Hur ska Jordbruksverket nå en ekonomi och verksamhet i balans? En analys av förutsättningar och vägar framåt

Sammanfattning

Statskontoret har analyserat hur Jordbruksverket ska uppnå en verksamhet och ekonomi i balans. Vår samlade bedömning är att regeringen bör ge Jordbruksverket ett ökat förvaltningsanslag från och med 2023. Men regeringen bör återuppta frågan och eventuellt sänka anslaget i samband med budgetprocessen 2026/2027, eftersom myndigheten då bör kunna visa resultat av sina åtgärder för att effektivisera verksamheten.

Skälen till vår bedömning är bland annat följande:

• Jordbruksverket har på kort sikt små möjligheter att minska sina kostnader. Det gäller kostnader för EU-stödhanteringen, till exempel för it och kontroller. Det gäller också kostnader för myndighetens övriga verksamhet.
• Det är oklart hur stort utrymme Jordbruksverket faktiskt har att effektivisera verksamheten. De flesta effektiviseringsåtgärder kräver en initial investering och gör nytta först på längre sikt. Ofta hamnar nyttan utanför myndigheten, till exempel hos länsstyrelserna.
• Ändringar i Jordbruksverkets instruktion bidrar inte till en ekonomi och verksamhet i balans. Dels eftersom myndigheten redan har utrymme att prioritera ner uppgifter som inte är lagstyrda, dels eftersom finansieringen sannolikt följer med om regeringen flyttar uppgifter från Jordbruksverket till någon annan myndighet.
• Att inte göra någonting alls innebär en stor risk för sanktioner från EU, eftersom Jordbruksverket får svårt att leva upp till kraven i EU:s regler med den anslagsnivå som regeringen har aviserat.
• Att fortsätta ge Jordbruksverket tillfälliga medel motverkar myndighetens arbete med att effektivisera sin verksamhet.

Vi bedömer även att de förändringar i Jordbruksverkets styrning och organisering som regeringen respektive myndigheten har genomfört har gjort myndigheten bättre rustad för att hantera framtida utmaningar och ett högre förvaltningsanslag.

Slutsatser och förslag

Statskontoret har fått i uppdrag av regeringen att analysera Statens jordbruksverk (Jordbruksverket).^[1] Jordbruksverket är förvaltningsmyndighet inom områdena jordbruk, fiske och landsbygdsutveckling. Myndigheten ska enligt sin instruktion arbeta för en hållbar utveckling, ett gott djurskydd, ett dynamiskt och konkurrenskraftigt näringsliv i hela landet och en livsmedelsproduktion som är till nytta för konsumenterna. Jordbruksverket ansvarar också för att genomföra EU:s gemensamma jordbrukspolitik i Sverige. I arbetet ingår att hantera fem EU‑fonder med en total budget på cirka 10 miljarder kronor varje år,^[2] samt att samordna och tillhandahålla it-stöd för de övriga myndigheter som handlägger och beslutar om stödärenden. Länsstyrelserna handlägger de flesta av ärendena, men även Havs- och vattenmyndigheten, Sametinget, Skogsstyrelsen och Tillväxtverket deltar i arbetet.

Statskontorets uppdrag

Statskontoret granskade Jordbruksverket 2016 och konstaterade då att myndighetens ökade kostnader för att hantera EU-stöden trängde undan annan verksamhet. Statskontoret bedömde då att Jordbruksverket skulle få svårt att klara sitt uppdrag om kostnaderna inte minskade.

Sedan dess har regeringen gett Jordbruksverket totalt 420 miljoner extra i tillfälliga medel för att förstärka arbetet med att hantera EU-stöden. Regeringen har även ombildat Jordbruksverket från en enrådighetsmyndighet till en styrelsemyndighet och låtit myndigheterna DIGG och ESV granska delar av myndigheten. Jordbruksverket har också omorganiserat sin verksamhet på eget initiativ. Men ekonomi och verksamhet är fortfarande inte i balans. Även om Jordbruksverket hittills inte har överskridit sin budget är de fortfarande beroende av att regeringen skjuter till extra medel. Enligt regeringens senaste budgetförslag upphör de tillfälliga medlen 2024. Då beräknar Jordbruksverket att de kommer att överskrida sin budget med cirka 40 miljoner kronor.^[3]

Statskontorets uppdrag är att analysera varför Jordbruksverkets ekonomi och verksamhet inte är i balans och vilka åtgärder som Jordbruksverket respektive regeringen bör genomföra för att uppnå en sådan balans. Statskontoret ska analysera:

