande som förespråkar renodling av roller. Ställningstagandet har sitt ursprung i en ökad marknadsorientering inom den offentliga sektorn. Med detta synsätt finns en risk att alternativet att låta verksamheten vara kvar i den ursprungliga myndigheten eller att lägga verksamheten hos en annan myndighet inte övervägs.

Regeringen har sällan närmare beskrivit vilka effekter som man vill uppnå med förändringen. Detta skiljer organisatoriska reformer från de flesta andra reformer. Ofta har det  också saknats tillförlitlig information om vad en verksamhet kostar, vilket kan göra det svårt att dimensionera den nya renodlade myndigheten och i efterhand bedöma om verksamheten har blivit effektivare. Renodlingen har i många fall inneburit en ambitionshöjning både genom krav på en effektivare verksamhet och genom ett faktiskt resurstillskott. Sammantaget leder detta till att de organisatoriska förändringarna är svåra, eller till och med omöjliga, att följa upp.

Därmed blir det också svårt att sammanställa den nödvändiga informationen inför omprövningar av de statliga myndigheternas verksamhet inom en sektor. Statskontoret har också konstaterat att det finns ett behov av att ta fram ett kunskapsunderlag om större omorganiseringar och dess konsekvenser.[1] Ett sådant kunskapsunderlag skulle kunna bidra till en vägledning för hur framtida organisationsförändringar kan följas upp och därmed komplettera Regeringskansliets handbok för organisationsförändringar på denna punkt.[2]

Syftet med renodling är ofta att skapa en tydligare rollfördelning

Det är vanligt att regeringen bildar nya eller ombildar myndigheter utifrån behovet av att skilja mellan olika roller, framför allt mellan tillsyn och utvärdering å den ena sidan och bidragsgivning och normering å den andra.

Vi kan dock konstatera att regeringens resonemang om rollfördelningen i viss utsträckning skiljer sig åt mellan olika sektorer. Regeringen har i vissa fall argumenterat för att normering och tillsyn ska finnas på samma myndighet. Skälet kan då vara att en separering skulle innebära alltför små myndigheter.

Det finns exempel på att gränserna har blivit oklara i samband med renodlingen och att det finns överlappningar av ansvar. Detta kan leda till såväl dubbelarbete som att viss verksamhet inte utförs. En överlappning i ansvar kan också vara medveten och bero på att regeringen vill ha en viss konkurrens eller få en verksamhet belyst på olika sätt.

Styrning och resursfördelningsbeslut lyfts en nivå vid renodling

Prioriteringen av resurser inom en sektor, mellan till exempel tillsyn och normering, lyfts till regeringen när dessa verksamheter bedrivs i fristående myndigheter. Regeringens möjligheter att styra och dimensionera verksamheten ökar därmed.

När en verksamhet renodlas i en fristående myndighet får den en egen instruktion och ett eget regleringsbrev och det ställs därmed krav på den nya myndigheten att återrapportera resultaten av verksamheten i en egen årsredovisning. För att kunna göra en väl avvägd prioritering måste regeringen säkerställa att återrapporteringen ger tillräckligt med information för att kunna prioritera mellan exempelvis utvecklande och uppföljande verksamhet.

Styrningen blir enklare i renodlade myndigheter. När olika verksamhetsformer samlas i en myndighet finns det risk för att den styrning som tillämpas är den som är bäst anpassad till den största (eller starkaste) verksamhetsformen, trots att den kanske är mindre lämpad för andra verksamheter inom myndighetens uppdrag. I en fristående myndighet kan styrningen anpassas till verksamheten på ett bättre sätt.

För- och nackdelar med renodling

Sammanfattningsvis har vi sett följande för- respektive nackdelar med att renodla en verksamhet i en egen myndighet.

Fördelar

  • Renodling kan bidra till att synliggöra verksamheten för medborgare och andra aktörer.
  • Regeringens styrning av verksamheten kan bli tydligare genom att myndigheten får en separat instruktion och ett separat regleringsbrev. Verksamheten får egna resurser och därmed anpassas storleken på verksamheten enligt regeringens önskemål.
  • I en fristående myndighet med ett smalare uppdrag är det enklare att anpassa styrningen till verksamheten. Verksamheten kan drivas effektivare när alla är orienterade mot samma mål.
  • Transparensen och insynen ökar i och med att myndigheten måste ta fram ett antal dokument som till exempel budgetunderlag och årsredovisning. Verksamheten blir enklare både att följa och att följa upp.
  • Renodling av normering och tillsyn i olika myndigheter leder till att olika perspektiv på samma verksamhet kommer fram. Regeringen kan därmed få ett bättre beslutsunderlag.
  • Den samverkan mellan olika funktioner inom en sektor, exempelvis mellan normering och tillsyn blir efter organisationsförändringen extern och därmed synlig för övriga aktörer.
  • En ny myndighet har incitament att visa att verksamheten bidrar till målen inom sektorn.
  • Organisationsförändringar som leder till fler eller nya myndigheter inom en sektor ställer större krav på regeringens förmåga att styra och fördela uppdrag och resurser mellan myndigheterna.
  • Kostnaderna ökar med fler fristående myndigheter eftersom varje ny myndighet innebär att vissa funktioner måste dubbleras.
  • En ny myndighet måste motivera sin existens. Detta kan leda till krav på ökade resurser som överstiger nyttan för till exempel tillsyn.
  • Det kan bli problem med rollfördelningen. Det blir fler som ska samverka vilket medför en risk för bristande kunskapsöverföring och dubbelarbete. Omfattande samverkan mellan myndigheter riskerar att bli byråkratisk och resurskrävande.
  • Det finns en risk för att den normerande myndigheten och tillsynsmyndigheten kan ha olika uppfattningar om hur regelverken ska tolkas.
  • Det är sannolikt svårare att upprätthålla en samlad kompetens inom sakområdet i en renodlad myndighet med ett smalare uppdrag.

Nackdelar

  • Organisationsförändringar som leder till fler eller nya myndigheter inom en sektor ställer större krav på regeringens förmåga att styra och fördela uppdrag och resurser mellan myndigheterna.
  • Kostnaderna ökar med fler fristående myndigheter eftersom varje ny myndighet innebär att vissa funktioner måste dubbleras.
  • En ny myndighet måste motivera sin existens. Detta kan leda till krav på ökade resurser som överstiger nyttan för till exempel tillsyn.
  • Det kan bli problem med rollfördelningen. Det blir fler som ska samverka vilket medför en risk för bristande kunskapsöverföring och dubbelarbete. Omfattande samverkan mellan myndigheter riskerar att bli byråkratisk och resurskrävande.
  • Det finns en risk för att den normerande myndigheten och tillsynsmyndigheten kan ha olika uppfattningar om hur regelverken ska tolkas.
  • Det är sannolikt svårare att upprätthålla en samlad kompetens inom sakområdet i en renodlad myndighet med ett smalare uppdrag.

[1] Vägen till en lärande och effektiv förvaltning – utvecklingsområden och prioriteringar 2015­-2016, Statskontoret, dnr 2015/45-5, 2015-06-10.

[2] Riktlinjer för Regeringskansliets arbete med organisations-och strukturförändringar, 2003.

2016:2
Häktningstider och forensiska undersökningar. Förslag för en snabbare forensisk process

Statskontoret har utrett om och i så fall hur hanteringen av forensiska undersökningar kan förändras i syfte att bidra till kortare häktningstider.

Sammanfattning av Häktningstider och forensiska undersökningar. Förslag för en snabbare forensisk process

Regeringen har gett Statskontoret i uppdrag att utreda om och i så fall hur hanteringen av forensiska undersökningar kan förändras i syfte att bidra till kortare häktningstider.

Den forensiska verksamheten vid NFC i fokus

Forensiska undersökningar genomförs av flera myndigheter, bland annat Polismyndigheten, där Nationellt forensiskt centrum (NFC) ingår, Rättsmedicinalverket och Tullverket. Vår bedömning är att det är den forensiska verksamheten vid NFC som har störst påverkan på häkt­nings­tidernas längd.

Forensiska undersökningar kan påverka häktningstiden

Statskontorets kartläggning visar att forensiska undersökningar före­kom­mer i 40 procent av de ärenden där det finns någon häktad. Hante­ringen av forensiska undersökningar kan därför påverka häktningstiden i många, men långt ifrån alla ärenden. 

Vi har granskat framställningar om åtalsförlängning och sett att häkt­nings­tiden ganska ofta förlängs med hänvisning till de forensiska under­sök­ningarna. Det gäller i 37 procent av de undersökta framställningarna. Det exakta sambandet mellan häktningstidernas längd och handlägg­nings­tiderna för forensiska undersökningar går däremot inte att fastställa utifrån de data som finns tillgängliga.

För att korta häktningstiderna är det i första hand relevant att effekti­vi­se­ra hanteringen av forensiska undersökningar i de ärendeslag där häkt­ningstiderna är längst och andelen häktade är störst. Det gäller vålds- och sexualbrott, tillgreppsbrott, narkotikabrott och bedrägeribrott.

Beställningar till NFC är ett kritiskt moment

Forensiska undersökningar genomförs i en process där polis och åkla­gare är beställare och NFC utförare. Beställningsmomentet är ett av två kritis­ka moment i processen som har störst påverkan på häktnings­tidernas längd. Det andra är de interna processerna inom NFC när analy­ser­na ska utföras.

Statskontorets utredning visar att det finns två förhållanden inom be­ställ­ningsmomentet som fördröjer NFC:s handläggning av ärenden. Det ena är att många beställningar inte är kompletta. Det innebär att med­arbe­tarna vid NFC i onödan måste ta kontakt med beställaren för att hämta in kompletterande uppgifter, vilket fördröjer hanteringen.

Den andra fördröjande faktorn är att alla beställningar till NFC inte är relevanta. Konsekvensen är att NFC genomför analyser som egentligen inte behövs inom brottsutredningen och att NFC:s resurser därmed inte används på bästa sätt. Detta beror delvis på att beställarna har bristande forensisk kompetens beträffande vad som bör undersökas. Dessutom missar polis och åklagare att återkalla beställningar som blivit inaktuel­la.

Statskontorets förslag för kompletta och relevanta beställningar

Statskontoret ger följande förslag:

  • Åklagarna ska vara mer aktiva vid beställningar av forensiska under­sökningar. Syftet är att öka andelen relevanta beställningar till NFC. Vi föreslår att Åklagarmyndigheten ska ha ett ökat fokus på foren­siska undersökningar och att ärendehanteringssystemet ska utvecklas för att underlätta åklagarnas arbete.
  • Stödet till beställarna ska förbättras för att öka andelen kompletta och korrekta beställningar. Vi föreslår att beställningsblanketterna ska utvecklas och att Polismyndigheten ska inrätta en forensisk sup­portfunktion. 

Effektivare arbetsprocesser hos NFC kan bidra till kortare häktningstider

Statskontorets slutsats är att NFC behöver effektiva ärendeprocesser för att den forensiska processen ska fungera optimalt. Vår utredning visar att det finns flera faktorer som påverkar handläggningstiderna för ären­den med häktade. Den första är hur förtursärenden hanteras inom NFC. Beställningar kopplade till brottsutredningar där någon är häktad ska behandlas med förtur, men Statskontorets utredning visar att riktlinjerna för hur förtursärenden ska ges högre prioritet är otydliga. NFC har inte heller tillräcklig information om de tidsfrister som gäller när någon häk­tad finns i en brottsutredning.

Ineffektiva arbetsprocesser är den enskilda faktor som i störst utsträck­ning fördröjer hanteringen av forensiska undersökningar. För vissa ärendeslag, bland annat narkotikaanalyser, har förändrade arbetssätt gett mycket bra resultat. Samma typ av utvecklingsarbete inom andra ärende­slag skulle kunna bidra till avsevärt kortare handläggningstider och även till kortare häktningar. Vår bedömning är att NFC i första hand bör effektivisera arbetet med biospårsökningar (sökning och ana­lys av dna-spår) eftersom det är den vanligaste beställningen i brotts­utred­ningar med häktade inom brottskategorierna vålds-, sexual- och till­grepps­brott.

Handläggningstiderna för vapenanalyser har bland annat kritiserats i beslut av JO. Trots insatser från NFC kvarstår problemet med många öppna vapenärenden och långa handläggningstider.

Statskontorets förslag för effektivare interna processer

Statskontoret ger följande förslag:

  • NFC ska förstärka arbetet med att utveckla processerna för ärende­hanteringen och särskilt flödena för förtursärenden. I första hand bör biospårsökningar prioriteras. I förändringsarbetet bör NFC föra en dialog med beställarna för att ta hänsyn till deras behov.
  • NFC ska genom engångsinsatser under 2016 åtgärda de ärende­balan­ser som byggts upp inom ärendeslaget vapenanalys.
2015:27
Den ifrågasatta avgiften. Om arrangörers skyldighet att ersätta polisens bevakningskostnader

Sedan den 1 januari 2014 ska arrangörer inte längre ersätta polisens kostnader för att hålla ordning vid offentliga tillställningar och allmänna sammankomster som arrangeras i vinstsyfte. Statskontoret har fått i uppdrag av regeringen att analysera effekterna av att avskaffa ersättningsskyldigheten.

Sammanfattning av Den ifrågasatta avgiften. Om arrangörers skyldighet att ersätta polisens bevakningskostnader

Sedan den 1 januari 2014 ska arrangörer inte längre ersätta polisens kost­na­der för att hålla ordning vid offentliga tillställningar och allmänna sam­mankomster som anordnas i vinstsyfte. Statskontoret har fått i upp­drag av regeringen att analysera effekterna av att avskaffa ersätt­nings­skyl­digheten.

Ersättningsskyldigheten ifrågasattes och avskaffades

Lagstiftningens innehåll har varierat genom åren, men någon form av ersättningsskyldighet har funnits sedan 1868. Ersättningsskyldigheten gällde enbart vid evenemang som anordnades i vinstsyfte och ideella före­ningar har varit undantagna. Det har länge funnits en acceptans för att arrangörer av evenemang som grundar sig på kommersiella intressen, som till exempel konserter, ska ersätta staten för polisens bevak­nings­kost­nader. Det var först när polisen började tillämpa ersättnings­skyldig­heten på idrottsaktiebolag som lagstiftningen började ifrågasättas och där­efter togs bort. Vissa idrottsklubbar är nämligen organiserade som aktiebolag och andra som ideella föreningar, och ersättnings­skyl­dig­heten för enbart idrottsaktiebolagen uppfattades som orättvis.

Polisens kostnader oförändrade

Polisens kostnader för ordningshållning har inte förändrats på grund av att ersättningsskyldigheten togs bort. Arrangörernas insatser för ordning och säkerhet har inte heller minskat. Det innebär att arrangörerna inte har vältrat över kostnaderna för ordningshållning till polisen, som en effekt av avskaffandet.

Polisen har fortfarande mycket höga kostnader i samband med vissa spe­ci­fika arrangemang, särskilt fotbollsderbyn i Stockholm. I de fallen har det inte gjort någon skillnad att ta bort ersättningsskyldigheten.

Ersättningarna gav relativt blygsamma intäkter till statskassan, och i sam­band med vissa evenemang motsvarade de inte polisens faktiska kost­nader. Vidare skapade ersättningsskyldigheten en oproportionerligt stor administrativ belastning för polisen. Detta arbete tog resurser från rätts­funktionen, tillståndsfunktionen och den operativa verksamheten.

Bättre samverkansklimat ännu utan synlig effekt på ordningen

Under den korta tid som ersättningsskyldigheten tillämpades på idrotts­aktie­bolagen var samarbetsklimatet kyligt mellan polisen och de aktuel­la klubbarna. Enligt båda parter fungerar samverkan påtagligt bättre efter att ersättningsskyldigheten har avskaffats. Statskontoret har dock inte sett några tecken på att det förbättrade samarbetsklimatet haft någon effekt på ordningen; i detta avseende kvarstår fortfarande stora problem, främst i Stockholm. Vi kan heller inte bedöma om några effekter av det för­bättrade ordningsläget kan tänkas komma längre fram.

Villkorsgivningen en mer framkomlig väg

Sammantaget var ersättningsskyldigheten inget effektivt verktyg för poli­sen vid idrottsevenemang. Vid konserter och festivaler har det fungerat bättre, men där förekommer sällan ordningsstörningar i samma omfattning som vid framför allt fotbollsderbyn.

