Utmaningar i styrningen inom stora myndigheter

Det finns flera utmaningar för stora myndigheter när det gäller att hålla samman styrningen. Det skiljer sig givetvis mellan olika myndigheter. Men vi har sett att det lätt kan bli många och ibland motstridiga styrsignaler inom stora myndigheter.

En annan utmaning för stora myndigheter är att hitta en bra balans mellan central styrning och ett lokalt ansvar. Vi har även sett att det finns särskilda utmaningar för en tillitsbaserad styrning när den ska gå igenom flera chefsled. Ytterligare en utmaning är hur verksamheter som utgör en begränsad del av myndigheten ska styras.

Många och ibland motstridiga styrsignaler

Det finns risk för många och ibland motstridiga styrsignaler inom stora myndigheter med flera chefs- och beslutsnivåer. Problemet uppstår om den interna styrningen inte är samordnad och om olika avdelningar därför förmedlar olika budskap, exempelvis om vad som ska prioriteras inom myndigheten.

I våra analyser har vi sett att många och motstridiga styrsignaler kan få följande konsekvenser:

Övergripande prioriteringar kan i praktiken komma att göras på lokal nivå

En bristande samordning och förankring inom myndigheten kan leda till att det överlåts till de lokala cheferna att prioritera mellan olika styrsignaler. Det kan till exempel handla om att de lokala cheferna i praktiken får göra prioriteringarna mellan produktion och utveckling.

Strategiska frågor riskerar att hamna i skymundan

Många styrsignaler inom en och samma myndighet kan också innebära att de viktigaste frågorna för myndigheten döljs eller hamnar i skymundan i ”bruset”. När det finns många styrsignaler blir det därför än viktigare att myndighetsledningen tydligt pekar ut de strategiska frågorna.

Det kan uppstå dubbelarbeten inom myndigheten

Många styrsignaler inom myndigheten kan också leda till att olika verksamheter i praktiken gör samma sak, det blir en onödig dubblering av arbetsuppgifter. Exempelvis har man ibland behövt inrätta särskilda funktioner på lägre nivåer för att koordinera olika styrsignaler som kommer från huvudkontoret.

Avvägning mellan central styrning och lokalt ansvar

Under åren har det gått trender i om verksamheter ska centraliseras eller decentraliseras.

Centraliseringar motiveras bland annat av att myndighetsledningen vill säkerställa enhetlighet i myndighetens rättstillämpning. Det handlar ofta även om att få genomslag för myndighetsledningens beslut och intentioner.

Decentraliseringar motiveras bland annat av att myndighetsledningen vill fånga upp den praktiska erfarenhet och kompetens som finns lokalt. Det kan också vara ett sätt för myndigheten att försöka komma närmare medborgarna och ta hänsyn till olika lokala förutsättningar.

Vi ser just nu i våra analyser inga tydliga trender inom de stora myndigheterna. Det finns exempel på såväl centralisering som decentralisering. Myndighetsledningarna gör olika avvägningar och försöker hitta en balans mellan central styrning och lokalt ansvar.

Organisationer behöver fortlöpande anpassas. Det är svårt att hitta en optimal organisation, utan det behövs fortlöpande anpassningar för att lösa de problem som naturligt uppstår efter en tid.

Det som är utmärkande är snarare att myndigheterna strävar efter att få till en effektiv kommunikation och en väl fungerande samordning mellan centrala funktioner och den operativa verksamheten. Det gäller särskilt i myndigheter som har verksamheter på flera orter i landet.

Våra analyser visar sammantaget att det kan vara svårt att få samarbetet mellan central och operativ nivå att fungera effektivt inom stora myndigheter. Vi har sett att det krävs en hel del arbete för att få till ett fungerande samarbete. Det kan till exempel vara otydligt om och i sådana fall på vilket sätt den centrala nivån tar hand om frågor som den operativa nivån lyfter upp. Myndigheterna behöver också vara observanta på att det finns risker för gråzoner och dubbelarbete.

Utmaningar för tillitsbaserad styrning inom myndigheter när den ska gå igenom flera led

Våra analyser visar att idéer om tillitsbaserad styrning har fått genomslag inom flera av de större myndigheterna. Det är vanligt att myndigheternas styrfilosofier utgår från en styrning som ska ge tydliga uppgifter, men samtidigt ge ett handlingsutrymme för den som ska utföra uppgifterna.

Det ställs särskilda krav när denna typ av styrning ska gå igenom flera chefs- och beslutsled, som är fallet vid stora myndigheter. Chefer på olika nivåer behöver få ett bra stöd i hur de ska kunna utöva ett tillitsbaserat ledarskap. Uppföljningen av verksamheten behöver vidare uppfattas som meningsfull av dem som följs upp, samtidigt som uppföljningen ska ge tillräckligt underlag för styrningen.

Vi ser i våra analyser att det större egna ansvaret som följer av en styrning som baseras mer på tillit ofta hjälper medarbetarna i deras arbete. Men medarbetarna kan samtidigt uppleva att de inte får tillräckligt stöd för att på bästa sätt kunna utnyttja sitt handlingsutrymme.

Det beror bland annat på att de inte får tillräckligt stöd av sina chefer och att det inte är tydligt vad utrymmet innebär i praktiken. Medarbetarnas närmaste chefer får i sin tur inte heller alltid tillräckligt stöd och utrymme för sitt ledarskap. Våra analyser visar att dessa problem kan bli särskilt tydliga i myndigheter med flera chefs- och beslutsled.

Uppföljningen behöver ibland också utvecklas om den ska stödja en tillitsbaserad styrning inom myndigheten. Vi har till exempel sett att myndigheter ibland saknar system för att följa upp om personalen i realiteten har tid att genomföra nödvändiga uppgifter.

Hur ska verksamheter som skiljer sig från myndigheten i övrigt styras?

Det kan vara en utmaning för stora myndigheter att styra verksamheter som utgör en begränsad del av myndigheten, speciellt om den verksamheten också i flera avseenden skiljer sig från myndighetens övriga verksamheter. Vi ser exempel på att myndighetens övergripande styrning inte alltid förmår att ta hänsyn till sådana verksamheters behov.

Det har lett till att myndighetsgemensamma beslut har fått negativa konsekvenser för den verksamheten och även blivit kostsamma för myndigheten som helhet.

Vi ser också exempel på att den aktuella verksamheten ibland bygger upp en parallell stödverksamhet eftersom de inte har ansett att huvudkontoret har tillräcklig kunskap om deras förutsättningar. Det kan till exempel röra sig om stöd inom juridik, lokalfrågor eller utbildningsadministration.

Det innebär att det i praktiken finns dubbla stödfunktioner inom myndigheten, vilket inte är kostnadseffektivt.

Vi har i våra analyser sett att är det viktigt att alla verksamheter integreras i myndighetens övergripande modell för styrning och stöd, samtidigt som myndigheten bör ha ett visst utrymme för att vara flexibel.