• utfallet av regeringens ekonomiska satsningar på myndigheten sedan 2016 samt om myndighetens förvaltningsanslag är tillräckligt för att tillgodose myndighetens verksamhet eller om myndighetens anslag eller instruktion behöver förändras
• vilka åtgärder Jordbruksverket har genomfört med anledning av Statskontorets rekommendationer 2016, utfallet av åtgärderna och om myndighetens kostnader för att hantera EU-stöden har sänkts
• utfallet av att Jordbruksverket blivit en styrelsemyndighet och hur de förändringar som har genomförts i myndighetens organisation har påverkat verksamhetens effektivitet och resultat samt om organisationen är väl rustad för att hantera framtida utmaningar
• om regelverket inför den nya programperioden i EU:s gemensamma jordbrukspolitik ger Jordbruksverket förutsättningar att minska de administrativa kostnaderna och om myndighetens insatser för att förhindra fel i hanteringen av EU-medel är kostnadseffektiva.

I detta kapitel redogör vi för våra slutsatser och förslag. Sist i kapitlet finns dispositionen för rapporten. Regeringsuppdraget finns i sin helhet i bilaga 1.

Kort om hur vi genomfört uppdraget

Vi har avgränsat vår analys i två avseenden. För det första fokuserar vi på perioden från 2016 och framåt, eftersom det var då Statskontoret senast analyserade Jordbruksverket. Vi har dock inte haft möjlighet att analysera myndighetens årsredovisning för 2021 och budgetunderlag för 2023–2025, eftersom de blev klara för sent inpå publiceringen av denna rapport. För det andra fokuserar vi på Jordbruksverkets anslagsfinansierade verksamhet, eftersom det är där som ekonomi och verksamhet inte är i balans.

Vår analys bygger på intervjuer, skriftliga frågor och dokumentstudier. Vi har bland annat analyserat Jordbruksverkets ekonomiska underlag, styrdokument, styrelseprotokoll, medarbetarundersökningar och internrevisionsrapporter. Vi har även intervjuat cirka 35 företrädare för Jordbruksverket, till exempel avdelningschefer, styrelseledamöter och medarbetare inom ekonomi- och EU-stödområdet. Vi har ställt skriftliga frågor till samtliga enhetschefer och biträdande avdelningschefer. Vi har även intervjuat tidigare anställda vid Jordbruksverket, företrädare för Närings- och Finansdepartementet, samt personer vid DIGG, ESV, Riksrevisionen, ESF-rådet, Tillväxtverket, länsstyrelserna samt intresseorganisationer som arbetar inom Jordbruksverkets område. I bilaga 2 beskriver vi mer utförligt hur vi har gått till väga för att genomföra uppdraget.

Uppdraget har genomförts av Dorian Francis, Kajsa Holmberg, Anton Karlsson (praktikant), Michael Kramers, Helena Norman (projektledare) och Lukas Pashalidis. En intern referensgrupp har bidragit med synpunkter på rapporten och en konsult har bistått oss som bollplank i analysen av Jordbruksverkets ekonomi. Jordbruksverket och Regeringskansliet (Näringsdepartementet) har faktagranskat relevanta delar av ett utkast till rapporten.

Summering av Statskontorets förslag

Här följer en sammanställning av Statskontorets förslag till regeringen och Jordbruksverket. Vi redogör för våra slutsatser och våra argument för förslagen i avsnitt 1.3–1.8 nedan.