I dag återstår villkoren i samband med tillståndsgivningen som polisens verktyg. Genom tillstånden har polisen stora möjligheter att sätta villkor inför ett evenemang, till exempel ett fotbollsderby. Exempel på villkor som kan ställas upp om ordningen och säkerheten vid tidigare evene­mang inte kunnat upprätthållas är att begränsa antalet åskådare på stå­plats, sektionera ståplatsläktare eller ställa in evenemanget.

Polisen för en dialog med arrangörerna när man anger villkoren för ett evene­mang. Både polisen och fotbollsklubbarna uppger också, som ovan nämnts, att samarbetsklimatet har förbättrats avsevärt sedan ersätt­nings­skyldigheten togs bort. Det bör nu därför finnas goda möjligheter att fördjupa dialogen och formulera skärpta villkor inför högrisk­evene­mang såsom fotbollsderbyn.

En annan fördel är att polisen slipper göra kostnadsvärderingar inför varje evenemang och i stället kan bredda perspektivet och relatera villkors­givningen till samhällets förväntade totala kostnader för ett evenemang. Allmänna medel ska användas på ett så effektivt och ända­målsenligt sätt som möjligt. Därför är det rimligt att minska de samhälle­liga kostnaderna för främst vissa fotbollsmatcher.

2015:25
Det framtida behovet av teckenspråks- och skrivtolkar. En översyn av tolkutbildningarna vid folkhögskolorna

Statskontoret har gjort en översyn av folkhögskolornas utbildning till teckenspråks- och skrivtolk.

Sammanfattning av Det framtida behovet av teckenspråks- och skrivtolkar. En översyn av tolkutbildningarna vid folkhögskolorna

Statskontoret har på regeringens uppdrag gjort en översyn av
folkhög­sko­lornas utbildning till teckenspråkstolk. I den här rapporten presenterar vi resul­taten.

Utbildningen är överdimensionerad

Under de senaste åren har det varje år utbildats mellan 40 och 60
tecken­språks- och skrivtolkar. Vår bedömning är att det är för många, med tanke på de förväntade behoven av tolkning och på arbetsmarknaden för tecken­språks­tolkar.

Behoven av teckenspråkstolk kommer att minska på sikt

En viktig anledning till att vi bedömer att behovet av tolkar kommer att mins­ka i framtiden är att färre personer kommer att ha teckenspråk som sitt första språk. Sedan 2004 får 95 procent av alla nyfödda döva så kallade cochlea­implantat som möjliggör hörsel. Av dem som opereras som spädbarn får 70–80 procent talspråk som första språk. Detta innebär att omkring 57 barn per år får implantat, varav 40–45 kommer att använda talspråk snarare än tecken­språk som första språk.

Arbetsmarknaden för teckenspråkstolkar är mättad

Arbetsmarknaden för tolkar är redan i dag kärv. Statskontorets enkät till
ny­utbildade tolkar visar att de får arbete men inte i den omfattning som de skulle önska. Många arbetar deltid och en minoritet har fast anställning.

Yrkesverksamma tolkar har i genomsnitt cirka 65 procent av en
heltids­tjänst­göring. Arbetsgivarna spår dessutom att efterfrågan på teckenspråkstolkar kommer att minska eller vara oförändrad under kommande år. Däremot spår majoriteten av arbetsgivarna att behovet av skrivtolkar kommer att öka.

Svagt intresse för krävande utbildning

Utbildningen är också överdimensionerad i förhållande till intresset.
Sök­trycket till tolkutbildningarna är lägre än för andra folkhögskoleutbildningar och har under de senaste åren dessutom minskat. Fler än hälften av dem som söker till utbildningen blir antagna. Om det är lätt att komma in finns risk för att det inte är de mest kvalificerade och motiverade studenterna som antas. Att denna risk är reell visar sig i den stora frekvensen avhopp från utbild­ningarna. Generellt sett är det färre än hälften av deltagarna som påbörjar utbildningen som också fullföljer den med godkänt resultat.

För många folkhögskolor ger tolkutbildning

Det är för många folkhögskolor som bedriver tolkutbildning med hänsyn till antalet sökande. Det menar både folkhögskolorna själva och företrädare för brukarorganisationer. Det krävs också ett visst antal elever för att
utbild­ningarna ska gå ihop ekonomiskt och för att de studerande ska få möjlighet att utveckla sin kompetens genom ömsesidigt utbyte. Om vi ser till de senaste tre åren är det dock endast i ett fåtal fall som en skola har haft fler än tio stude­rande på sista årskursen. I regel har det varit tre till sju deltagare per folk­högskola som varje år har avslutat utbildningen med godkänt resultat.

Tillräckliga men splittrade resurser

Vår analys visar att statens bidrag är fullt tillräckliga för att finansiera den nuvarande utbildningsvolymen. Det finns dock potentiella problem med att bidragen kommer från två olika finansiärer. Myndigheten för yrkeshögskolan (MYH) och Folkbildningsrådet har olika syften med sin verksamhet och finansierar tolkutbildningen med var sitt statsbidrag utifrån olika kriterier och fördelningsprinciper. Om MYH till exempel skulle vilja ställa hårdare kvali­tets­krav på utbildningen skulle det kunna strida mot Folkbildningsrådets upp­gift att värna folkhögskolornas frihet.

Ifrågasatt utbildningskvalitet

Det finns ingen statlig styrning över teckenspråkstolkutbildningens innehåll och utformning. För att få likvärdighet har folkhögskolorna kommit överens om en vägledande utbildningsplan. Vägledningen är dock allmänt utformad och enligt Statskontoret räcker den inte för att utbildningarna ska bli
lik­värdiga.

Att utbildningen bedrivs som folkhögskoleutbildning kommer bland annat till uttryck genom formerna för bedömning och utvärdering. Dessa vilar idag i stor utsträckning på en löpande dialog och diskussion mellan lärare och elever, snarare än på prov och tentamina. Ingen skola använder sig av ett slut­examensprov, utan skolorna gör i stället en samlad bedömning av om stu­den­terna nått utbildningens mål.

Både brukarna och tolkarnas arbetsgivare har synpunkter på tolkarnas
kom­pe­tens. Arbetsgivarna framhåller att studenterna inte har tillräckliga kunska­per i teckenspråk och ett begränsat ordförråd i svenska. En del arbetsgivare menar också att antagnings- och examinationskraven är för lågt satta. Även brukarna menar att tolkarnas kompetens är lägre än vad den varit tidigare.

Yrkesverksamma tolkar behöver fortbildning

Det räcker inte med fyra års utbildning för att bli fullfjädrad tolk. De
yrkes­verk­samma tolkarna behöver fortbildning. Bland annat behövs kunskaper i engelska och konferenstolkning samt ytterligare träning i de olika dövspråken och i bildtelefoni.

En del vidareutbildningar anordnas av vissa folkhögskolor, tolkarnas egen förening STTF och vissa arbetsgivare, men de är få och inte regelbundet åter­kommande.

Statskontorets förslag

Statskontoret har ett antal förslag om hur den framtida utbildningen ska dimensioneras, finansieras och styras.

Minska antalet platser på utbildningen till teckenspråks- och dövblindtolk

Redan i dag utbildas för många teckenspråkstolkar för arbetsmarknadens behov, och vår prognos visar att antalet tolkanvändare kommer att minska med en femtedel på 50 år. Det innebär att antalet nyutbildade
tecken­språks­tolkar kan halveras framöver, från dagens 35–45 till cirka
17–26 nyutbildade tolkar per år. Med den nuvarande genomströmningstakten bör det finnas 43–65 utbildningsplatser på folkhögskolorna.

Minska antalet folkhögskolor som bedriver teckenspråkstolkutbildning

Det minskade behovet av nya tolkar i framtiden innebär också att
utbild­ningen bör bedrivas på färre folkhögskolor än i dag. Vi bedömer att det krävs minst 20 utbildningsplatser för att uppnå nödvändig ekonomi och kvalitet i utbildningarna, och därmed skulle det behövas två, eller högst tre, folkhög­skolor som ger tolkutbildningen. Det kan jämföras med dagens sju folk­hög­skolor. Fellingsbros och Södertörns folkhögskolor har den utbildningsvolym som skulle krävas. Om regeringen anser att närhet till dövmiljö är särskilt viktig för utbildningen skulle även Västanviks folkhögskola kunna vara en möjlig tredje folkhögskola där teckenspråkstolkar kan utbildas.  

Statskontoret beräknar att förslagen om en minskad utbildningsvolym kan leda till en besparing på upp till 20 miljoner kronor per år i statliga utgifter. 

Öka antalet platser på utbildningen till skrivtolk

Behovet av skrivtolkning kommer att öka, bland annat på grund av att fler döva får cochleaimplantat. Därför föreslår Statskontoret att antalet nyutbil­da­de skrivtolkar ökar något.

Ge Myndigheten för yrkeshögskolan ensamt ansvar för att finansiera tolkutbildningarna

Statskontoret menar att utbildningen till teckenspråkstolk främst bör ses som en yrkesutbildning och anpassas till arbetsmarknadens krav. Därför föreslår vi att Myndigheten för yrkeshögskolan får ensamt ansvar för att finansiera tolkutbildningarna.  

Satsa på fortbildning av lärare och tolkar

Vi bedömer att det finns tillräckligt många kompetenta lärare för att bedriva en tolkutbildning av den dimension som vi föreslår. I stället för införa en ny lärarutbildning är det bättre att kompetensutveckla de nuvarande lärarna genom att stärka deras pedagogiska kompetens och
teckenspråks­kompe­ten­sen.

Det finns även ett behov av att fortbilda yrkesverksamma tolkar. Det handlar till exempel om

  • tolkning mellan svenskt teckenspråk och engelska
  • bildtelefoni, dövblindtolkning, skrivtolkning och TSS-tolkning
  • sakkunskap inom olika områden, till exempel juridik
  • tolkning i samband med konferens.

Det nuvarande utbudet av fortbildning tillfredsställer inte dessa behov. Stats­kontoret bedömer att Stockholms universitet i flertalet fall bör kunna vara en lämplig utförare av sådan fortbildning.

2015:24
Myndighetsanalys av Statens museer för världskultur

Statskontoret har analyserat verksamheten vid Statens museer för världskultur (SMVK). Myndigheten består av fyra museer: Etnografiska museet, Medelhavsmuseet, Östasiatiska museet och Världskulturmuseet. SMVK ska bedriva museiverksamhet med inriktning mot att levandegöra världens kulturer.

Sammanfattning av Myndighetsanalys av Statens museer för världskultur

Statskontoret har på regeringens uppdrag gjort en myndighetsanalys av Statens museer för världskultur (SMVK). Analysen omfattar SMVK:s  för­ut­sättningar, verksamhet, resultat och framtida utmaningar samt  rege­ringens styrning av myndigheten. Vi lämnar även ett antal rekom­men­da­tioner till regeringen och SMVK.

SMVK:s verksamhet består av fyra museer: Etnografiska museet, Medel­havsmuseet, Östasiatiska museet och Världskulturmuseet. År 2014 hade myndigheten 130 årsarbetskrafter och intäkter på cirka 184 mil­joner kronor.

SMVK:s uppdrag har inte preciserats

Statskontorets övergripande bild är att SMVK i allt väsentligt uppfyller sitt uppdrag att bedriva museiverksamhet med en särskild inriktning mot att levandegöra världens kulturer. Det är samtidigt svårt att göra en när­mare bedömning av detta eftersom det är otydligt vad inriktningen mot världskultur innebär.

Enligt Statskontoret skulle SMVK:s uppdrag underlättas om regeringen preciserar världskulturuppdragets innebörd. SMVK har heller inte tyd­ligt redovisat hur man tolkar och operationaliserar uppdraget. Samman­taget är det därför svårt att bedöma om myndigheten gör rätt priori­te­ringar.

Myndigheten har uppnått flera goda resultat

Statskontoret bedömer att SMVK under de senaste åren har uppnått goda resultat på flera områden. Myndigheten har producerat flera stora och publik­dragande utställningar och har i samband med detta byggt upp
inter­nationella nätverk som kan bidra till ökad kvalitet i verksamheten. SMVK har också förbättrat både den fysiska och den digitala
till­gäng­lig­heten till myndighetens samlingar. Tillgängligheten kommer att för­bätt­ras ytterligare under 2015–2016 då Världskulturmuseet för första gången visar fasta utställningar med föremål från samlingar som inte har varit tillgängliga sedan myndigheten bildades.

Risk för att resultaten kan försämras

Statskontoret ser dock en risk för att SMVK:s resultat kan försämras under de närmaste åren eftersom myndigheten måste genomföra bespa­ringar för att finansiera ett underskott. En alltför hög andel av intäkterna är även uppbundna i fasta kostnader, framför allt lokaler. För att fullgöra sitt uppdrag behöver SMVK därför frigöra medel som kan användas för verksamhetsutveckling.

Statskontoret bedömer även att SMVK behöver utveckla sin verksamhet om myndigheten ska kunna leva upp till regeringens kulturpolitiska ambi­tioner om att nå ut till större och bredare grupper av besökare. Myn­dig­hetens ekonomiska läge innebär att det publika arbetet under de när­mas­te åren främst kommer att bygga på museernas basutställningar. Detta kan leda till färre besökare eftersom de större tillfälliga utställ­ningarna står för en stor andel av SMVK:s museibesökare.

Kraftfulla åtgärder krävs för en ekonomi i balans

SMVK har påbörjat ett arbete för att minska verksamhetens kostnader. Enligt Statskontorets bedömning måste myndigheten dock göra mer riktade besparingar för att kunna utveckla verksamheten och uppfylla sitt uppdrag.

Statskontoret bedömer att det finns visst utrymme för att effektivisera verksamheten och att öka intäkterna vid sidan av anslaget genom spons­ring och uthyrning av lokaler. Vidare bör SMVK se över om förutsätt­ningarna för att uppfylla uppdraget skulle förbättras om verksamheten in­ordnades i färre museibyggnader. Statskontoret anser att SMVK bör und­vika ett läge där hyreskostnaderna tränger undan möjligheterna att ut­veckla den publika verksamheten.

SMVK behöver utveckla sin styrning och organisation

Statskontorets bild är att den interna styrningen och uppföljningen av verksamheten under flera år har varit eftersatt. Myndigheten har heller inte fullt ut implementerat den matrisorganisation som infördes 2011. SMVK har under senare år genomfört flera viktiga insatser för att för­bättra den interna styrningen och uppföljningen, men man behöver utveck­la styrningen ytterligare för att kunna arbeta mer effektivt. Det handlar bl.a. om att ta fram riktlinjer och styrprocesser som tydliggör roller och ansvarsförhållanden och att se över myndighetens kompe­tensbehov. Vidare finns det utrymme för att förbättra samordningen mel­lan verksamheterna i Stockholm och Göteborg.

Statskontoret anser även att SMVK behöver se över sin organisering utifrån de ekonomiska förutsättningarna och den framtida verksam­hets­inriktningen. Den nuvarande organiseringen har dessutom inneburit ett avsteg från SMVK:s instruktion om att myndigheten ska ha sitt säte i Göteborg. På sikt behöver myndighetens organisering överensstämma med hur sätesorten regleras i instruktionen.

SMVK behöver utveckla delar av resultatredovisningen

SMVK:s resultatredovisning är omfattande och det är svårt att få en samlad bild av verksamhetens resultat och utveckling. Det är även svårt att värdera resultaten i förhållande till vad olika verksamheter kostar eftersom det saknas en samlad redovisning av fördelningen av kostnader mellan större verksamhetsområden. Myndigheten har heller inte tydligt definierat vilka resultat som är viktiga för att bedöma verksamhetens kvalitet eller hur dessa ska följas upp.

Statskontorets rekommendationer

Statskontoret föreslår att regeringen

  • ger SMVK i uppdrag att ta fram ett underlag som tydliggör vad som kan rymmas inom världskulturuppdraget
  • avgränsar och preciserar SMVK:s världskulturuppdrag utifrån ovan­stående underlag
  • tar upp frågan om myndighetens sätesort i kommande års myn­dig­hets­dialoger
  • ger SMVK i uppdrag att redovisa olika handlingsalternativ för att förbättra myndighetens ekonomiska förutsättningar.

