Analys av Naturvårdsverket
Statskontoret bedömer att regeringen även framåt kommer behöva använda Naturvårdsverket för en bredd av uppgifter. Våra förslag handlar om vad regeringen och Naturvårdsverket kan göra för att stärka förutsättningarna för myndigheten att fullgöra sitt uppdrag på ett ändamålsenligt, effektivt och rättssäkert sätt.
2024-11-08
Statskontoret har på uppdrag av regeringen analyserat Naturvårdsverket, och lämnat förslag som stärker myndighetens förutsättningar att fullgöra sitt uppdrag. Vi har analyserat hur Naturvårdsverket fullgör sina uppgifter, hur gränsdragningen till andra myndigheter fungerar och om regeringens styrning är ändamålsenlig.
Naturvårdsverket har ett omfattande uppdrag som spänner över hela fältet av uppgifter som en förvaltningsmyndighet kan ha. Men vad som har betraktats som myndighetens kärnuppgifter, definierat som uppgifter som är centrala för myndighetens syfte, har varierat över tid i takt med att omvärlden och politiska prioriteringar har förändrats.
Naturvårdsverket fullgör i allt väsentligt sitt uppdrag, men det finns flera utvecklingsområden
Statskontoret bedömer att Naturvårdsverket i allt väsentligt fullgör sina uppgifter och uppdrag. Vår samlade bild är att Naturvårdsverket är en välskött myndighet som i huvudsak utför sina uppgifter väl. En del av detta är också att myndigheten är ekonomiskt ansvarsfull. Regeringskansliet, samverkande myndigheter och flera målgrupper anser att Naturvårdsverket i stort presterar bra utifrån förutsättningarna. Samtidigt finns det flera områden som myndigheten behöver utveckla.
Behov av att utveckla resultatredovisningen och förmågan att prioritera
Statskontoret anser att det i dag är svårt att utifrån Naturvårdsverkets resultat-redovisning få en tydlig och samlad bild av myndighetens resultat och resurs-användning. Det gör att regeringen har ett bristfälligt underlag för sin styrning av Naturvårdsverket. Vi föreslår därför att myndigheten ska utveckla redovisningen av verksamhetens resultat och kostnader.
Naturvårdsverket behöver också vidareutveckla sin förmåga att prioritera. Myndigheten har av tradition varit tillmötesgående när regeringen vill lägga nya uppgifter på myndigheten. Under senare år har det ekonomiska läget förändrats och myndigheten behöver arbeta systematiskt med att prioritera och effektivisera i sin verksamhet. En viktig del i detta är att anpassa resurser och medarbetarnas kompetens till de uppgifter som följer av kommande ny lagstiftning och den gröna omställningen. Vi föreslår därför att Naturvårdsverket regelbundet genomför fördjupade verksamhetsanalyser som kan användas för att prioritera i verksamheten och säkerställa att myndigheten använder sina resurser effektivt.
Behov av att utveckla arbetet för korrekta utbetalningar och tillsynsuppgifter
Statskontoret har fördjupat sig i hur Naturvårdsverket hanterar sin bidragsgivning till klimatinvesteringar (Klimatklivet) och hur de fullgör några av uppgifterna som rör tillsyn. Båda dessa uppgifter har under senare år kommit att utgöra en allt större del av verksamheten och de kommer att växa ytterligare kommande år.
Vi bedömer att Naturvårdsverket i huvudsak fullgör sin uppgift när det gäller bidragsgivningen inom Klimatklivet. Men vi konstaterar samtidigt att flera externa och interna granskningar visat att det finns förbättringar att göra när det gäller myndighetens arbete för att säkerställa att utbetalningarna är korrekta. Vi föreslår därför att regeringen årligen följer upp Naturvårdsverkets arbete för att säkerställa korrekta utbetalningar inom Klimatklivet.
Vi bedömer att Naturvårdsverket inte fullt ut har förmått hantera uppgiften att utöva tillsyn över producentansvar och att bedriva marknadskontroll. Vi föreslår därför bland annat att Naturvårdsverket överväger att öka resurserna till tillsynen över producentansvar så att de i högre grad än i dag motsvarar behovet och ger förutsättningar för mer riktad tillsyn. Vidare anser vi att myndigheten behöver höja sin ambitionsnivå när det gäller marknadskontroll, och föreslår bland annat att de gör en ingående analys av det närmare tillsynsbehovet på området.