Statskontorets förslag till regeringen

• Regeringen bör höja Jordbruksverkets förvaltningsanslag till minst 615 miljoner kronor från och med 2023. Det motsvarar den nivå som Jordbruksverket i budgetunderlaget för 2022–2024 bedömer att myndigheten behöver för att kunna genomföra nästa programperiod i EU:s gemensamma jordbrukspolitik och samtidigt fullgöra sina övriga uppgifter.
• Regeringen bör se över Jordbruksverkets finansieringsstruktur när det gäller vilka uppgifter som är långsiktiga, förebyggande och förvaltande, alltså de som bör finansieras med myndighetens förvaltningsanslag. Regeringen bör exempelvis
• tydliggöra hur Jordbruksverket får använda medel från sakanslag. Det gäller exempelvis anslag 1.6 och 1.9 för att bekämpa husdjurssmittor respektive växtskadegörare. I den mån som myndigheten i dag använder dessa anslag för att finansiera verksamhetens kostnader för förebyggande och förvaltande arbete bör regeringen föra över medel från sakanslagen till myndighetens förvaltningsanslag.
• tillföra medel till Jordbruksverkets förvaltningsanslag för att finansiera de löpande uppgifter som regeringen vill att myndigheten ska fortsätta att arbeta med, men som myndigheten i dag finansierar med projektmedel. Vi uppskattar utifrån Jordbruksverkets beräkningar i budgetunderlaget för 2022–2024 att det handlar om cirka 75 miljoner kronor år 2024.
• Regeringen bör ge Jordbruksverket och länsstyrelserna i uppdrag att ta fram en gemensam plan för nyttorealisering för de av myndigheternas it-investeringar som rör EU-stödhanteringen.
• Regeringen bör säkerställa att de har en bra dialog med Jordbruksverket. Det är särskilt viktigt när det gäller Jordbruksverkets långsiktiga finansiering, styrelsens roll och uppdrag, avvägningen mellan tidiga utbetalningar och korrekt stödhantering samt vem som får nytta av Jordbruksverkets stora it-investeringar. På alla dessa punkter är det viktigt att alla parter är överens om vilka som ska ha kontakt i vilka frågor, eftersom Jordbruksverkets ledning består av både en styrelse, generaldirektör och överdirektör.
• Jordbruksverket och Regeringskansliet bör ordna ett utbyte av personal mellan myndigheterna inom de områden där myndigheterna gemensamt bedömer att de har störst behov av att öka sin förståelse för varandras perspektiv. Det skulle exempelvis kunna vara inom ekonomi och redovisning.

Statskontorets förslag till Jordbruksverket

• Jordbruksverket bör fortsätta arbeta för att hitta ett sätt att redovisa kostnader för EU-stödhanteringen på ett enhetligt sätt i olika underlag. Det gäller exempelvis myndighetens årsredovisning, budgetunderlag och årliga kostnadsrapport.
• Jordbruksverket bör bedöma och redovisa hur väl de uppfyller sina mål utifrån fasta kriterier utan att ta hänsyn till hur mycket resurser som de har tillgång till, samt i högre grad lyfta fram vad de redovisade åtgärderna har lett till.
• Jordbruksverket bör i all sin redovisning utgå mer från regeringens behov.
• Jordbruksverket bör förbättra sina sätt att mäta effektivitet, exempelvis genom fler nyckeltal, utfallsmått eller någon form av systematisk kvalitativ uppföljning utifrån hur verksamheten ser ut och fungerar.
• Jordbruksverket bör se över möjligheten att effektivisera hur de arbetar i olika delar av verksamheten, antingen med stöd av en intern verksamhetsutvecklare eller en konsult. Jordbruksverket kan med fördel bedriva detta arbete stegvis, till exempel enhet för enhet, för att lättare kunna anpassa arbetsinsatsen till sin kapacitet.
• Jordbruksverket bör skriva in i generaldirektörens arbetsordning att ekonomichefen ska ingå i ledningsgruppen.
• Jordbruksverket bör formulera ett strategiskt mål för EU-stödhanteringen.

Jordbruksverket behöver ett ökat anslag för att nå ekonomi och verksamhet i balans

Statskontorets samlade bedömning är att det förvaltningsanslag som regeringen har aviserat för Jordbruksverket från 2024 inte kommer att räcka till för att myndigheten ska kunna fullgöra sitt befintliga uppdrag. Vi bedömer att regeringen bör höja Jordbruksverkets förvaltningsanslag för att sedan återuppta frågan i samband med budgetprocessen 2026/2027, och då eventuellt sänka anslaget. Skälet till detta är att Jordbruksverket på kort sikt bara har ett litet utrymme att minska kostnaderna för sin verksamhet, utöver de kostnadsminskningar som myndigheten redan har budgeterat för. Det är även osannolikt att regeringen kan hjälpa Jordbruksverket att nå en ekonomi och verksamhet i balans genom att ändra myndighetens instruktion. Att fortsätta ge Jordbruksverket tillfälliga medel riskerar att motverka myndighetens arbete för att effektivisera sin verksamhet, och att inte göra något alls innebär en betydande risk att Sverige får sanktioner från EU. Omkring 2026/2027 bör Jordbruksverket däremot kunna visa resultat av sina åtgärder för att effektivisera sin verksamhet.