Statskontoret föreslår att SMVK

  • tydliggör hur myndigheten tolkar och omsätter världskulturupp­draget
  • ser över myndighetens organisering utifrån ekonomiska förutsätt­ningar och framtida inriktning
  • organiserar myndigheten så att den överensstämmer med hur myn­dig­hetens sätesort regleras i instruktionen
  • fortsätter utveckla den interna styrningen och uppföljningen
  • överväger olika alternativ för att uppnå ett mer effektivt resurs­ut­nytt­jande
  • utvecklar den externa redovisningen av verksamhetens resultat.
2015:20
Myndighetsanalys av Statens musikverk

Statskontoret har analyserat Statens musikverk enligt modellen för myndighetsanalyser. Statens musikverk ska främja ett varierat musikaliskt utbud i hela landet. Myndigheten ska också dokumen­tera, bevara, främja, bygga upp kunskap om och tillgängliggöra teaterns, dansens och musikens kulturarv.

Sammanfattning av Myndighetsanalys av Statens musikverk

Statskontoret har på regeringens uppdrag genomfört en myndighetsanalys av Statens musikverk. Analysen omfattar Statens musikverks för­ut­sättningar, verksamhet, resultat och framtida utmaningar samt rege­ring­ens styrning av myndigheten.

Statens musikverk har ett brett uppdrag

Statens musikverk har till uppgift att främja ett varierat musikaliskt utbud i hela landet som är präglat av konstnärlig förnyelse och hög kvalitet. Här ingår att främja utvecklingen av ett professionellt musikliv. Myn­digheten ska också dokumentera, bevara, främja, bygga upp kun­skap om och tillgängliggöra teaterns, dansens och musikens kulturarv.

År 2014 hade Statens musikverk 68 årsarbetskrafter och intäkter på drygt 92 miljoner kronor. Myndigheten fördelar årligen statsbidrag till musiklivet om minst 25 miljoner kronor.

Intentionerna med myndigheten har ännu inte förverkligats

Statens musikverk bildades 2011 genom en sammanslagning av verksam­heter av olika karaktär. Regeringens intentioner med myndigheten var bland annat att stärka kopplingen mellan statens insatser för kultur­arvet och det konstnärliga nyskapandet. Statskontoret bedömer att de verksamheter som fördes samman i stor utsträckning bedrivs med samma ingångsvärde som när Statens musikverk bildades. Spåren av de olika verksamheternas historia, kulturskillnader och tidigare inriktning är fortfarande påtagliga. Det finns en spänning mellan kulturarv och konstnärligt nyskapande. De insatser som Statens musikverk har gjort för att samla myndigheten har ännu inte påtagligt bidragit till att för­verkliga regeringens intentioner.

Sammanslagningen av verksamheter har också inneburit att myndigheten har många målgrupper och intressenter att tillgodose, var och en med sina förvänt­ningar och områden de vill värna om. Detta måste myn­dig­hetens ledning förhålla sig till och hantera när den styr och utvecklar verksamheten.

Myndigheten fullgör stora delar av sitt uppdrag

Även om myndigheten ännu inte har förverkligat regeringens intentioner bedömer Statskontoret att Statens musikverk fullgör stora delar av sitt uppdrag. Det gäller uppgifterna att dokumentera, bevara, främja och till­gängliggöra musikens kulturarv. Det gäller också uppgifterna att pröva frågor om statsbidrag till musiklivet och upplåta studior åt professionella tonsättare och ljudkonstnärer. Statskontoret bedömer dock att Statens musik­verk har svårt att klara av uppgiften att doku­men­tera, bevara, främ­ja, bygga upp kunskap om och tillgängliggöra dansens och, framför allt, teaterns kulturarv.

Kulturarvsuppdraget kan bli svårt att klara framöver

Statskontoret ser en risk för att Statens musikverk kan få svårt att klara sitt samlade kulturarvsuppdrag framöver. Bedömningen grundar sig på ledningens allmänt sett höga ambitioner för verksamheten, medarbetarnas uppgifter om en redan nu hög arbetsbelastning, indikationer på sjunkande resultat sedan något eller ett par år tillbaka samt den oro för kulturarvsuppdragets framtid som vissa målgrupper har gett uttryck för. Samtidigt är det svårt att tolka utvecklingen över tid för myndig­hetens prestationer inom kultur­arvsområdet. Statens musikverk har själva inte analyserat sina resultat i årsredovisningen.

Sjukskrivningarna och personalomsättningen har ökat i myndigheten. Många inom Statens musikverk menar också att arbetsbelast­ningen är hård. Sammantaget ger detta en bild av att verksamheten i nuläget är hårt ansträngd.

Svag intern styrning och uppföljning

Statens musikverk har alltsedan starten haft problem med den administrativa kapaciteten och den interna styrningen och uppföljningen av verksamheten. Statens musikverk har valt att planera och följa upp en verksamhet som bedrivs i stuprör via myndighetsöverskridande proces­ser. Detta förutsätter en tydlig målstyrning. Styr­modellen innehåller dock ett stort antal och olika typer av mål. Målstrukturen och de i många fall abstrakta målen har en svag koppling till konkreta presta­tioner. Detta ger med­arbetarna liten vägledning om vad som ska uppnås och prioriteras.

Statskontorets analys visar också att myndighetens ledningssystem inte ger tillräckligt underlag att följa upp verksam­hetens resultat i förhållan­de till målen. Informationen i ­systemet är heller inte helt tillförlitlig eftersom inrapporte­ringen hanteras på olika sätt i organisationen.

Sammantaget riskerar den svaga interna styrningen och uppföljningen att ge en ineffektiv användning av resurserna. Statskontoret utesluter inte att den även har bidragit till myndighetens arbetsmiljöproblem.

Otillräckligt underlag för att bedöma resultat och effektivitet

Svagheterna i Statens musikverks uppföljning och analys av verksamhetens resultat, måluppfyllelse och kostnader återspeglas i myndig­hetens resultatredovisning. Statskontoret bedömer att årsredovis­ningar­na inte ger regeringen ett tillräckligt underlag för att bedöma vilka resul­tat myndigheten levererar och om resurserna används på ett effektivt sätt.

Regeringen bör förtydliga förväntningarna på myndigheten

Statskontoret rekommenderar regeringen att ge Statens musikverk och dess ledning bättre vägledning för att göra prioriteringar i kärnverksam­heten. Det är angeläget utifrån riskerna för att myndigheten kan få svårt att framöver klara framför allt sitt kulturarvsuppdrag. Statskontoret menar att regeringen i regleringsbrevet kan uttrycka sina förväntningar om ambitionsnivå och resultat liksom önskemål om prioriteringar för att stärka myndighetsledningens möjligheter att styra verksamheten. Det skulle också göra det tydligare för externa intressenter vad de kan förvänta sig av myndigheten.

Statens musikverk bör stärka flera delar i verksamheten

Statskontoret rekommenderar Statens musikverk att stärka den interna styrningen och uppföljningen av verksamheten. En mer utvecklad resultat­­analys och resultatredovisning är också viktigt för att regeringen ska kunna bedöma verksamheten.

Statskontoret rekommenderar också Statens musikverk att förbättra sin hantering av statsbidraget till musiklivet. Systemstödet behöver utveck­las för att handläggningen ska bli mer effektiv och därmed skapa utrym­me för en mer kvalitativ och rättssäker behandling av ansökningarna. Nu­varan­de urvals- och bedömningskriterier lämnar allt för stort utrymme för individuell tolkning, både för handläggarna och för leda­möter­na i det konstnärliga rådet.

Statskontoret rekommenderar också Statens musikverk att arbeta mer strategiskt med sin kompetens­försörjning. Ett systematiskt arbetsmiljöarbete bör här ses som en viktig förutsättning för att behålla och rekry­tera nödvändig kompetens.

Utvecklingsprojekt svarar mot rekommendationerna

Statens musikverk uppger att myndigheten under 2015 har startat flera projekt som ska utveckla och samla verksamheten. De korre­sponderar väl mot de iakttagelser som Statskontoret har gjort i analysen och de rekom­mendationer vi lämnar till myndigheten. Utvecklingsarbetet är angeläget och strategiskt viktigt för myndigheten. Flera parallella satsningar kan dock påverka resultaten negativt och ytterligare spä på arbets­belastningen. Regeringen och Statens musikverk kan därför behöva diskutera satsningarnas prioritetsordning. Regeringen behöver också följa hur utvecklings­arbetet fortskrider. 

2015:22
Utvärdering av stöd för yrkesintroduktionsanställningar. Delrapport

Statskontoret har utvärderat det statliga stödet för yrkesintroduktionsanställningar. Stödet är ett incitament att anställa unga på så kallade yrkesintroduktionsavtal. Avtalen påminner om de lärlingsavtal som sedan tidigare finns i vissa branscher.

Sammanfattning av Utvärdering av stöd för yrkesintroduktionsanställningar. Delrapport

Statskontoret har på regeringens uppdrag utvärderat stödet för yrkesintro­duktionsanställningar. Uppdraget innefattar att utvärdera genom­förandet av stödet och kvaliteten i den utbildning och handledning som ges under anställ­ningarna. Statskontoret har i denna delrapport fokuserat på genom­förandet av stödet.

Införandet är på rätt väg, men kräver ytterligare tid

Statskontoret bedömer att införandet av yrkesintroduktions­anställningar i stora delar är på rätt väg, men den fortsatta utbyggnaden kommer att kräva ytterligare tid. Det finns flera orsaker till den svaga volymutvecklingen hittills. Känne­domen om yrkesintro­duktions­avtalen är fortfarande låg och de arbets­givare som behöver ett nytt verktyg för att säkra sin kompetens­försörjning tycks inte ha tagit till sig avtalen. Om satsningen på yrkes­intro­duktion ska ge ett reellt mervärde behöver den nå fler arbetsgivare än de som vanligtvis tar emot unga. Statskontoret bedömer samtidigt att det är osanno­likt att den ursprungliga ambitionen om 30 000 anställningar per år kommer att uppnås, ens på sikt.

Svag volymutveckling de första 18 månaderna

Statligt stöd för yrkesintroduktionsanställningar har funnits sedan början av 2014. Mål­gruppen för anställningarna är främst ungdomar som inte tidigare har någon relevant erfarenhet i yrket. Stödet kom till mot bakgrund av att arbetsmarknadens parter hade tecknat så kallade yrkesintroduktions­avtal inom ett antal avtals­områden på arbetsmarknaden. Yrkesintroduktions­avtalens konstruk­tion påminner om de lärlings­avtal som sedan tidigare finns i vissa branscher.

Syftet med att ge statligt stöd till yrkesintroduktionsanställningar är att bidra till att underlätta arbetsmarknadsinträdet och minska ungdomsarbets­lösheten. Till och med den 30 juni 2015 hade 1 432 ungdomar påbörjat en yrkesintro­duktionsanställning med stöd. I förhållande till de volymer som beräknades på förhand är detta ett svagt resultat. Utvecklingen går dock i rätt riktning på många områden, om än i långsam takt.

Arbetsgivarnas kännedom om avtalen är fortfarande låg

Det finns flera skäl till att antalet anställningar inte har blivit större. Stats­kontoret bedömer att ett hinder är att de flesta arbetsgivare som skulle kunna anställa har låg eller obefintlig kunskap om avtalen. Parternas arbete med att sprida information om avtalen har visat sig vara tidskrävande. Det försvåras av att yrkesintroduktionsmodellen är komplex och att det är mycket som arbets­givaren behöver sätta sig in i. Stats­kontoret bedömer därför att arbets­givarnas kännedom om avtalen inte kommer att öka på något avgörande sätt inom den närmaste tiden.

Den primära målgruppen har inte nåtts

Yrkesintroduktionsavtalen riktar sig till de arbetsgivare som behöver ett nytt verktyg för att säkra sin långsiktiga kompetens­försörjning. Statskontoret har funnit att dessa arbetsgivare inte tycks ha tagit till sig avtalen i någon större utsträck­ning. Många tycker att det är för krångligt att ta fram en utbild­nings­­plan och ansvara för utbildning och handledning. De arbetsgivare som har anställt är främst sådana som sedan tidigare är vana att ta emot unga för läran­de på arbets­platsen. Många av dessa arbetsgivare förefaller också ha sett anställ­ningen som en samhälls­insats, snarare än som ett verktyg för den egna kompetens­försörjningen.

Uppbyggnad av operativt stöd kommer kräva ytterligare tid

De berörda parterna på arbetsmarknaden har påbörjat ett långsiktigt arbete med att utveckla stödstrukturer för lärande på arbetsplatsen. Sådana stöd­struk­turer kan exempelvis bestå av yrkesnämnder som tar fram utbild­nings­planer och handledarutbildningar. Statskontoret bedömer att parternas arbete har rätt inriktning och att dessa stödstrukturer på sikt kan bidra till att en bre­da­re grupp av arbetsgivare tar steget att anställa med yrkesintroduktion. Det är dock ännu är för tidigt att avgöra i vilken utsträckning de nu vidtagna åtgärderna kommer att vara tillräckliga för att påverka arbets­givarnas vilja att anställa. Uppbygg­naden har kommit olika långt i olika branscher och det kom­mer att krävas ytterligare tid innan de olika branschernas modeller är etablerade och resultaten kan bedömas.

Regelverkets utformning försvårar för Arbetsförmedlingen

Statskontoret bedömer att Arbetsförmedlingen har genomfört stödet på ett till­fredsställande sätt utifrån rådande förutsättningar. Samtidigt kan det fak­tum att det är Arbetsförmedlingen som hand­lägger stödet riskera att skymma yrkesintroduktionsmodellens lärlings­liknande syfte och att det är parterna som har huvudansvaret för anställningarna. Arbets­förmedlingens stöd och insat­ser förknippas normalt sett inte med partsdrivna lärlings­liknande initia­tiv.

Regelverkets och ansökningsprocessens utformning skapar också en otydlig ansvarsfördelning mellan parterna och staten och ställer till problem i Arbetsförmedlingens handläggning. Den enskilda förmedlaren måste hålla reda på villkoren i de olika avtalen och försöka bedöma om anställningen uppfyller dem. Detta innebär dessutom att Arbetsförmed­lingen i praktiken har små möjligheter att aktivt matcha sökande mot yrkesintroduktions­an­ställ­ningar.

Parterna på central nivå i branschen har med nuvarande ordning inte heller någon fullständig kontroll över anställningarna. Det beror på att informa­tionen om vilka arbetsgivare som anställer skyddas av sekretess­bestämmelser hos Arbetsförmed­lingen. Statskontoret bedömer att denna situation sannolikt skulle bli ännu mer problematisk om volymerna skulle bli större, eftersom det från parternas perspektiv finns en risk för att oseriösa arbetsgivare tar del av stödet utan att erbjuda fullgod utbildning.

Ingen uppenbar åtgärd för att snabbt nå fler arbetsgivare

Statskontoret bedömer att den viktigaste frågan för effektiviteten i en fortsatt satsning på yrkesintroduktion handlar om möjligheterna att få en bredare grupp av arbetsgivare att anställa. Om stödet ska fylla ett reellt mervärde behöver yrkesintroduktionsanställningarna nå fler arbetsgivare än de som vanligtvis tar emot unga. Statskontoret ser dock ingen uppenbar åtgärd som staten skulle kunna vidta för att snabbt nå en bredare grupp av arbetsgivare. Det är snarare det långsiktiga utvecklingsarbete som parterna har påbörjat som ger de bästa förutsättningarna att lyckas, i kombination med fortsatta infor­mations­insatser. Det kommer dock sannolikt att ta tid. En slutlig be­döm­ning av effektiviteten måste också ta hänsyn till insatsens effekter. Stats­kontoret återkommer till detta i slutrapporten i juni 2016.

Regeringen bör stärka parternas roll

Om regeringen har långsiktiga ambitioner med att öka inslaget av arbets­plats­förlagd utbildning på arbetsmarknaden menar Statskontoret att insatsens syfte behöver bli tydligare, och att arbetsmarknadens parter bör få möjlighet att ta mer ansvar för det fortsatta utvecklingsarbetet. Dess­utom finns flera praktiska problem i ansökningsprocessen som behöver lösas. Stats­kontoret rekom­men­derar därför att regeringen och Arbets­förmedlingen tar initiativ till flera för­ändringar i ansöknings­förfarandet och regelverket.

