Utvärdering av statsbidrag för lärarlönelyftet. Slutrapport

Lärarlönelyftet är ett riktat statsbidrag som infördes 2016 för att höja lönerna för särskilt kvalificerade lärare. Satsningen syftar till att öka attraktiviteten i läraryrket och på sikt bidra till att förbättra undervisningskvaliteten och kunskapsresultaten i skolan.

Statskontoret har på regeringens uppdrag utvärderat lärarlönelyftet. Det här är slutrapporten.

I slutrapporten fokuserar vi på de effekter som satsningen har bidragit till för skolhuvudmän, lärare och elever. Vi analyserar även tänkbara konsekvenser av att föra över statsbidraget till det generella bidraget till kommunerna.

Lärarlönelyftet är ett välanvänt statsbidrag

Statskontorets utvärdering visar att över hälften av alla legitimerade lärare har fått del av satsningen. Vi ser att lärarlönelyftet har nått ut till alla typer av huvudmän. Vi ser också att skolhuvudmännen har fördelat satsningen till de lärare som de anser vara de mest kvalificerade. Vår utvärdering visar att det oftast är samma lärare som får ta del av satsningen termin efter termin och att det är ovanligt att huvudmännen omfördelar lärarlönelyften. Enligt skollagen ska kommunerna när de fördelar resurser till skolan ta hänsyn till elevers behov och förutsättningar. Vår utvärdering visar att kommunerna inte har fördelat statsbidraget utifrån ett sådant perspektiv. Men vi kan se att vid omfördelning av lärarlönelyft har kommunerna i något högre grad än tidigare tagit hänsyn till elevers behov och förutsättningar.

En högre lönenivå för alla lärare

Lärarlönelyftet har bidragit till en högre lönenivå för lärare. Över 60 000 lärare har fått en löneökning utöver den ordinarie lönen. För tre fjärdedelar av lärarna är löneökningen långsiktig eftersom de har en permanent höjning av lönen. Att löneökningen ska vara permanent är ett av regeringens mål med satsningen. Men vår utvärdering visar också att satsningen har bidragit till höjda löner för hela lärargruppen. Det innebär att även lärare som inte fått del av satsningen har gynnats av den.

Vi kan också konstatera att lärare som fått del av satsningen har haft en något sämre löneutveckling jämfört med andra lärare, om vi räknar bort statsbidraget. Det innebär att huvudmännen inte följt regeringens intentioner om att satsningen ska fördelas utöver ordinarie lönerevision. Vår bedömning är därför att satsningen i praktiken har påverkat lönebildningen för lärare. Det är i motsättning till regeringens syfte med satsningen.

Lärarlönelyftet har bidragit till att de som redan är lärare tycker yrket är mer attraktivt

Genom att höja lönen för särskilt skickliga lärare ska attraktiviteten i läraryrket öka. Fler lärare ska välja att stanna i yrket men fler ska också välja att söka sig till yrket. Vår utvärdering visar att satsningen som helhet inte bidragit till att öka attraktiviteten för yrket. Men vi kan se att lärare som har fått del av satsningen i mindre utsträckning än andra lärare väljer att lämna yrket. Vi tolkar det som tecken på att de som har fått del av satsningen uppfattar yrket som mer attraktivt. Satsningen har på så sätt bidragit till att skapa bättre förutsättningar för att behålla skickliga lärare i yrket.

Vår utvärdering visar inte heller på att fler väljer att utbilda sig till lärare eller att fler fullföljer sin utbildning. Vi menar att det sannolikt behövs fler insatser för att höja läraryrkets status och attraktivitet. Lön är bara en av flera komponenter som har betydelse för att attrahera och behålla lärare i skolan.

Satsningen har inte bidragit till förbättrad undervisningskvalitet eller ökade kunskapsresultat

Statskontorets utvärdering visar inga tecken på att lärarlönelyftet har bidragit till att förbättra undervisningskvalitet och kunskapsresultat i skolan. Satsningen har därmed inte fått direkt betydelse för eleverna. Vår bedömning är att satsningens konstruktion inte heller skapar förutsättningar för att på längre sikt fullt ut kunna bidra till att uppnå sådana effekter. För att undervisningskvaliteten och kunskapsresultaten ska förändras behöver huvudmännen använda satsningen så att den bidrar till utveckling i verksamheten, exempelvis genom vilka krav och förväntningar som huvudmannen ställer på de som har fått del av satsningen. Vår utvärdering visar att huvudmännen hanterat lärarlönelyftet som en lönesatsning och inte för att utveckla verksamheten.

Lärarlönelyftet kan fördelas via det generella statsbidraget

Regeringens ambition är att när satsningen är implementerad och fungerar så ska den fördelas via det generella statsbidraget till kommunerna. Statskontorets bedömning är att regeringen kan gå vidare och förändra konstruktionen av statsbidraget.

Vår analys visar att en förändrad konstruktion av statsbidraget skulle innebära en omfördelning av medel mellan kommunerna. Under de första åren skulle det ske en omfördelning som innebär att barnrika kommuner skulle få en mindre del av statsbidraget till förmån för kommuner med en äldre befolkning. På sikt skulle en förändrad konstruktion troligen innebära en fördelning som ungefär motsvarar fördelningen av det riktade statsbidraget. Detta är en konsekvens av hur det kommunala utjämningssystemet är konstruerat. Vår bedömning är att kommunerna sannolikt kan hantera de ekonomiska konsekvenserna som följer av en förändrad konstruktion.

Vi bedömer att intentionen med satsningen troligtvis kommer kvarstå eftersom en stor andel av huvudmännen har fördelat satsningen till lärarna som en permanent löneökning. Däremot är konsekvenserna för lärare som har fått lärarlönelyftet som ett tidsbegränsat lönetillägg mer osäker. Dessa lärare arbetar i högre utsträckning hos enskilda huvudmän.

För enskilda skolhuvudmän skulle en förändring sannolikt innebära en minskad förutsägbarhet. Detta eftersom det inte med säkerhet går att säga hur kommunerna kommer fördela medlen i verksamheten och om skolpengen kommer att höjas i nivå med det riktade statsbidraget.