Gränsdragningen till andra myndigheter fungerar i huvudsak väl, men vissa justeringar bör göras
Naturvårdsverket har uppgifter som angränsar till ett trettiotal andra myndigheter. Havs- och vattenmyndigheten (HaV), Energimyndigheten och länsstyrelserna är tre viktiga exempel på det. Statskontoret bedömer att gränsdragningen av Naturvårdsverkets uppgifter i förhållande till dessa myndigheter över lag fungerar väl. Vi har identifierat få fall där Naturvårdsverkets uppgifter överlappar med andra myndigheter eller där frågor faller mellan stolarna. Samtidigt ser vi att det finns några uppgifter som skulle kunna hanteras på ett effektivare sätt. Vi föreslår bland annat att regeringen ger Naturvårdsverket och Energimyndigheten i uppdrag att gemensamt se över gränsdragningen mellan Klimatklivet och Industriklivet och vid behov föreslå justeringar i förordningarna för respektive stöd. Vi föreslår också att regeringen ger Naturvårdsverket och HaV i uppdrag att gemensamt utreda och lämna konkreta förslag som möjliggör en flytt av ansvaret för vissa vattenrelaterade frågor från Naturvårdsverket till HaV.
Regeringens styrning är inte helt ändamålsenlig
Statskontoret anser att regeringens styrning av Naturvårdsverket inte är helt ändamålsenlig. Styrningen är i delar omfattande, splittrad och ryckig över tid.
Instruktionen fungerar inte som strategiskt styrinstrument
Statskontoret bedömer att Naturvårdsverkets instruktion inte fungerar tillräckligt effektivt som ett strategiskt styrinstrument. Den ger en otydlig bild av myndighetens samlade uppdrag, och utgör därmed ett dåligt stöd för myndighetens prioriteringar. Vi lämnar flera både större och mindre förslag till justeringar som syftar till att åstadkomma en tydligare och mer ändamålsenlig instruktion som ger ett bättre stöd till både regeringen och myndigheten. Vi föreslår bland annat att regeringen förenklar instruktionens portalparagraf, att instruktionen rensas från alltför detaljerad reglering och att Naturvårdsverkets ansvar när det gäller vissa tillsynsuppgifter tydliggörs i instruktionen.
Regeringen och Naturvårdsverket behöver utveckla sin dialog
Statskontoret anser att regeringen och Naturvårdsverket behöver utveckla delar av sin dialog, så att regeringens styrning blir mer träffsäker och myndighetens resurser kan användas effektivt. Det gäller bland annat dialogen inför framtagandet av formella uppdrag, där det inte alltid finns en samsyn om vad regeringen har beställt och vad Naturvårdsverket ska leverera. Vi föreslår därför att Klimat- och näringslivsdepartementet tar fram en intern rutin för hur uppdrag till Naturvårdsverket ska utformas. Vi föreslår också att departementet tar fram en dokumenterad rutin för processen inför genomförandet av ny EU-lagstiftning.
Vidare anser vi att departementet och Naturvårdsverket behöver tydliggöra ramarna för sina informella kontakter. Kontakterna är omfattande och fyller en viktig funktion för ömsesidigt informationsutbyte. Men de är också resurskrävande för Naturvårdsverket och medför en risk att det kommer styrsignaler från departementet som inte är samordnande eller som myndighetsledningen inte känner till. Vi föreslår därför att departementet tar initiativ till att i samarbete med myndigheten utveckla överenskommelsen om hur kontakterna ska hanteras.
Regeringen behöver öka förutsägbarheten i Naturvårdsverkets finansiering
Den finansiella styrningen av Naturvårdsverket är komplex och ryckig. Verksamheten finansieras i stor utsträckning av sakanslag, varav vissa har varierat kraftigt över tid. Samtidigt trängs många olika satsningar på myndighetens förvaltningsanslag. Statskontoret bedömer att regeringen behöver öka förutsägbarheten och långsiktigheten i Naturvårdsverkets finansiering. Vi föreslår att regeringen vidtar åtgärder för att i större utsträckning finansiera Naturvårdsverkets förvaltningsutgifter med förvaltningsanslaget. I det ingår att pröva om medel ska flyttas från sakanslag till förvaltningsanslaget.