Statskontoret lämnar följande rekommendationer till regeringen:

  • Ta initiativ till att förändra ansökningsprocessen på så sätt att arbets­givaren först skickar ansökan om stöd till partsorganisa­tionerna i branschen, för en första bedömning av om anställnings­villkoren är upp­fyll­da. Denna roll kan fyllas av exempelvis en yrkes­nämnd. Om villkoren är uppfyllda skickar parterna ansökan vidare till Arbets­förmedlingen.
  • Lämna åt parterna att definiera vad som är relevant yrkeserfarenhet.

Statskontoret lämnar följande rekommendationer till Arbetsförmedlingen:

  • Centralisera handläggningen av ansökningar om stöd för yrkes­intro­duk­tions­­anställ­ningar.
  • Utred möjligheterna att frångå kravet på att den som anställs ska vara inskri­ven som arbetssökande.

 

2015:13
Högre studiebidrag till arbetslösa ungdomar. En utvärdering av satsningens effekter

Ungdomar som inte slutfört grundskolan eller sin gymnasieutbildning har en utsatt position på arbetsmarknaden. Sedan 2011 har vissa arbetslösa ungdomar kunnat få den högre bidragsnivån inom studiemedlen om de återupptar sin utbildning. Statskontoret har utvärderat effekterna av satsningen.

Sammanfattning av Högre studiebidrag till arbetslösa ungdomar. En utvärdering av satsningens effekter

Statskontoret har på regeringens uppdrag utvärderat effekterna av den tillfälliga satsningen på en högre bidragsnivå inom studiemedlen för vissa arbetslösa ungdomar. Satsningen riktas till ungdomar i åldern 20–24 år som saknar slutbetyg från grund- eller gymnasieskola och som är inskrivna i Arbetsförmedlingens program jobbgarantin för ungdomar eller jobb- och utvecklingsgarantin.

En av tio i målgruppen har tagit del av satsningen

Under perioden 2011–2013 har cirka 71 000 ungdomar ingått i målgruppen för satsningen. Av dessa har cirka 6 300, motsvarande 9 procent av målgrup­pen, tagit del av studiebidragssatsningen. Studierna har bedrivits på grundskole- eller gymnasienivå inom den kommunala vuxenutbildningen (kom­vux) eller vid folkhögskola.

Kvinnor, personer med högutbildade föräldrar och ungdomar födda i Sverige är överrepresenterade bland de som har tagit del av satsningen. Det är samma grupper som även i andra sammanhang brukar vara mer benägna att studera.

En tredjedel har rekryterats av det högre bidraget

Statskontorets analyser visar att den högre bidragsnivån har haft en avgörande betydelse för beslutet att återuppta studierna för 36 procent av ungdomarna. Det är relativt små skillnader i rekryterande effekt (det vill säga vilken betydelse det högre bidraget har haft för att förmå ungdomar att återuppta sina studier) mellan olika grupper av studerande, även om det går att utskilja en något större rekryterande effekt bland ungdomar i åldern 23–24 år.

Resultaten visar även att 38 procent av de studerande skulle kunna tänka sig att studera även helt utan studiemedel. För denna grupp har den högre bidrags­nivån inte har varit avgörande för beslutet att återuppta studierna.

Fler studerar inom kommunal vuxenutbildning än vid folkhögskola

Flertalet av de som har studerat inom ramen för satsningen har valt att studera vid komvux. Andelen som har studerat vid folkhögskola har dock ökat kontinuerligt under 2011–2013. En majoritet av de studerande har läst kurser med teoretisk inriktning. Det gäller oavsett utbildningsform.

En liten andel av de studerande slutför sina studier

Statskontorets analyser visar att en förhållandevis liten andel av de studerande inom ramen för satsningen har slutfört sina studier. Av de som har studerat vid komvux har 9 procent tagit ut slutbetyg. Bland studerande vid folk­hög­skola har 15 procent uppnått grundläggande behörighet för fortsatta studier.

En möjlig delförklaring till att så få har tagit ut slutbetyg från komvux är att slutbetyg inte är ett krav för att vara behörig för vidare studier. Att fortsätta studera vid högskola eller yrkeshögskola är ett mål för många av de stude­rande.

Många studerar under flera år

Ett av studiebidragssatsningens mål är att stärka arbetslösa ungdomars ställ­ning på arbetsmarknaden. Statskontorets analys visar att de som har studerat inom ramen för satsningen under 2011 i lägre grad var inskrivna hos Arbets­förmedlingen två år senare jämfört med de inom målgruppen som inte har tagit del av satsningen. Samtidigt visar Statskontorets undersökning att för­värvs­frekvensen var lägre bland de som studerade 2011 jämfört med de som inte tog del av satsningen. Efter två år var alltså fler i arbete bland de som inte hade studerat än bland de som hade valt att ta del av studiebidragssatsningen. En av förklaringarna till det resultatet kan vara att många av de som började studera 2011 fortfarande håller på med sin utbildning. Våra analyser visar att det är vanligt att studera under flera år.

Ökad studie- och yrkesvägledning kan förbättra reformens träffsäkerhet

Statskontoret drar slutsatsen att en förstärkt studie- och yrkesvägledning skulle kunna bidra till att öka reformens träffsäkerhet. Flera omständigheter ligger till grund för vår slutsats. Ungefär 30 procent av de studerande har uppgett att studie- och yrkesvägledningen har haft betydelse för deras beslut att studera. Vi ser även att många inte har fått information om möjligheten att studera med det högre bidraget.

En satsning som kan komma att bli kostnadseffektiv på sikt

Satsningen har under perioden 2011–2013 kostat cirka 600 miljoner kronor. I genomsnitt har varje person som har rekryterats specifikt av det högre bidra­get kostat 261 000 kronor.

Kostnaden kan relateras till att ungdomar som saknar grundskole- och gym­nasie­utbildning löper en betydligt högre risk att drabbas av arbetslöshet och sjukskrivning senare i livet jämfört med de som har avslutat sin utbildning. I detta perspektiv kan även mer kostsamma insatser riktade mot arbetslösa ungdomar utan grundläggande utbildning vara lönsamma ur ett samhälls­ekonomiskt perspektiv.

2015:15
Myndighetsanalys av Ekonomistyrningsverket

På uppdrag av regeringen har Statskontoret gjort en myndighetsanalys av Ekonomistyrningsverket (ESV). Statskontoret bedömer att ESV i stort fullgör sitt samlade uppdrag och att prestationerna mestadels håller hög kvalitet.

Sammanfattning av Myndighetsanalys av Ekonomistyrningsverket

Statskontoret har på regeringens uppdrag genomfört en myndighets­analys av Ekonomistyrningsverket (ESV).

ESV:s verksamhet är tämligen diversifierad. Myndigheten utvecklar och för­valtar den ekonomiska styrningen för statliga myndigheter. Vidare ger ESV Regeringskansliet och myndigheterna expertstöd för att utveck­la en ändamålsenlig ekonomisk styrning. ESV gör analyser och prog­no­ser för statens ekonomi och följer upp de budgetpolitiska målen. ESV utarbetar också underlaget till statsredovisningen åt regeringen. Till ESV:s uppgifter hör också att utföra revision av Sveriges hantering av EU-medel och främja en korrekt hantering av dessa. Myndigheten förvaltar även informationssystemet Hermes som används av Rege­rings­kansliet och andra statliga myndigheter. ESV har även till exempel vissa rådgivande uppgifter inom den statliga lokalförsörjningen.

Statskontorets övergripande bedömning

Statskontoret bedömer att ESV är en i stort sett väl fungerande myn­dig­het och att prestationerna mestadels håller hög kvalitet. Exempelvis får myndigheten generellt positiva synpunkter i sina kundundersökningar och av olika aktörer i sin omvärld.

Samtidigt finns det indikationer på kvalitetsproblem i ESV:s verk­sam­het. Bland annat har betygen sjunkit i myndighetens kund­under­sök­ningar under de senaste åren, låt vara från en hög nivå. En viktig utmaning för ESV är därför att säkerställa att kvaliteten i tjänsterna utvecklas i positiv riktning.

Arbetet med regeringsuppdrag

ESV har på senare år fått fler regeringsuppdrag av allmän utrednings­karaktär, i första hand när det gäller styrningsfrågor i staten. Stats­kon­to­rets bedömning är att ESV bör utveckla sin förmåga att genomföra sådana uppdrag. Myndigheten bör överväga att rekrytera viss ny kom­petens och delvis utveckla nya arbetssätt. ESV bör även se över sina ruti­ner för att kvalitetssäkra sina rapporter.

En myndighet med många olika typer av uppgifter

ESV:s grunduppdrag är tydligt inriktat på ekonomistyrning och därmed sammanhängande frågor. Med tiden har regeringen även gett myndig­heten andra typer av uppgifter, vilket har lett till dagens mer diversifie­ra­de verksamhet.

Den breda sammansättningen av verksamheter verkar inte skapa några nackdelar men tycks heller inte medföra några betydande synergi­effek­ter för myndigheten. Möjligen skulle vissa av ESV:s verksamheter kunna fungera mer effektivt för staten som helhet om de flyttades till andra myndigheter. Det gäller förvaltningen av ramavtal som eventuellt kan överföras till Kammarkollegiet och ESV:s prognosverksamhet som skulle kunna överföras till Konjunkturinstitutet. Statskontoret rekom­men­derar att regeringen låter utvärdera dessa frågor.

En mer effektiv EU-revision

Sverige har en förhållandevis låg andel felaktiga utbetalningar av EU-medel. Det kan tala för att Sverige möjligen kan förändra dagens avväg­ning mellan insatta resurser för kontrollerna och den förväntade effekten i form av färre felutbetalningar. Detta behöver inte nödvändigtvis med­föra en sänkt ambitionsnivå i EU-revisionen eftersom det kan gå att göra besparingar genom förändrade arbetssätt med ett ökat fokus på risken för felutbetalningar. Statskontoret anser att regeringen bör låta utreda om det är möjligt och lämpligt att förändra Sveriges EU-revisions arbets­sätt i syfte att uppnå besparingar i verksamheten.

Effektivisering av statlig verksamhet

Enligt sin instruktion ska ESV bistå regeringen med det underlag som regeringen behöver för att säkerställa att statsförvaltningen är effektiv och att den interna styrningen och kontrollen är betryggande. Utifrån vad som har framkommit i myndighetsanalysen förefaller det att i viss mån råda olika uppfattningar hos ESV respektive Regeringskansliet om hur ESV:s roll i arbetet med att effektivisera statsförvaltningen mer i detalj bör se ut.

Statskontoret menar att det är naturligt att ESV har en uppgift inom detta område men att ESV:s roll i nuläget kan uppfattas som otydlig. Stats­kontoret anser att regeringen bör tydliggöra ESV:s roll i detta arbete som en del i regeringens strävan mot en effektivare statsförvaltning.

Ett mer proaktivt arbetssätt

Det finns även skäl för ESV att överväga ett mer proaktivt förhåll­nings­sätt i sitt arbete med att effektivisera statsförvaltningen. Statskontoret menar att ESV i högre grad på eget initiativ bör ta fram förslag på tänk­bara åtgärder för att effektivisera statsförvaltningen. Det kan även gälla arbetet med intern styrning och kontroll samt resultatstyrning.

Utvärdera prognosverksamheten

Statskontoret ser inga indikationer på systematiska fel i ESV:s progno­ser. För att säkerställa prognosernas kvalitet anser Statskontoret dock att ESV i det korta perspektivet bör analysera om det förkommer syste­ma­tiska prognosfel för centrala variabler i prognoserna. En sådan analys bör genomföras med stöd av en formell statistisk utvärderingsmodell.

2015:103
Statligt ägda asylbostäder? Kostnader och konsekvenser

Statlig förvaltning och ägande av asylbostäder är inte ett kostnadseffektivt alternativ för staten i jämförelse med nuvarande lösning där Migrationsverket upphandlar bostäder.

Sammanfattning av Statligt ägda asylbostäder? Kostnader och konsekvenser

Statskontoret har haft i uppdrag att bedöma de statsfinansiella konsekvenserna av fastighetsförvärv och nybyggnation av bostäder för asylsökande.

Uppdraget har bestått av följande delar:

Att bedöma om det är kostnadseffektivt för staten att genom ett statligt bolag eller myndighet förvärva fastigheter och genom ny- eller ombyggnad eller genom upphandling av flyttbara moduler skapa bostäder för asylsökande. Även juridiska och praktiska möjligheter ska bedömas. Statskontoret har även haft i uppdrag att beskriva hur statliga asylboenden kan organiseras.

I uppdraget har även ingått att inventera befintligt statligt fastighetsbestånd som kan användas som asylbostäder. 

Hur stora är nuvarande kostnader för asylbostäder?

För att kunna bedöma om det är kostnadseffektivt för staten att upphandla och förvalta asylbostäder krävs att det går att jämföra dessa beräknade kostnader med dagens kostnader för asylboenden.

Statskontorets bedömning är att det är svårt att få en korrekt bild av dagens kostnader för olika typer av asylboenden. Detta begränsar möjligheterna att jämföra kostnaderna mellan alternativen att upphandla boendeplatser respektive att staten upphandlar och förvaltar asylbostäder.

Statskontoret anser att det finns vissa möjligheter för Migrationsverket att sänka kostnaderna för dagens asylboenden. Detta kan bland annat göras genom att teckna längre avtal och genom att i större utsträckning använda konkurrens vid upphandling av asylboenden. Dessa faktorer bör tas med vid en jämförelse mellan dagens kostnader för asylboenden och kostnaderna för statligt ägda asylbostäder.

 

Är det kostnadseffektivt för staten att upphandla och förvalta asylbostäder?

Statskontorets beräkningar visar att kostnaderna för att bygga egna asylbostäder varierar beroende på vilka underliggande antaganden som görs. Utfallet enligt huvudalternativet i beräkningarna visar dock på en kostnadsbild som liknar den som finns i dag för tillfälliga asylbostäder (ABT).

Statskontorets analys visar att om staten skulle bygga och förvalta egna asylboenden varierar dygnskostnaden enligt huvudalternativet i våra beräkningar mellan 81 kronor och 132 kronor. Beräkningar har gjorts för alternativen nybyggnad, ombyggnad samt att bygga baracker och modulhus. Till denna kostnad ska läggas utgifter för möbler och viss utrustning till varje lägenhet.  Kostnaden för boendedelen i privata asylbostäder är drygt 100 kronor enligt de företag vi har intervjuat.

Statskontorets samlade bedömning är att det – med det underlag som har varit tillgängligt – inte är kostnadseffektivt för staten att äga och förvalta asylbostäder. Bedömningen grundar sig också på de juridiska restriktioner och praktiska svårigheter som en sådan lösning skulle föra med sig. 

Juridiska och praktiska möjligheter att äga och förvalta statliga asylbostäder

För det fallet regeringen väljer att gå vidare med förslaget om att upphandla och förvalta statliga asylbostäder finns det ett antal juridiska och praktiska förhållanden som kommer att påverka ett sådant fastighetsbestånd.

Statskontorets juridiska analys är inte fullständig eller djupgående. Dels är det i nuläget oklart hur ett statligt bostadsbestånd av asylbostäder skulle utformas, dels handlar det om nya juridiska frågeställningar och det kan vara svårt att ge några definitiva svar innan frågorna prövats rättsligt.

Ur ett konkurrensrättsligt perspektiv blir lagen om offentlig upphandling tillämplig i situationer där ett statligt organ anskaffar byggentreprenader Såväl anskaffning som uthyrning måste ske på marknadsmässiga villkor enligt konkurrenslagen. Därutöver är Statskontorets bedömning att EU:s statsstödsregler ställer krav på marknadsmässiga hyror, både vid uthyrning till Migrationsverket och till andra hyresgäster.

Utöver de konkurrensrättsliga dimensionerna finns det begräsningar i plan- och bygglagen samt i det statliga ekonomiskt administrativa regelverket.

Förutom de juridiska frågeställningarna ovan finns ett antal praktiska frågor som bör utredas ytterligare om staten går vidare med förslaget att bygga och förvalta asylbostäder. Dessa är bland annat hur det eventuella beståndet av statliga asylbostäder bör se ut och hur stora enheter som ska byggas.

