Statens styrning av kommunsektorn har ökat

Statskontoret har sedan 2018 översiktligt redovisat och analyserat hur statens styrning av kommuner och regioner förändras. Vi har också publicerat några fördjupande analyser av styrningens utveckling över tid.

Våra årliga rapporter och fördjupande analys visar bland annat att statens styrning av kommunsektorn ökat i omfattning och blivit mer komplex och detaljerad. Staten använder sig av en rad olika styrmedel för att styra kommuner och regioner. Det handlar både om tvingande styrmedel – som lagar och förordningar, och mer eller mindre frivilliga styrmedel – som vägledningar och riktade statsbidrag. Våra kartläggningar visar också att staten framför allt styr inom områdena hälso- och sjukvård, social omsorg och utbildning.

En faktor när det gäller ökad statlig styrning av kommuner och regioner kan vara att antalet aktörer, både privata och andra fristående aktörer som utför uppgifter inom välfärdsområdet har blivit fler och att behovet att statlig styrning och kontroll därför har ökat. Ökade kvalitetskrav på olika områden förklarar också den ökade statliga styrningen av kommuner och regioner. Skolan är ett exempel på ett område där både fler aktörer och ökade kvalitetskrav leder till en ökad statlig styrning i syfte att garantera likvärdighet och möjlighet till nationell uppföljning.

Nya regleringar tillkommer varje år

Våra kartläggningar visar att det årligen har tillkommit omkring 30–40 nya eller väsentligt förändrade lagar och förordningar som vi bedömer får en betydande påverkan på kommunsektorns verksamheter och funktionssätt. De nya eller ändrade regleringarna handlar framför allt om att staten ställer nya krav eller inför nya skyldigheter för kommunsektorn. Men varje år har vi också identifierat enstaka ändringar där staten försöker underlätta för kommunsektorn eller ger kommunsektorn utökade möjligheter.

De flesta kommunala verksamheter påverkas dessutom av EU:s regler. Under senare år har EU infört regler som berör nästan samtliga kommunala och regionala verksamhetsområden, till exempel dataskyddsförordningen GDPR.

Över tid har staten betalat ut mer medel till kommuner och regioner

Sett över tid har staten betalat ut mer medel till kommunsektorn. Både totalbeloppet och statsbidragens andel av statens totala utgifter har ökat under det senaste decenniet. Under 2023 betalade staten ut 268 miljarder kronor i statsbidrag till kommuner och regioner. Det är mindre än vad staten betalade ut 2022, och det beror till stor del på att staten under 2023 har betalat ut mindre medel som har att göra med coronapandemin än vad staten gjorde föregående år.

Under 2023 fanns det 167 riktade statsbidrag och 23 kostnadsersättningar till kommunsektorn. Vi har sammanställt dessa statsbidrag i en förteckning:

Statsbidragsförteckning (xlsx)

Regeringen styr ofta med hjälp av myndigheterna och SKR

När staten vill påverka kommunsektorn gör den ofta det genom de statliga myndigheterna. Myndigheterna kan till exempel utfärda föreskrifter, utöva tillsyn eller ta fram stöd och vägledningar som berör kommunala verksamheter. Regeringen kan också ge statliga myndigheter i uppdrag att kartlägga eller analysera någon del av en kommunal verksamhet, eller att sprida kunskap till kommuner och regioner. Det är en form av indirekt styrning och ett viktigt verktyg för att regeringen ska kunna nå ut till kommunsektorn. Under 2022 identifierade vi drygt 150 regeringsuppdrag till statliga myndigheter som vi bedömer påverkar kommuner och regioner.

Inom hälso- och sjukvården och social omsorg styr regeringen ofta med hjälp av medlems- och arbetsgivarorganisationen Sveriges Kommuner och Regioner (SKR). Det sker till exempel genom att staten och SKR sluter överenskommelser, som ofta innehåller riktade statsbidrag. Regeringen använder också ofta SKR som representant för kommuner och regioner vid dialog eller samverkan mellan stat och kommun. SKR företräder dock kommuner och regioner och har inte någon beslutanderätt över dem. SKR:s roll som arbetsgivarorganisation sätter också gränser för hur regeringen kan förhålla sig till organisationen. Statskontoret har tidigare beskrivit att SKR fått en mer framträdande roll under senare år och inte minst under coronapandemin.

Små kommuner har sämre förutsättningar att ta om hand den statliga styrningen

Små kommuner har ofta begränsad kapacitet att ta emot de statliga styrsignalerna. Det handlar bland annat om tillgång till specialiserade tjänster och begränsad administrativ kapacitet. Små kommuner kan inte hantera en lika stor mängd styrsignaler som stora utan att andra arbetsuppgifter och åtaganden blir lidande. Kommunal samverkan är ett viktigt verktyg för små kommuner att hantera sina utmaningar.