En forskningsantologi om förvaltningspolitikens utveckling och förändringsbehov

Förvaltningspolitiska forskare har under flera decennier kritiserat den av New Public Management (NPM) starkt påverkade förvaltningspolitiken. Bland annat pekar forskarna på att de omsorgsfullt utarbetade styrmodellerna har lett till en omfattande reglering och granskning, som i sin tur har skapat en rad oavsedda effekter inom staten.

Forskningen visar också på svårigheten att lösa komplexa samhällsproblem med marknadsmekanismer och att styra offentliga verksamheter utifrån en enkel mål-medellogik. Samtidigt formar detta synsätt hur riksdag och regering praktiskt organiserar och styr den offentliga verksamheten. Offentlig verksamhet är dock mycket komplex och rymmer betydligt mer komplikationer än vad en enkel marknadslogik och en enkel instrumentell styrning kan hantera. Den osäkerhet som därmed präglar stora delar av den offentliga verksamheten – i form av exempelvis otydliga och ofta motstridiga politiska viljor och mål, grundläggande
värdekonflikter, svårigheter att med exakthet spåra olika åtgärders effekter, och många inblandade aktörer som interagerar och tolkar styrsignaler – gör att frågor om organisation och kultur blir centrala.

Forskarnas kritik mot den förda förvaltningspolitiken har sedan en tid också varit mer synlig i den allmänna debatten. Genombrottet, om man nu ska använda det ordet, kom tidigt 2013 med DN-journalisten och författaren Maciej Zarembas artikelserie om svensk sjukvård, där styrningen med hjälp av NPM-inspirerade modeller fick förödande kritik. I den allmänna debatten har också riksdag och regering fått utstå hård kritik för det sätt som de styr och påverkar verksamheter i kommuner och regioner. Omfattningen och detaljeringsgraden i styrningen motverkar en ändamålsenlig och effektiv kommunal verksamhet, hävdar kritikerna.

Kritiken till trots kan vi konstatera att svensk statsförvaltning står sig väl i en internationell jämförelse. De styrmodeller som används i staten har i teorin också haft ett gott syfte: att delegera ansvar och minska detaljkontrollen av myndigheter och kommuner. Målet är att åstadkomma en effektiv och mer ändamålsenligt organiserad förvaltning. I praktiken har dock ambitionerna inte alltid infriats.

Som ett svar på kritiken har regeringen påbörjat en reformering av förvaltningspolitiken. Den har pekat på behovet av en mer samordnad och samverkande förvaltning. Dessutom efterlyser regeringen att förvaltningen förhåller sig på ett delvis nytt förhållningssätt gentemot marknaderna. Detta gäller inte minst behovet och möjligheten att utnyttja upphandling som ett sätt att påverka marknaderna. Som ett alternativ till en styrning mer grundad på misstro har regeringen även lanserat en så kallad tillitsreform med ambitionen att ta fram nya styrmodeller som går bortom New Public Management (NPM).

Statskontorets syfte med antologin

Vi menar att även om den rådande styrningen i stora delar har tjänat svensk statsförvaltning väl är det viktigt att anlägga ett kritiskt perspektiv på utvecklingen och att våga ifrågasätta etablerade sätt att styra och organisera. Vi ser detta som en del i vår instruktionsenliga uppgift att bistå regeringen med underlag som kan utveckla förvaltningspolitiken. Mot bakgrund av den brytningstid som råder på det förvaltningspolitiska området, och det sökande efter nya sätt att organisera, styra och arbeta som pågår inom staten, låter vi därför i denna antologi ett antal svenska förvaltningspolitiska forskare analysera och diskutera utvecklingstendenser och förändringsbehov i den statliga förvaltningen och i förvaltningspolitiken. Uppdraget vi har gett forskarna ligger också i linje med vad regeringen anger i budgetpropositionen 2015. Där säger regeringen att den vill undersöka förutsättningarna för att utveckla styrningen av offentliga verksamheter och att utgångspunkterna för en ny inriktning av styrningen ”bör tas fram i samverkan med den vetenskapliga forskningen”.

Förutom att ge överblick över de förvaltningspolitiska utvecklingstendenserna är ett syfte med denna forskarantologi att tydliggöra komplexiteten i de statliga verksamheterna och att lyfta fram andra vägar att organisera och styra verksamheterna.

Antologin fokuserar på statsförvaltningen och den förvaltningspolitik som riksdag och regering riktar mot denna förvaltning. Men eftersom många viktiga statliga åtaganden genomförs av kommuner och regioner, till exempel skola och hälso- och sjukvård, berör texterna även kommunala och regionala verksamheter.