En ytterligare fråga är de långsiktiga effekterna av att placera statligt ägda asylboenden i ett antal kommuner. Vilka konsekvenser detta har på lokal arbetsmarknad, bostadsmarknad, den kommunala planprocessen och för kommunernas ansvar för bostadsförsörjningen av nyanlända, är frågor som behöver utredas ytterligare. 

Hur bör ett statligt bestånd av asylbostäder organiseras?

Enligt Statskontoret bedömning finns det i dag inte någon befintlig myndighet eller statligt bolag som har ett uppdrag som på ett ändamålsenligt sätt skulle kunna förenas med uppgiften att handla upp och långsiktigt förvalta statliga asylbostäder.

Enligt Statskontorets analys bör ett sådant uppdrag organiseras inom ramen för ett av staten helägt bolag. Alternativen att låta en myndighet förvalta ett bolag eller att låta en myndighet handla upp och förvalta asylbostäder är inte lämpliga enligt vår bedömning.

Vår bedömning är att ett eventuellt statligt ägt fastighetsbestånd bör organiseras och förvaltas i ett dotterbolag till ett av de fyra befintliga statliga fastighetsbolagen. 

Finns det statliga fastigheter som kan användas?

Statskontorets bedömning är att det finns vissa statligt ägda fastigheter och markområden som potentiellt skulle kunna användas för att bygga asylbostäder. Markområdena är dock i allmänhet inte detaljplanelagda vilket innebär att marken inte kan bebyggas förrän en sådan process har genomförts.

Om offentlig sektor 24
Förändringar i svensk statsförvaltning och framtida utmaningar

Statskontoret har i antologin Förändringar i svensk statsförvaltning och framtida utmaningar undersökt vilka förändringar som genomförts i svensk statsförvaltning sedan finanskrisen bröt ut.

2015:9
Utvärdering av regeringens strategi för alkohol-, narkotika-, dopnings- och tobakspolitiken

Statskontoret har utvärderat regeringens alkohol-, narkotika-, dopning- och tobaksstrategi (ANDT-strategi) 2011-2015. Statskontorets övergripande slutsats är att strategins utformning i stort sett varit ändamålsenlig för att nå regeringens mål om att komma till rätta med de problem som bruk och missbruk av alkohol, narkotika, dopning och tobak orsakar.

Sammanfattning av Utvärdering av regeringens strategi för alkohol-, narkotika-, dopnings- och tobakspolitiken

Statskontoret har på regeringens uppdrag utvärderat regeringens samlade strategi för alkohol-, narkotika-, dopnings- och tobakspolitiken, den så kalla­de ANDT-strategin. Strategin tog sin början 2011 och sträcker sig fram till och med 2015.

ANDT-strategin är utformad på ett ändamålsenligt sätt

Statskontorets övergripande slutsats är att strategins utformning i stort sett varit ändamålsenlig för att nå regeringens mål om att komma till rätta med de problem som bruk och missbruk av alkohol, narkotika, dopning och tobak orsakar. Samtidigt menar Statskontoret att det finns behov av att utveckla vissa delar av strategin förutsatt att ANDT-arbetet kommer att drivas med liknande inriktning efter år 2015.

Målstrukturen ger ett bra stöd …

Statskontoret bedömer att ANDT-strategin har bidragit till att förankra målen för regeringens ANDT-politik. Målen är lätta att kommunicera och mål­strukturen är känd bland de aktörer som arbetar med ANDT-frågor på olika nivåer i samhället. Nuvarande målformuleringar och målstruktur bör därför inte genomgå några större förändringar.

… men behöver justeras

De prioriterade målen fokuserar både på processer, strukturer och resultat på befolkningsnivå. Prioriterade mål som är inriktade på processer och strukturer har en mer direkt koppling till de åtgärder som genomförs i ANDT-strategin än resultatmålen eftersom åtgärderna är inriktade på att förbättra processer såsom samverkan och metodanvändning. Statskontoret anser därför att samt­liga prioriterade mål bör formuleras som process- eller strukturmål. Det skulle tydliggöra kopplingen mellan målen och åtgärderna och göra målstrukturen mer konsekvent. 

Vissa prioriterade mål uttrycker tillstånd i stället för en önskvärd riktning, till exempel målen om brottsbekämpning och hälsofrämjande skola. För att målen ska blir mer styrande för arbetet och underlätta uppföljningen av stra­tegin menar Statskontoret att regeringen bör överväga att formulera samtliga prioriterade mål på så sätt att de uttrycker en önskvärd riktning.

Under den gångna strategiperioden har det funnits mål för tobakspolitiken som överlappat mål i ANDT-strategin. Regeringen bör inför en eventuellt kommande strategiperiod även se till att det inte finns några parallella mål­strukturer inom ANDT-området.

Indikatorerna för måluppfyllelse mäter mer än det som strategin påverkar

Regeringens syfte med indikatorerna i ANDT-strategin har främst varit att kunna följa upp ANDT-strategin och att antalet indikatorer ska vara begränsat. De förslag till indikatorer som nu finns för att följa upp de prioriterade målen är omfattande och riskerar att bli kostsamma om de genomförs fullt ut. Flera indikatorer mäter sådant som åtgärderna i strategin inte påverkar. Statskontoret menar att Folkhälsomyndigheten därför bör skilja på de indikatorer för de prioriterade målen som mäter åtgärdernas resultat respektive de indikatorer som mäter faktorer som åtgärderna inte kan påverka. Därefter bör fokus ligga på de förstnämnda. Det kan bidra till att indikatorerna minskar i antal.

Ineffektivt med dubbla uppföljningssystem för ANDT

Folkhälsomyndigheten ansvarar i dag för två databaser som tillhandhåller indikatorer som ska vara kopplade till ANDT-målen. Det finns såväl luckor som överlappningar mellan systemen, vilket kan skapa onödigt dubbelarbete och otydlighet för externa intressenter. Statskontoret anser att Folkhälso­myn­digheten bör pröva behovet av att ha två databaser för att följa utvecklingen inom ANDT-området.

Indikatorer behöver brytas ner på regional och lokal nivå

Kommunerna är en viktig målgrupp för ANDT-strategin men har begränsad nytta av ANDT-indikatorerna. De flesta indikatorerna mäter utvecklingen på nationell nivå men inte på regional eller lokal nivå. Statskontoret menar att Folkhälsomyndigheten bör påskynda arbetet med att göra indikatorer använd­bara på regional och kommunal nivå.

Jämställdhetsperspektivet behöver tydliggöras

Regeringen motiverar sällan ANDT-åtgärderna utifrån ett jämställdhets­perspek­tiv och ställer heller inte krav på att ANDT-finansierade åtgärder ska inne­hålla ett jämställdhetsperspektiv. Det finns dock klara skillnader mellan kvinnor och män när det gäller konsumtion och skadeverkningar av ANDT, även om könsskillnaderna minskat när det gäller alkohol de senaste 20 åren. Män är i många fall en mer utsatt grupp sett till eget missbruk, olyckor och döds­fall. Statskontoret anser att regeringen bör tydliggöra vilka åtgärder som förväntas ha ett jämställdhetsperspektiv eller som kan påverka jämställd­heten.

Folkhälsomyndigheten bör få ett tydligare ansvar på ANDT-området

Folkhälsomyndigheten har ett nationellt ansvar för folkhälsofrågor. Här ryms bland annat frågor som rör alkohol, narkotika, dopning och tobak. Stats­kontorets utvärdering visar att ANDT-strategin har bidragit till att förankra målen för regeringens ANDT-politik och att regeringens åtgärder i stort bidrar till att målen för ANDT-politiken nås. Arbetet med den nuvarande strategin har därmed övergått i en mer förvaltande fas.

Statskontoret menar att regeringen därför bör överväga att i en framtida ANDT-strategi ge Folkhälsomyndigheten ett mer omfattande ansvar. Utöver nuvarande ansvar för uppföljningen bör myndigheten få i uppgift att pröva behovet av myndigheternas årliga lägesrapporter och ta fram förslag på alternativ till dessa rapporter till regeringen. Dessutom bör myndigheten ansvara för att förankra strategin bland aktörerna inom ANDT-området. Vidare bör regeringen i regleringsbrev eller instruktion ge Folkhälso­myn­dig­heten i uppdrag att utveckla sitt stöd till länsstyrelsernas samordningsfunktion för ANDT-frågor.

Folkhälsomyndigheten erbjuder stöd till de regionala ANDT-samordnarna på länsstyrelserna. Vad som ska ingå i stödet är dock oklart. Regeringens styr­ning av Folkhälsomyndigheten när det gäller stödet till länsstyrelsernas ANDT-samordningsfunktion är enligt Statskontoret otydlig. Uppgiften att stödja länsstyrelserna finns inte omnämnd i Folkhälsomyndighetens instruk­tion och inte heller i myndighetens regleringsbrev. Däremot tas uppgiften upp i regeringens åtgärdsprogram för ANDT-politiken.

Regeringen behöver pröva nya sätt att sprida information om strategin

Regeringen har under strategiperioden varje år publicerat ett åtgärdsprogram för att presentera aktuella åtgärder inom ANDT-politiken. Möjligheten att använ­da programmen har dock begränsats av att de publiceras sent på året. Många åtgärder sträcker sig dessutom över flera år, vilket minskar behovet av en årlig rapportering. Det underlag i form av årliga lägesrapporter som myndigheterna förser regeringen med innebär vidare en del merarbete för myndigheterna. Statskontoret anser att regeringen därför bör pröva andra former än en årlig tryckt publikation för att sammanställa och sprida informa­tion om regeringens åtgärder inom ANDT-politiken.

Åtgärderna i ANDT-strategin kan bidra till att nå målen på längre sikt

Statskontoret bedömer att regeringens ANDT-åtgärder i flertalet fall bidrar till att nå målen för ANDT-strategin. Åtgärdernas syften har god koppling till målen, åtgärdernas resultat ligger i linje med åtgärdernas syften, åtgärderna baseras i regel på kunskap och erfarenhet, de medel som har tilldelats har i stort sett förbrukats och merparten av åtgärderna är långsiktiga.

Många åtgärder är inriktade på att bygga upp kunskap och till viss del även att sprida kunskap, vilket är två av statens mest centrala uppgifter på ANDT-området. Denna typ av åtgärder har begränsade möjligheter att ge effekter på målen under strategiperioden, eftersom eventuella effekter också förutsätter att den nya kunskapen omhändertas genom spridning, implementering och förvaltning.

 

2015:11
Reformeringen av försvarslogistiken. Slutrapport

Statskontoret har sedan 2013 följt och utvärderat det arbete som Försvarsmakten och Försvarets materielverk (FMV) gemensamt bedriver för att effektivisera försvarslogistiken. Reformen ska leda till en sammanhållen försörjning av materiel och logistik och till att kostnaderna sänks med 760 miljoner kronor per år från och med 2015.

Sammanfattning av Reformeringen av försvarslogistiken. Slutrapport

Försvarslogistik är ett samlingsnamn för försvarets försörjning av materiel och logistik. Den omfattar stöd till militär verksamhet i form av ett flöde av materiel och tjänster, såsom vapen, fordon, lager, transporter, underhåll och kommunikationssystem.

Riksdagen beslutade i juni 2012 om en ny inriktning och en förändrad organi­sation för försvarslogistiken. Statskontoret har sedan 2013 på regeringens uppdrag följt och analyserat det arbete som Försvarsmakten och Försvarets materielverk (FMV) bedriver för att effektivisera försvarslogistiken utifrån beslutet. Vi har tidigare lämnat två delrapporter till regeringen. Med denna rapport slutredovisar vi uppdraget.

En ny inriktning för försvarslogistiken

Riksdagens beslut innebar att stora delar av den logistikverksamhet som då bedrevs av Försvarsmakten skulle föras över till FMV den 1 januari 2013. Genom en sammanhållen försörjning av materiel och logistik, där Försvars­makten är beställare och FMV är utförare och leverantör, förväntar sig rege­ringen och riksdagen en effektivare verksamhet. Intentionen är att myndig­heterna tillsammans ska sänka kostnaderna inom försvarslogistiken med 760 miljoner kronor per år från och med 2015. Det ska åstadkommas genom sänkta kostnader för personal och inköp. De medel som frigörs ska användas till att ställa om Försvarsmaktens insatsorganisation till mer användbara och tillgängliga förband.

Sedan myndigheterna påbörjade omställningsarbetet har regeringen höjt kraven på Försvarsmaktens beredskap och tillgänglighet. Detta påverkar så­väl förbanden som den logistik som ska stödja deras verksamhet. Till exempel har mer logistik kommit att betraktas som insatsnära logistik, det vill säga verksamhet som utförs av Försvarsmaktens logistikförband FMLOG och av andra förband. Det innebär att Försvarsmakten behöver bedriva en mer om­fattande logistikverksamhet än vad som förutsågs när reformen beslutades.

Ett komplicerat och försenat förändringsarbete

Försvarsmaktens och FMV:s förändringsarbete har varit omfattade och komp­li­cerat. Regeringen har överlåtit åt de båda myndigheterna att gemen­samt ta ansvar för att genomföra de beslutade förändringarna. Det har bland annat innefattat att komma överens om verksamhetsöverföringar, hur det tota­la sparbetinget ska fördelas mellan dem och hur en ny beställar-utförarmodell ska utformas. Dessutom har myndigheterna getts ansvar för att precisera sina inbördes roller och hur de ska samverka inom ramen för sin rollfördelning.

Arbetet med att föra över verksamheter från Försvarsmakten till FMV och att införa nya arbetssätt är försenat med minst två år i förhållande till vad rege­ringen och riksdagen beräknade. Överföringen av verksamhet från För­svars­makten till FMV har skett i tre omgångar, varav den sista genomfördes den 1 januari 2015. Då började myndigheterna sitt arbete med att införa den nya beställar-utförarmodell som de tillsammans har utvecklat. I sin gemensamma kvartalsvisa återrapportering till regeringen har myndig­heterna gradvis skjutit fram tidpunkten för när de säger sig kunna nå regeringens besparingsmål. Först 2017 beräknas den totala besparingen ligga i närheten av målet och då komma att uppgå till drygt 730 miljoner kronor. Enligt myndigheternas be­döm­ning kommer den nya beställar-utförarmodellen att kunna tillämpas fullt ut först 2018.

Reformen har hittills haft flera positiva effekter …

Även om Försvarsmakten och FMV ännu inte har infriat syftet med reformen av försvarslogistiken, bedömer Statskontoret att den hittills har haft flera positiva effekter. Som avsett har ansvarsfördelningen mellan myndigheterna blivit tydligare och dubbelarbetet har minskat, låt vara att dessa ambitioner ännu inte har uppnåtts fullt ut. Genom reformen har också försvarets logistik­resurser, till exempel den nedlagda arbetstiden, i större utsträckning än tidiga­re fått ett pris. Det har sannolikt bidragit till att resurserna utnyttjas effekti­vare.

I enlighet med intentionerna har myndigheterna också kunnat genomföra stora kostnadsminskningar i verksamheten, även om målet 760 miljoner kro­nor per år ännu inte har nåtts. Inom området förråd, service och verkstäder, vilket är ett av regeringens fyra angivna effektiviseringsområden, har myn­dig­heterna redan nått målet om en besparing på 300 miljoner kronor per år. För 2014 har myndigheterna redovisat en ackumulerad besparing om 487 miljoner kronor. Nettobesparingen är dock mindre om man tar hänsyn till omställningskostnaderna.

… men stora utmaningar återstår

Trots vissa framsteg återstår stora utmaningar när myndigheterna ska genom­föra reformen. Den nya beställar-utförarmodellen är ett viktigt verktyg för att uppnå en effektivare och mer sammanhållen försörjning av materiel och logis­tik. Modellen innebär samtidigt en stor förändring i myndigheternas sätt att arbeta. Även om den nu har börjat införas i myndigheternas respektive linje­­organisationer, återstår flera väsentliga frågor för de båda myndigheterna att reda ut. Det nya arbetssättet ska införas i deras reguljära verksamheter. Bland annat ska de lägga respektive hantera beställningar på en högre system­nivå, det vill säga beställningarna ska vara färre och mer samlade. Myndig­heterna behöver också komma överens i vissa sakfrågor. Bland dessa finns skäl att nämna hur vidmakthållandet av materiel ska gå till, vilket gemensamt och långsiktigt it-stöd som ska väljas för försvarslogistiken och hur försvars­logistiken ska anpassas till de operativa kraven. Andra utmaningar är att Försvarsmakten ska kunna visa att kostnadsminskningarna kommer förban­den och insatsorganisationen till del.

Beställningar på högre systemnivå införs stegvis

En bärande tanke med reformen är att Försvarsmakten ska beställa försvars­logistik på högre systemnivå. Därigenom förväntas kostnaderna minska. Exempelvis ska soldatens hela utrustning nu betraktas och beställas som ett sammanhållet tekniskt system. Försvarsmakten har hittills lämnat två beställ­ningar till FMV som är större och mer samlade än tidigare beställningar, men de är inte gjorda enligt den nya modellen. De två beställningarna avser för­sörjningslösningar för internationella insatser.

Försvarslogistikplanen är myndigheternas nya styrdokument för att anskaffa materiel på en högre systemnivå. Planen införs stegvis från 2015. Den första kompletta försvarslogistikplanen förväntas bli klar inför anskaffningen för 2018.

Kostnaderna för vidmakthållande riskerar att bli fortsatt höga

Vidmakthållande av materiel omfattas av den största förändringen i förhål­lan­de till myndigheternas tidigare arbetssätt. Tidigare var det en del av För­svarsmaktens logistikförsörjning. Genom reformen och intentionerna med en sammanhållen försörjning av materiel och logistik ska FMV både anskaffa materielsystem och ta ett större ansvar för att vidmakthålla, det vill säga under­hålla dem. Det innebär att kostnaderna för vidmakthållandet, alltså kost­na­derna för att behålla systemens egenskaper under hela livscykeln, ska be­aktas och beräknas redan när materielen anskaffas. FMV har enligt sin egen internrevision inte tillräcklig kompetens för att beräkna livscykelkostnader. Därmed riskerar kostnaderna för vidmakthållande att bli fortsatt höga.

Utöver detta finns det flera oklarheter om hur vidmakthållandet ska hanteras i den nya beställar-utförarmodellen. Eftersom myndigheterna har kommit överens om att dela på ansvaret, finns det till exempel en risk för att de bygger upp dubbla kompetenser på området. Myndigheterna är inte överens om med vilken tidshorisont vidmakthållandet ska beställas. FMV, som sedan tidigare har arbetat med lång framförhållning i materielförsörjningen, anser att För­svars­makten bör beställa vidmakthållande per förband och för tre år i taget. Försvarsmakten anser sig ha behov av att kunna förändra sin beställning med kort varsel vid snabba omvärldsförändringar. Statskontoret anser att det är viktigt att myndigheterna kommer överens om en ändamålsenlig modell för hur vidmakthållandet ska hanteras.

Systemstödet för försvarslogistiken är en knäckfråga

Den nya beställar-utförarmodellen kräver att Försvarsmakten och FMV ut­byter mer information än tidigare. Myndigheterna har i huvudsak olika lös­ningar för sitt systemstöd och sammantaget höga kostnader för dem. För­svars­makten använder det standardiserade affärssystemet Prio. Genom att de sista delarna av Prio införs våren 2015 ska materiel, underhåll och logistik kunna beställas i systemet. Systemet är dock ännu inte anpassat för beställ­ningar av vidmakthållande. FMV använder främst ett stort antal andra system. Frågan om vilket eller vilka it-system som de ska använda gemensamt har diskuterats i flera år. Fortfarande står myndigheterna långt ifrån varandra. Stats­kontoret anser att det är av största vikt att myndigheterna kommer överens om vilket systemstöd som ska gälla för de delar i försvarslogistiken som är gemensamma.

De operativa kraven bör styra försvarslogistiken

Ytterligare en fråga som myndigheterna behöver klara ut är hur försvars­logis­tiken ska anpassas till de nya kraven på förbandens beredskap och till­gäng­lighet. Kraven på Försvarsmakten innebär att myndigheterna kan behöva göra en annan avvägning mellan logistikverksamhetens kostnadseffektivitet och Försvarsmaktens handlingsfrihet.

Oavsett vilka krav som ställs på försvarsförmågan menar Statskontoret att det alltid måste vara de operativa kraven som ska styra logistikens inriktning. Hur avvägningen ska se ut mellan handlingsfrihet och kostnadseffektivitet kan dock variera. De processer som myndigheterna nu effektiviserar måste kunna anpassas till andra förhållanden än de som gällde inför reformen. Samtidigt gäller det att ta till vara och vidareutveckla de positiva effekter som reformen hittills har inneburit.

Besparingarna är svåra att spåra till förbanden

Försvarsmakten har tilldelats ett ansvar för att inom sitt ansvarsområde se till att kostnadsminskningarna inom försvarslogistiken kommer förbandsverk­sam­heten och insatsorganisationen till godo. När förändringsarbetet inleddes fanns det ingen uppföljningsmodell som kunde spåra besparingar som för­svars­logistikreformen gav upphov till. Först för 2015 har Försvarsmakten kunnat spåra vissa besparingar och omfördela medlen till förbanden.

Regeringen bör fortsatt följa myndigheternas arbete

Mycket återstår att göra i genomförandet av reformen av försvarslogistiken. När den nya beställar-utförarmodellen nu införs i myndigheternas linjeorga­nisationer, uppstår också nya frågor som aldrig berördes i myndigheternas arbete med att ta fram modellen.

Statskontoret förutsätter att många av de problem vi har iakttagit kommer att hanteras i myndigheternas fortsatta arbete med att genomföra reformen. Men vi ser också ett stort behov av att regeringen fortsatt följer upp föränd­rings­arbetet och säkerställer att myndigheterna lever upp till de krav som har ställts på dem.

Reformen kan behöva ses över

I Statskontorets uppdrag har inte ingått att utvärdera försvarslogistikreformen som sådan. Att reformens genomförande har försenats innebär att det i dag är svårt att uttala sig om reformens effekter. Tidigast om tre–fyra år kommer det att vara möjligt för regeringen att slutgiltigt bedöma effekterna av reformen och om syftena med den har uppnåtts.

Vissa av de problem som vi har identifierat i myndigheternas genomförande av reformen har möjligen till en del sin grund i reformens utformning. Ett exempel är att riksdagens beslut medförde mindre renodlade roller mellan myndigheterna än vad utredningen, som låg till grund för reformen, hade föreslagit. Det kan ha bidragit till att myndigheterna har ägnat ett komplicerat och utdraget arbete åt att definiera sina inbördes roller. Ett annat exempel är att Försvarsmakten saknar en väsentlig påtryckningsmöjlighet som beställare normalt har i beställar-utförarmodeller, nämligen möjligheten att vända sig till flera leverantörer. Denna ordning försämrar rimligen Försvarsmaktens möjligheter att tvinga fram kostnadseffektiva lösningar. Ett tredje exempel är att frågan om ett eventuellt gemensamt systemstöd inte var löst innan refor­men började genomföras. Mot denna bakgrund menar Statskontoret att det kan finnas skäl för regeringen att initiera en översyn av försvars­logistik­reformens utformning i sak. 

2015:8
Inrättandet av Inspektionen för vård och omsorg. Slutrapport

Den 1 juni 2013 inrättades Inspektionen för vård och omsorg (IVO) som då tog över tillsyn och viss tillståndsverksamhet från Socialstyrelsen. Statskontoret har på regeringens uppdrag följt upp och utvärderat inrättandet av IVO.

Sammanfattning av Inrättandet av Inspektionen för vård och omsorg. Slutrapport

Statskontoret har på regeringens uppdrag utvärderat inrättandet av Inspektionen för vård och omsorg (IVO). IVO inrättades den 1 juni 2013 och tog då över tillsyn och viss tillståndsprövning från Socialstyrelsen. Myndighetens uppgifter består främst av tillsyn och tillståndsprövning av hälso- och sjukvård och socialtjänst samt verksamhet enligt lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade.

IVO:s förändringsarbete i linje med motiven för myndigheten

Statskontoret bedömer sammantaget att IVO:s förändringsarbete ligger i linje med motiven för inrättandet av myndigheten: en tydlig, samordnad och effektiv tillsyn. Statskontorets utvärdering visar också att vård- och omsorgsgivarna ofta vidtar åtgärder efter IVO:s tillsyn.

Litet utrymme för riskbaserad tillsyn

En av utgångspunkterna för inrättandet av IVO var att tillsynen i så hög grad som möjligt skulle vara riskbaserad. Främst på grund av mängden patientklagomål har myndigheten hittills bara kunnat skapa ett margi­nellt utrymme för riskbaserad tillsyn. Hanteringen av patientklagomålen stod för nästan en tredjedel av IVO:s kostnader 2014. Totalt gick när­ma­re 70 procent av myndighetens resurser till tillsyn som till stor del är för­fattningsreglerad och som varken kan eller ska bedrivas riskbaserat: klago­mål, anmälningar enligt lex Maria och lex Sarah samt frekvens­tillsyn av boenden för barn och unga.

IVO har utvecklat flera områden som förväntat

Det har gått drygt ett och ett halvt år sedan IVO inrättades. På denna tid menar Statskontoret att man kan förvänta sig att myndigheten har utarbetat planer för förändringsarbetet som är tids- och resurssatta, har satt igång aktiviteter samt att aktiviteterna har fått ett visst genomslag i den operativa verksamheten. Statskontoret bedömer att IVO har utveck­lat verksamheten enligt förväntningarna inom flera områden. Myn­dig­heten har tagit fram en tillsynspolicy, en nationell riskanalys samt utvecklat kunskapsåterföringen till vård- och omsorgsgivare. Det finns dock andra områden som IVO inte utvecklat lika långt.

IVO behöver utveckla intern kommunikation och enhetlighet

Statskontoret bedömer att IVO behöver utveckla den interna kom­mu­ni­ka­tionen för att säkerställa att myndighetens intentioner med föränd­rings­arbetet blir verklighet. Chefer på alla nivåer har här en särskilt vik­tig roll. Statskontoret bedömer vidare att IVO behöver utveckla sitt arbete med att nå enhetlighet i bedömningar av snarlika tillsynsärenden. Medarbetarna efterfrågar exempelvis mer praxis och vägledning inför bedömning av ärenden.

Handläggningstiderna är fortfarande långa

Antalet pågående ärenden minskade under 2014 för klagomål mot hälso- och sjukvården och socialtjänsten samt anmälningar enligt lex Maria. Fortfarande är vissa av IVO:s handläggningstider dock mycket långa, fram­förallt för enskildas klagomål på hälso- och sjukvården, men även för tillståndsärenden. De långa handläggningstiderna ger negativa kon­sekvenser såväl för patienter och brukare som för vård- och omsorgs­givare. Statskontoret konstaterar att IVO:s effektiviseringsarbete hittills inte har minskat handläggningstiderna för klagomålen. 

Fortsatt behov av att utveckla ärendehanteringssystemet

IVO tog över ett ärendehanteringssystem från Socialstyrelsen som inte var anpassat till verksamhetens behov. IVO har det senaste året vidtagit flera åtgärder för att förbättra systemet. Nu är det exempelvis möjligt att ta ut aggregerade uppföljningsdata från systemet. Däremot kan myn­dig­heten ännu inte säkerställa kvaliteten i indata och möjligheterna att söka i systemet för att kunna hitta likartade tillsynsärenden hos andra enheter och regionala avdelningar är begränsade. IVO har ännu inte tagit fram en tydlig tids- och resursplan för arbetet med att utveckla ärende­hante­rings­system och verktyg för att enkelt kunna styra och följa upp verk­sam­heten.

IVO:s tillståndsprövning står inför stora utmaningar

Ägarprövningsutredningen har lämnat förslag som innebär att fler verk­sam­heter, till exempel privata hemtjänstföretag, kommer att behöva söka tillstånd hos IVO. IVO kommer vidare att behöva annan kompetens än vad myndigheten har i dag för att göra ekonomiska bedömningar av företagen som söker tillstånd. Dessutom pekar Migrationsverkets prog­noser på att antalet asylsökande ensamkommande barn kommer att fort­sätta ligga på en hög nivå, vilket betyder fler tillståndsansökningar om boenden till IVO.

Långa handläggningstider för tillståndsprövningen tillsammans med ökade externa krav innebär att IVO behöver effektivisera handlägg­ningen. Statskontoret konstaterar att IVO nu har börjat se över tillstånds­prövningen, men att en sådan översyn tidigare haft låg prioritet.

Förslag till regeringen och till IVO

För att frigöra utrymme hos IVO för riskbaserad tillsyn föreslår Stats­kontoret att regeringen genomför Klagomålsutredningens förslag om att vårdgivarna och patientnämnderna ska vara en första linje för patient­klagomålen.

Vi föreslår vidare att regeringen minskar kraven på frekvenstillsyn av boenden för barn och unga för att ytterligare frigöra utrymme för risk­baserad tillsyn. IVO har byggt upp en god kunskap om verksamheterna, vilket innebär att myndigheten borde få möjlighet att arbeta mer risk­baserat med tillsynen av dessa boenden.

Statskontoret lämnar också flera förslag till IVO, bland andra att fast­ställa en tidsplan för utvecklingen av ärendehanteringssystemet och att ge chefsjuristen ett tydligt ansvar för att säkerställa enhetlighet i beslu­ten. Vi föreslår vidare att myndigheten ger hög prioritet till arbetet med att effektivisera tillståndsprövningen.

 

Om offentlig sektor 23
Att göra eller köpa? Om outsourcing av statlig kärnverksamhet

Outsourcing av kärnverksamhet är i dag omfattande inom staten. Samtidigt är denna företeelse förhållandevis lite belyst. Statskontoret vill genom den här studien bidra till att fylla denna kunskapslucka. I studien görs en samlad och övergripande analys av motiv, erfarenheter och konsekvenser av statlig outsourcing.

Sammanfattning av Att göra eller köpa? Om outsourcing av statlig kärnverksamhet

Outsourcing av offentlig verksamhet omsätter i dag mycket stora summor. Konkurrensverket beräknar att de offentliga inköpen 2012 uppgick till ca 600 miljarder kronor, varav en del utgörs av outsourcing av statlig kärnverksamhet. En stor del av de offentliga tjänsterna utförs numera av privata aktörer.

Bakgrunden till vår studie är att Statskontoret har noterat att det saknas en samlad och övergripande analys av outsourcing av statlig kärnverksamhet. Med den här studien vill vi bidra till att minska denna kunskapslucka. Studien bygger på enkätdata, myndighetsintervjuer och studier av forskningsrapporter, utvärderingar, granskningar och annat skriftligt material.

Vad säger forskningen om outsourcing?

Det är ingen entydig bild av outsourcingens resultat som förmedlas av forskningen. Visserligen är ett huvudintryck att outsourcing ofta leder till kostnadsminskningar. Mer splittrad är dock bilden vad gäller kvaliteten i den outsourcade verksamheten.

Resultaten av outsourcing har ett nära samband med vilken typ av verksamhet som outsourcas. Förenklat kan man säga att ju mer komplex en tjänst är desto svårare blir det att uppnå ett lyckat resultat med outsourcing. Marknaden tycks lämpa sig bäst för tjänster som är enkla och lätta att specificera och mäta.

Ett av de problem som har uppmärksammats i forskningen och i granskningar är risken att konkurrensen på marknaden för den tjänst som ska upphandlas är bristfällig. I Sverige är drift och underhåll av vägar och järnvägar områden med få aktörer på marknaden och där konkurrensen därmed tenderar att brista. En annan fara med outsourcing av kärnverksamhet är att den outsourcande myndighetens kompetens på sikt urlakas. Särskilt problematiskt är det för den myndighet som helt har avvecklat sin egen verksamhet inom den outsourcade tjänsten.

De effektivitetsvinster som en outsourcing kan ge är också beroende av utgångsläget. Myndigheter som redan tidigare arbetat aktivt med effektivitetsfrämjande åtgärder har förmodligen mindre att tjäna på en outsourcing.

Varför outsourcar myndigheter?

Ibland finns det i praktiken inget val

Vår studie visar att valet att outsourca inte alltid är frivilligt från myndighetens sida. Arbetsförmedlingen är exempel på en myndighet som för viss verksamhet inte har haft något egentligt val. Regeringen har för delar av myndighetens verksamhet varit tydlig med att verksamheten ska upphandlas av privata entreprenörer och att det ska göras i ett valfrihetssystem. För tjänsten att tillhandahålla etableringslotsar är också lagstiftningen tvingande för Arbetsförmedlingen. Ett annat exempel där regeringen har gett en tydlig signal är Tillväxtanalys. I Tillväxtanalys instruktion anges att myndigheten i betydande omfattning bör upphandla utvärderingar och analyser från andra aktörer.

Det är emellertid endast undantagsvis som regeringens vilja i det här avseendet är så pass tydligt formulerad. Vanligare är att en myndighet ges sådana förutsättningar för sin verksamhet att outsourcing av viss kärnverksamhet närmast blir en nödvändighet. En liten myndighet med ett relativt litet förvaltningsanslag och ett omfattande uppdrag, som Trafikanalys eller Tillväxtanalys, har i praktiken begränsade möjligheter att fullfölja det uppdraget med egen personal. Detsamma gäller även för större myndigheter som får många regeringsuppdrag, som Socialstyrelsen och Skolverket.

Regeringsuppdrag är ofta specifika och begränsade i tid. Båda dessa faktorer bidrar till att det för den enskilda myndigheten är bättre att upphandla tillfällig kompetens än att anställa en person med speciell kompetens för att utföra uppdraget. En person vars specialistkompetens kanske är överflödig när väl uppdraget är avslutat.

När myndigheterna kan välja: spara pengar och hämta kunskap

Vår studie visar att myndigheter vanligtvis väljer att outsourca kärnverksamhet av effektivitets- och besparingsskäl. Särskilt tydligt är detta när större volymer av tjänster upphandlas. Bygg- och driftentreprenader är exempel på detta.

Ett annat viktigt motiv till att outsourca är att få tillgång till ny kunskap och nya idéer; kunskap som myndigheterna annars inte hade haft möjlighet att hålla internt. Här är inte huvudsyftet att spara pengar, utan det är kunskapsinhämtningen i sig som är det centrala. Samtidigt finns det bland myndigheter en medvetenhet om, och i vissa fall en oro för, att en omfattande outsourcing av expertkunskap kan leda till att den interna kompetensen urholkas.

I vissa fall är outsourcing inte i första hand kopplad till att få tillgång till ny kunskap, utan ett sätt att hantera mer tillfälliga toppar i verksamheten. En myndighet kan hamna i en situation där den av tids- och/eller resursskäl inte kan utföra en viss verksamhet med egen personal.

Outsourcing till ett valfrihetssystem har sina särskilda förutsättningar

En utgångspunkt för ett fungerande valfrihetssystem är att de personer som tar del av systemets tjänster kan göra rationella val. För att detta ska vara möjligt måste personerna få information om de olika alternativ som finns att välja mellan och också vara kapabla att ta till sig den informationen och därmed kunna väga för- och nackdelar med de olika alternativen mot varandra. Faktorer som avgör om en person kan göra välinformerade val inom ett valfrihetssystem är bl.a. sociala resurser och komplexiteten i den tjänst valet avser.

Arbetsförmedlingen tillhandahåller ett antal tjänster inom ramen för valfrihetssystem. Ett syfte som regeringen hade med att införa valfrihetssystem inom myndigheten var att arbetssökande genom fler aktörer skulle erbjudas ett större och mer varierat utbud av förmedlingstjänster. Något som i sin tur skulle leda till bättre service och en förbättrad matchning för de arbetssökande. Arbetsförmedlingens valfrihetssystem har också kommit att kännetecknas av en mycket stor mängd aktörer. Mängden aktörer sammanhänger med den låga kostnaden för en aktör att träda in på marknaden. Det krävs inga stora investeringar, eller några särskilda utbildningskrav för att etablera sig där. En konsekvens av det stora antalet aktörer är att det är svårt de personer som ska välja inom systemen att göra välinformerade val.

För att kunna göra ett välinformerat val bör personen som ska välja således vara kapabel att ta till sig information, att förstå den och förstå syftet med tjänsten. Förutsättningarna för detta är dåliga inom Arbetsförmedlingens valfrihetssystem. För exempelvis etableringslotsarna är det uppenbart att personer som ska välja inom systemet har svårt att göra ett välinformerat val. Svårigheterna sammanhänger bl.a. med att en till Sverige nyanländ person inte kan förväntas ha någon förförståelse för vad tjänsten kan innebära.

Om en tjänst öppnas för en stor mängd aktörer utan särskilda krav på utrustning eller personal och om brukarna av tjänsten har svårigheter att göra välinformerade val bland dessa aktörer kommer inte den mekanism i valfrihetssystemet som ska göra att kvalitativt sämre aktörer slås ut att fungera fullt ut. Om leverantörerna märker att en kvalitativt god verksamhet inte leder till att man får fler deltagare kan intresset för att hålla hög kvalitet i verksamheten förväntas minska.

Konsekvenser för staten

En förändrad stat

En betydande del av det statliga åtagandet utförs i dag av privata aktörer. Staten utför mindre, men kontrollerar mer. I en stat där konkurrens på marknader utgör en grundförutsättning för en blomstrande samhällsekonomi spelar dock staten fortfarande en stor och viktig roll. Staten utformar en mängd lagar, inrättar nya myndigheter, förändrar befintliga myndigheters uppdrag och sprider information genom sina myndigheter etc. Men staten gör detta delvis med ett annat perspektiv än tidigare, nämligen att stärka konkurrensen. Vi har bl.a. fått en ny och utvecklad konkurrenslagstiftning, en lag om offentlig upphandling och en lag om valfrihetssystem. Vidare har exempelvis myndigheter som Konkurrensverket, Marknadsdomstolen och Finansinspektionen fått en förändrad och stärkt roll.

När så många statliga verksamheter upphandlas påverkar det inte bara staten, utan också de privata utförarna. Genom att bli utförare av offentlig verksamhet kommer företagen att "dras in" i staten. De krav som ställs på offentlig verksamhet ställs också i ökad utsträckning på de privata utförarna. Den statliga regleringen och kontrollen av privata utförare av offentlig kärnverksamhet har skärpts. Vi kan även notera att det finns krav på ytterligare skärpning och på ett närmande till den reglering som gäller för offentlig verksamhet.

Privata utförare av offentlig verksamhet har också att förhålla sig till de upphandlingskrav som följer av upphandlingslagstiftningen. Vi kan därför förvänta oss att företag som säljer mycket verksamhet till det offentliga även internt kommer att påverkas av denna relation och såväl medvetet som omedvetet anpassa sig till de krav och önskemål som ställs av de offentliga upphandlarna.

Tjänstemannarollen och den statliga värdegrunden

Tjänstemannarollen påverkas också genom outsourcing. En tjänsteman anställd i staten är först och främst verksam i sin yrkesroll. Hon eller han anställs huvudsakligen utifrån sin utbildning och kunskap. Samtidigt, genom att arbeta i staten socialiseras statstjänstemännen in i en speciell värdegemenskap som skiljer sig från den som kollegor i det privata näringslivet upplever.

Den statliga värdegrunden har som utgångspunkt att tjänstemannens uppgift är att tjäna medborgarna. Privata företag och deras anställda har en avgörande roll för vår välfärd, men deras värdegrund utgår inte från demokrati, rättssäkerhet och att tjäna medborgarna. Grunden för ett företags och dess medarbetares agerande är vinst, affärsmässighet och konkurrenskraft. De privatanställda tjänstemän som utför tjänster som statliga myndigheter har ansvar för kan sägas arbeta i statens namn, men kan inte förväntas ha socialiserats in i en statlig värdegrund.

Frågor att ta ställning till

Vår studie har visat att valet att outsourca kärnverksamhet kan få konsekvenser som varken är avsedda eller uppenbara. Att outsourca statlig kärnverksamhet är något som kräver eftertanke. Vi har därför valt att formulera studiens slutsatser i form av fem frågor som den som överväger att outsourca sin kärnverksamhet bör tänka över. Dessa frågor är:

  • Vad ska outsourcas och varför?
  • Finns det risk för att andra värden äventyras om outsourcing planeras av främst besparingsskäl?
  • Vad innebär outsourcing för myndigheten internt?
  • Vilka krav ställer outsourcingen på styrningen?
  • Hur säkerställs den egna kompetensen vid outsourcing?

Fler studier behövs

2015:6
Värna demokratin mot våldsbejakande extremism. Utvärdering av en handlingsplan

En utvärdering av handlingsplanen för att värna demokratin mot våldsbejakande extremism. De flesta av åtgärderna som Statskontoret har utvärderat har bidragit till respektive delmål och därmed till de övergripande målen med handlingsplanen.

Sammanfattning av Värna demokratin mot våldsbejakande extremism. Utvärdering av en handlingsplan

Statskontoret har fått regeringens uppdrag att utvärdera 2011 års hand­lingsplan för att värna demokratin mot våldsbejakande extremism. Syftet med handlingsplanen är att värna och stärka demokratin och att därmed göra samhället mer motståndskraftigt mot våldsbejakande extre­mism.

Regeringens handlingsplan omfattar 15 åtgärder som har sorterats under sex delmål. De sex delmålen anger den strategiska inriktningen för det framtida arbetet inom området för att förebygga extremism. Åtgärderna omfattar ett antal uppdrag till olika myndigheter. Bland annat har Forum för levande historia fått i uppdrag att utveckla meto­der och arbets­mate­rial för att stärka ungas demokratiska värderingar. Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor har fått två upp­drag att fördela medel till organisationer inom det civila samhället som arbetar med verk­samhet som stärker ungas demokratiska värderingar respektive före­bygger att individer ansluter sig till extremiströrelser eller hjälper individer som avser att lämna sådana miljöer. Regeringen har även gett uppdrag till bland annat Brottsförebyggande rådet, För­svarshögskolan och Nämnden för statligt stöd till trossamfund och Statens medieråd. De 15 åtgärderna har finansierats genom att regeringen avsatte cirka 61 miljoner under perioden 2012-2014.

Statskontoret utvärderar handlingsplanen och dess åtgärder. I uppdraget ingår att utvärdera om syftet med handlingsplanen har uppfyllts. Enligt uppdraget omfattas de åtgärder som rör demokratifrämjande insatser och insatser mot våldsbejakande extremism. I utvärderingen ingår 9 av de 15 åtgärderna.

En handlingsplan med grunden i det demokratifrämjande arbetet

Regeringen anger i handlingsplanen att det är angeläget att arbetet med att värna demokratin fördjupas för att motverka antidemokratiska ten­den­ser. För att detta ska kunna ske är det viktigt att myndigheter och rele­vanta samhällsaktörer får redskap och resurser för att förebygga vålds­bejakande extremism.

Frågan om det demokratifrämjande arbetet sträcker sig över ett antal olika politikområden. Statskontoret bedömer att en handlingsplan är ett effektivt sätt att systematisera den här typen av arbete.

Sveriges handlingsplan skiljer sig från många av dem som finns i andra länder. En skillnad är att fokus inte endast ligger på den extremism som har en religiös bakgrund, utan omfattar de tre mest framträdande vålds­bejakande extremistmiljöerna i Sverige; den vänsterautonoma miljön, vit makt-miljön och våldsbejakande islamism. Handlingsplanen sätter dessutom fokus på det demokratiska problemet med våldsbejakande extremism, medan flera andra länder enbart inriktar sitt arbete mot våld och terrorism. Statskontoret bedömer att det finns vinster med att inrama handlingsplanen på detta sätt, bland annat för att angreppssättet sanno­likt har minskat stigmatiseringen av dem som befinner sig i eller i när­heten av miljöerna. Planen har även omfattat specifika finansierade åtgärder, vilket är en förutsättning för att åstadkomma resultat.

Flera delar saknades i handlingsplanen

I handlingsplanen saknas en fördjupad analys om vem planen riktas mot. Eftersom regeringen inte har gjort någon målgruppsanalys har rege­ringen inte heller tagit ställning till vilka åtgärder som förväntas få effekt för vilka specifika målgrupper. Enligt Statskontoret har det medfört att det har blivit otydligt vad som konkret ska uppnås.

I förhållande till det syfte som har angetts för handlingsplanen innehåller den enligt Statskontoret för få initiativ och för få aktörer. I andra länder finns exempel på fler åtgärder och dessa kan fungera som förebild även för vad Sverige kan arbeta vidare med. Statskontoret menar bland annat att det lokala perspektivet inte var tydligt nog i den ursprungliga hand­lingsplanen. Regeringen har senare försökt åtgärda detta genom att inrät­ta en nationell samordnare för att värna demokratin mot våldsbejakande extremism.

Svag samordning och styrning

Demokratienheten i Regeringskansliet har samordnat genomförandet av handlingsplanen. Regeringen har dock valt att inte inrätta något formellt nätverk inom Regeringskansliet för att samordna arbetet. Inte heller har det funnits någon formaliserad samverkan mellan de inblandade myn­digheterna. Detta har påverkat förutsättningarna för att styra arbetet på ett effektivt sätt, bland annat vad gäller att hantera inkomna förslag till utveckling och analys av åtgärdernas resultat.

Åtgärderna har bidragit till delmålen

De flesta av åtgärderna som Statskontoret har utvärderat har bidragit till respektive delmål. De har därmed även bidragit till de övergripande målen med handlingsplanen. Det går dock inte att uttala sig om huruvida extremismen har påverkats av detta, bland annat för att de övergripande målen och delmålen är allmänt formulerade och svåra att mäta. Stats­kon­toret bedömer att handlingsplanen bland annat har gett regeringen ett kunskapsunderlag som kan användas i det framtida arbetet. Stats­kontoret konstaterar också att många av åtgärderna har införlivats i de berörda myndigheternas och organisationernas ordinarie verksamhet. De har således inte bara karaktären av enskilda och tidsbegränsade pro­jekt.

Arbetet med att stärka demokratin mot våldsbejakande extremism bör fortsätta

Statskontoret rekommenderar att styrningen av arbetet för att värna demo­kra­tin mot våldsbejakande extremism förstärks.

  • Det behövs en ny handlingsplan eller annan systematisk samman­ställning av åtgärder för att komplettera arbetet som den nationella samordnaren bedriver.
  • Handlingsplanen behöver föregås av en målgruppsanalys.
  • Arbetet med handlingsplanen bör koordineras med den nationella sam­ordnarens förslag.
  • I det fortsatta arbetet bör frågor om styrning och samverkan prio­ri­te­ras, bland annat bör en interdepartemental arbetsgrupp inrättas och myndighetssamverkan formaliseras.
2015:2
Analys av den nationella handlingsplanen för arbetsmiljöpolitiken

Statskontoret har analyserat den nationella handlingsplanen för arbetsmiljöpolitik för perioden 2010−2015. I rapporten analyseras planens vägledande och styrande funktion för prioriteringar inom arbetsmiljöpolitiken samt dess träffsäkerhet i förhållande till trender och utmaningar på arbetsmiljöområdet

Sammanfattning av Analys av den nationella handlingsplanen för arbetsmiljöpolitiken

Statskontoret har på regeringens uppdrag analyserat den nationella handlingsplanen för arbetsmiljöpolitik för perioden 2010−2015. Insatserna i planen handlar exempelvis om att förstärka Arbetsmiljöverkets informationsverksamhet, genomföra ändringar i arbetsmiljölagen och arbetsmiljöförordningen, förenkla regler samt satsa mer på forskning och kunskapsutveckling inom arbetsmiljöområdet. En viktig del i uppdraget har varit att analysera planens utformning och förutsättningar för utvärdering. Statskontorets uppdrag har också omfattat att bedöma planens vägledande och styrande funktion för prioriteringar inom arbetsmiljöpolitiken samt dess träffsäkerhet i förhållande till trender och utmaningar på arbetsmiljöområdet. Statskontorets analys ska kunna ligga till grund för regeringens arbete med en ny handlingsplan för nästa femårsperiod. 

Statskontorets övergripande bedömning är att planen inte uppfyller grundläggande krav

Statskontorets övergripande bedömning är att handlingsplanen inte uppfyller de krav som bör ställas på en plan som avses vara styrande för att genomföra åtgärder inom arbetsmiljöpolitiken. Det gäller till exempel krav på tydliga målformuleringar, ett utpekat ansvar för genomförandet av konkreta åtgärder samt krav på uppföljning och återrapportering av resultat. Statskontoret lämnar därför i rapportens avslutande kapitel en rad förslag som lägger grund för att nästa handlingsplan bättre ska kunna leva upp till dessa krav. Förslagen avser såväl hur processen kan utformas som planens struktur samt dess inriktning och omfattning. 

Planen saknar en tydlig strategi och insatserna åtföljs inte av konkreta åtgärder

En kartläggning av planen och dess 29 insatser visar att ungefär hälften av insatserna har avslutats och cirka en tredjedel är del av en löpande verksamhet, i de flesta fall Arbetsmiljöverkets. Av dessa pågår tre av insatserna fortfarande och två har osäker status eftersom det saknas närmare information om insatserna. Totalt har cirka 312 miljoner kronor öronmärkts av regeringen för insatser i handlingsplanen under perioden 2010–2014. 

Kartläggningen visar också att syftet med planens insatser inte alltid framgår på ett tydligt sätt och att planen i stor utsträckning saknar konkreta aktiviteter och åtgärder som kan stödja och driva på genomförandet. För vissa insatser saknas ett tydligt utpekat ansvar för genomförandet och insatserna följs heller inte alltid av krav på uppföljning och återrapportering av resultat. Endast för cirka en tredjedel av planens insatser finns avsatta medel. Statskontoret bedömer därför att det finns en risk för att planen är underfinansierad. Enligt Statskontorets bedömning saknar planen sammantaget en tydlig strategi som ger förutsättningar för att den ska kunna uppfylla sina mål. 

Planen har inte haft någon styrande verkan eller fungerat som vägledning för prioriteringar

Av Statskontorets intervjuer med berörda statliga myndigheter och med arbetsmarknadens parter framgår att handlingsplanen inte har haft någon direkt styrande effekt varken för myndigheterna eller för parterna. De statliga insatser som har genomförts har snarare styrts genom uppdrag direkt till myndigheterna. Åtgärder från privata aktörer har skett på initiativ av arbetsmarknadens parter oberoende av handlingsplanen. Vidare har vissa brister i samrådet med arbetsmarknadens parter enligt Statskontorets bedömning sannolikt bidragit till att handlingsplanen inte har fått bredare genomslag. 

Planen fångar upp många viktiga utmaningar medan andra är otillräckligt hanterade

Statskontoret bedömer att planens styrkor är dess träffsäkerhet och att den i stor utsträckning fångar upp viktiga utmaningar som behöver uppmärksammas på arbetsmiljöområdet. Många av dem som Statskontoret har intervjuat anser att planen lyfter fram viktiga områden och ger en värdefull signal från regeringen om politikens nya inriktning. Det framkommer dock också att planen inte i tillräcklig utsträckning beaktar andra utmaningar. Det gäller exempelvis arbetsmiljöfrågor i samband med globalisering och outsourcing, det alltmer digitala samhället samt det gränslösa arbetet. Planen har också förhållandevis stort fokus på det privata näringslivet. Många av de utmaningar som beskrivs i planen saknar relevans för kommuner, landsting och staten. 

Planen avspeglar en ny inriktning men tyngdpunkten ligger inte på främjande insatser

Regeringens ambition med handlingsplanen har varit att vidga den traditionella arbetsmiljöpolitiken och att lyfta fram arbetsmiljöns utvecklande potential. Planen ger också tydliga signaler om den nya inriktningen i sin inledning och i sina målformuleringar. Däremot ligger inte tyngdpunkten i handlingsplanen på främjande insatser där de positiva arbetsmiljöfaktorerna synliggörs. Totalt sett har endast en tredjedel av insatserna någon form av främjande eller utvecklande syfte. 

Utvärderingen visar att två insatser har bidragit till den önskade utvecklingen men planen är svår att utvärdera

Statskontorets utvärdering av planen visar att två insatser troligen har gett upphov till effekter på arbetsmiljöområdet. Det gäller Pilotprojekt screening i grafikerbranschen samt projektet Säkert bondförnuft. Båda dessa har sannolikt bidragit till en förbättrad arbetsmiljö och en trendmässig minskning av antalet olyckor och dödsfall inom aktuella branscher. Statskontoret bedömer att genomförandet av dessa insatser därmed har stött den önskade utvecklingen i förhållande till det övergripande målet för arbetsmiljöpolitiken.

Statskontoret kan dock konstatera att förutsättningarna för att utvärdera handlingsplanen har vissa brister. Till att börja med är endast hälften av insatserna slutförda och möjliga att utvärdera. Vidare är målen med planen och ibland dess insatser oklara och därmed svåra att följa upp. Det saknas också tydliga kopplingar mellan insatser och mål samt förväntade resultat i form av antingen prestationer eller effekter. Ibland saknas eller brister dokumentationen av resultat till underlag för bedömning av effekter. Statskontoret bedömer sammantaget att planen i sin helhet är svår att utvärdera i sin nuvarande utformning.

2015:1
Sju förslag för effektivare användning av tolkar i domstol

Statskontoret har tagit fram förslag på åtgärder som syftar till att skapa goda förutsättningar för domstolarna att nyttja befintliga tolk- och översättarresurser mer effektivt.

Sammanfattning av Sju förslag för effektivare användning av tolkar i domstol

I februari 2014 gav regeringen Statskontoret i uppdrag att överväga och föreslå åtgärder som kan leda till att domstolarna bättre kan utnyttja befintliga tolk- och översättarresurser i syfte att använda så kvalificerade tolkar och översättare som möjligt i domstol.

För att kunna lämna relevanta och realistiska förslag som kan ge effekt har Statskontoret gjort en fördjupad empirisk analys av hur domstolarna använder tolkar och översättare. Därefter har vi utarbetat förslag på åtgärder i en bred dialog med berörda aktörer.

Under utredningens gång har samråd skett med Domstolsverket och Kammarkollegiet. Domstolsverket har bidragit på flera olika sätt och varit ett viktigt stöd till utredningen.

Domstolarna tar onödiga risker

Statskontorets utredning visar att behovet av tolkar vid Sveriges domstolar är stort. Det har ökat under senare år och tolkning betraktas i dag som ett naturligt inslag i domstolarnas vardag. Varje månad sker mellan 2 000 och 3 000 tolkningar vid domstol.

Utredningen konstaterar samtidigt att domstolarna använder sig av många tolkar som inte är auktoriserade. I genomsnitt sker var tredje förhandling utan den tolkkompetens som rättegångsbalken anger som norm. Detta innebär att domstolarna tar onödiga risker, att felaktigheter kan uppstå och med det, att rättssäkerheten för enskilda äventyras.

Eftersom tillgången på auktoriserade tolkar är ojämnt fördelad i landet är dessa risker större i vissa delar av Sverige. Det innebär att alla rättsfall inte får likvärdiga förutsättningar.

Ett grundläggande problem är den mycket begränsade tillgången på kvalificerade tolkar i Sverige. Av de cirka 6 000 tolkarna som är aktiva i Sverige är drygt 1 000 auktoriserade. Utredning visar dock att det också finns andra förklaringar till varför domstolarna inte får tillgång till auktoriserade tolkar i högre grad. Statskontoret konstaterar bland annat detta:

  • Domstolspersonal saknar nödvändiga kunskaper om tolkning och vad som gäller vid tolkanvändning.
  • Det saknas effektiva rutiner för att anlita kvalificerade tolkar.
  • Videotolkning används inte i tillräcklig utsträckning. Tekniken har också vissa begränsningar som påverkar användandet på ett negativt sätt.
  • Ramavtalet för tolkförmedlingstjänster upplevs som krångligt och används inte alltid som det är tänkt.
  • Fel och brister vid tolkning och förmedling av tolkar identifieras inte alltid och kan därmed inte åtgärdas tillräckligt snabbt.

Förslag på åtgärder

Statskontoret anser att det inte finns någon enskild åtgärd som kan lösa hela problemet. För att nå bästa möjliga effekt krävs en rad olika åtgärder, såväl små som mer omfattande. Det är summan av dessa förbättringar som tillsammans kan bidra till en effektivare användning av tolkresurserna i Sverige. Det finns också ett värde i att dessa insatser är samordnade och sker samtidigt för att skapa tillräcklig energi till förändring.

Statskontorets förslag på åtgärder:

Styrning genom stöd till domstolarna: För att domstolarna ska arbeta på ett mer effektivt och likformigt sätt föreslår Statskontoret att regeringen ger Domstolsverket i uppdrag att utforma riktlinjer för domstolarna som gäller användning av tolkar.

Utveckling av tekniska lösningar: Statskontoret föreslår att regeringen ger Domstolsverket i uppdrag att utveckla och bygga ut videotekniken på domstolarna på ett sådant sätt att den inte utgör ett hinder för tolkar att befinna sig på annan plats och tolka simultant för en domstol på annan ort.

Förstärk domstolspersonalens kunskaper: Statskontoret föreslår att regeringen ger Domstolsverket i uppdrag att utveckla och arrangera utbildningar i syfte att stärka domstolspersonalens kunskaper.

Utveckla administrativa stödsystem: Statskontoret anser att det måste bli enklare för domstolarna att avropa tolktjänster och att de bör göra det på ett mer likformigt sätt. Därför föreslår Statskontoret att regeringen ger Kammarkollegiet i uppdrag att utveckla en avropsportal för tolktjänster. På kort sikt bör Domstolsverket utveckla blanketter för avrop i stödsystemet Vera.

Nytt men fortfarande gemensamt avtal: Statskontoret föreslår att Kammarkollegiet tills vidare är ansvarig för det statliga ramavtalet för tolkförmedlingstjänster. Kammarkollegiet bör dock inleda förarbetet med att utveckla ett nytt ramavtal redan nu. Det bör på ett bättre sätt ta hänsyn till de särskilda förhållanden som gäller för tolktjänster.

Förstärkt uppföljning och utvärdering: Statskontoret föreslår att Kammarkollegiet bättre anpassar sin uppföljning och utvärdering av ramavtalet till de särskilda förutsättningar som råder för att problem och felaktigheter inte ska bli allt för varaktiga. Domstolarna behöver också förstärka sitt arbete med att rapportera avvikelser och felaktigheter. Utan dessa underlag är det svårt för Kammarkollegiet att vidta några åtgärder.

Bättre samordning av tolkrelaterade frågor: Statskontoret föreslår att de domstolar som använder tolkar i hög omfattning inrättar en samordnare för tolkfrågor. Denna samordnare är viktig för att sprida kunskap och information, att stödja myndighetens arbete med tolkar och fungera som kontaktyta gentemot andra aktörer i tolkfrågor.

Om offentlig sektor 22
Överenskommelser som styrmedel

Denna studie analyserar överenskommelser mellan regeringen och SKL. Syftet har varit att belysa hur överenskommelser kan användas som styrmedel för regeringen, när de fungerar mest effektivt och när det är lämpligare att använda sig av andra styrmedel.

Sammanfattning av Överenskommelser som styrmedel

Sammanfattning av Överenskommelser som styrmedel (Om offentlig sektor)

I denna rapport analyserar Statskontoret överenskommelser mellan staten och Sveriges kommuner och landsting (SKL) och deras funktion som styrmedel. Syftet med denna studie är att belysa hur överenskommelser kan användas som styrmedel av regeringen, när de fungerar mest effektivt och när det är lämpligare att använda sig av andra styrmedel.

Överenskommelser ingås mellan två parter och bygger på frivillighet. Överenskommelser representerar därmed en styrform för regeringen som skiljer sig från gängse styrmedel såsom lagstiftning och resultatstyrning. Statskontoret har i en tidigare analys om nationella samordnare konstaterat att användningen av otraditionella styrformer har blivit allt vanligare. Överenskommelser innebär ofta att olika styrmedel kombineras, såsom specialdestinerade statsbidrag och kunskapsutvecklande insatser.

Genom överenskommelser tar staten en mer aktiv roll i utvecklingen av verksamheter som hanteras av kommuner och landsting. Överenskommelser innebär även nya roller och arbetssätt hos SKL, statliga myndigheter och kommuner och landsting. Därför är det viktigt att i möjligaste mån tydliggöra roller, ansvar och processer i det fortsatta arbetet med överenskommelser.

Överenskommelser mellan regeringen och SKL förekommer inom flera olika områden men merparten finns inom vård- och omsorgsområdet. De överenskommelser som vi analyserat i denna studie finns inom detta område och omfattar drygt 5,7 miljarder kronor från statsbudgeten för 2014. Merparten av dessa medel, omkring 4,5 miljarder kronor, fördelas till kommuner och landsting efter uppnådda prestationer eller resultat.

Det huvudsakliga underlaget till denna studie är Statskontorets utvärderingar av två överenskommelser inom vård- och omsorgsområdet; överenskommelsen om stöd till en evidensbaserad praktik för god kvalitet inom socialtjänsten och överenskommelsen om sammanhållen vård och omsorg om de mest sjuka äldre. Inom ramen för dessa båda utvärderingsuppdrag, som löper mellan år 2010 och 2015, har vi gjort iakttagelser kring hur överenskommelser fungerar som styrmedel i ett generellt perspektiv. Tillsammans med tidigare rapporter kring statlig styrning presenterar vi här en sammanfattande bild av våra iakttagelser på området.

När bör överenskommelser användas?

Statskontorets analys visar att överenskommelser som syftar till att utveckla kunskap eller systematisera arbetssätt har förutsättningar att fungera väl eftersom de bygger på överenskommelsens frivilliga karaktär. Tidigare rapporter från Statskontoret visar att dessa överenskommelser har bidragit till verksamhetsutveckling, även om målen med överenskommelserna ännu inte nåtts.

Överenskommelser kan vidare vara effektiva om regeringen vill sätta ett område i fokus, till exempel i frågor som normalt sett styrs och utvecklas av kommuner och landsting. Det kan vara av stor symbolisk betydelse att båda parterna har pekat ut områdena som angelägna.

Statskontorets samlade bedömning är att om regeringen vill prioritera ett område och samtidigt ta tillvara lokala förutsättningar kan överenskommelser vara ett effektivt styrmedel. Regeringen bör dock vara förhållandevis restriktiv med att använda överenskommelser, bland annat eftersom mängden överenskommelser i sig kan motverka själva syftet med arbetet, som ofta är att sätta fokus på en prioriterad fråga. Ett annat skäl till att vara restriktiv med överenskommelser är att den svenska förvaltningsmodellen redan fördelar ansvars- och uppgiftsfördelningen mellan stat, kommuner och landsting på ett tydligt sätt. Så långt som möjligt bör de traditionella styrmedlen användas. Överenskommelser bör i stället användas i de fall där regeringen ser behov av att komplettera den sedvanliga styrningen med mer samverkan, till exempel i frågor som behöver hanteras av samtliga förvaltningsnivåer och som kräver gemensamt lärande.

När bör överenskommelser inte användas?

Statskontoret menar att överenskommelser inte kan ersätta den befintliga förvaltningsmodellen och fördelningen av ansvar mellan stat, kommun och landsting. Inte heller är det lämpligt att använda överenskommelser för att nå följsamhet mot lagar och förordningar. Med ett särskilt belöningssystem för följsamhet mot vissa lagkrav finns det risk för att andra lagkrav prioriteras ned. Det är också problematiskt om ekonomisk ersättning ges för krav som är lägre ställda än de som stipuleras i lag.

Överenskommelser är inte heller det effektivaste sättet att styra tidsbegränsade projekt, där syftet inte är att huvudmännen ska fortsätta ett utvecklingsarbete efter projektets slut. Arbetet med överenskommelser innebär ökad arbetsbelastning för såväl Regeringskansliet, SKL som huvudmännen. För att kunna motivera denna ökade arbetsbelastning krävs att arbetet kan fortsätta att utvecklas efter att överenskommelsen har avslutats.

Hur bör överenskommelser utformas?

Överenskommelser har som alla styrmedel sina svagheter. De är till exempel inte formellt bindande och de parter som ingår överenskommelserna har inte det direkta ansvaret för genomförandet. Vidare får SKL delvis motstridiga roller då de agerar kravställare gentemot sina medlemmar, samtidigt som de är en intresseorganisation. SKL:s privaträttsliga status som intresseorganisation innebär också att regeringens möjligheter till styrning och insyn inte är desamma som för statliga myndigheter. Vid utformandet av en överenskommelse och i styrningen av arbetet bör man försöka mildra eller kompensera de svagheter som finns med överenskommelser. Det finns också åtgärder som kan vidtas för att stärka överenskommelsernas styreffekter. Det kan till exempel handla om att säkerställa att problembilden delas hos huvudmän och verksamheter.