Statskontoret föreslår därför följande:

• Regeringen bör höja Jordbruksverkets förvaltningsanslag till minst 615 miljoner kronor från och med 2023. Det motsvarar den nivå som Jordbruksverket i budgetunderlaget för 2022–2024 bedömer att myndigheten behöver för att kunna genomföra nästa programperiod i EU:s gemensamma jordbrukspolitik och samtidigt fullgöra sitt övriga uppdrag.

Jordbruksverket bör visa nyttan av ett högre anslag

Statskontoret har förstått att myndigheten i sitt kommande budgetunderlag för 2023–2025 kommer att efterfråga ett högre förvaltningsanslag än 615 miljoner kronor. Myndigheten frågar då exempelvis om mer medel för smittskydd, för civilt försvar och för att hantera EU-stöden. Myndigheten bedömer att delar av medlen är nödvändiga för att myndigheten ska kunna fullgöra sitt uppdrag, medan andra delar av medlen skulle göra det möjligt att effektivisera eller att höja kvaliteten i verksamheten.

Statskontoret anser att regeringen, för varje område som Jordbruksverket frågar om ett högre anslag, bör kräva att myndigheten visar vilka nyttor som det högre anslaget kommer att möjliggöra och när myndigheten räknar med att nyttorna kommer att uppstå. Jordbruksverket bör också tydliggöra vem nyttan tillfaller, exempelvis myndigheten själv eller länsstyrelserna. Dessutom bör Jordbruksverket tydliggöra om nyttan består i lägre kostnader till bibehållen kvalitet, högre kvalitet till bibehållen kostnad eller en högre ambitionsnivå än i dag. Vi anser att Jordbruksverkets it-strategi är ett bra exempel på ett underlag som tydliggör sådana kostnader och nyttor när det gäller it-investeringar.

Regeringen bör använda den typen av underlag för att besluta om nivån på Jordbruksverkets förvaltningsanslag. Mer specifikt bör regeringen använda underlagen för att väga kostnader och nyttor i Jordbruksverkets verksamhet mot kostnader och nyttor i andra delar av förvaltningen. Regeringen bör också använda underlagen för att ta ställning till vilken ambitionsnivå i Jordbruksverkets samlade verksamhet som regeringen vill betala för. Det kan till exempel handla om ambitionsnivån för it-investeringar för att genomföra nästa programperiod i EU:s gemensamma jordbrukspolitik, för arbetet med att hantera myndighetens tekniska skuld och för arbetet med att bekämpa djursmittor.

Regeringen bör återuppta frågan om nivån på förvaltningsanslaget om några år

Statskontoret bedömer att det är sannolikt att Jordbruksverkets många åtgärder för att exempelvis förbättra sin styrning, organisering och sätt att prioritera mellan olika it-investeringar kommer att resultera i en mer effektiv verksamhet på sikt. Det är också sannolikt att Jordbruksverket med hjälp av ett högre förvaltningsanslag kommer att kunna effektivisera verksamheten ytterligare. Vi anser därför att regeringen bör återuppta frågan om hur stort anslag myndigheten ska ha i samband med budgetprocessen 2026/2027 och då eventuellt successivt sänka anslaget. Omkring 2026/2027 bör Jordbruksverket kunna visa resultat av sina effektiviseringsåtgärder, även om det fortfarande är oklart i vilken utsträckning som myndighetens åtgärder för att effektivisera även leder till minskade kostnader.

Regeringen har inte råd att vänta på Jordbruksverket

Vår analys visar att det finns flera faktorer som talar emot att regeringen bör höja Jordbruksverkets förvaltningsanslag. Det handlar bland annat om att myndigheten

• tidigare har begått ekonomiska misstag i form av stora it-investeringar med låg kostnadsnytta
• inte har lyckats minska kostnaderna för EU-stödhanteringen, eller återuppta sitt främjande och stödjande arbete, trots att regeringen skjutit till extra medel
• ännu inte kan visa några tydliga resultat av de åtgärder som myndigheten har genomfört för att undvika att upprepa sina tidigare ekonomiska misstag
• ännu inte kan visa några tydliga resultat av sina åtgärder för att effektivisera verksamheten
• inte redovisar sina kostnader och resultat på ett tydligt sätt.

Samtidigt har Jordbruksverkets nuvarande ledning sedan 2018 genomfört ett stort antal åtgärder som vi bedömer har gjort myndigheten bättre rustad att hantera både sina befintliga och framtida utmaningar än vad myndigheten var 2016. Vi anser att det optimala vore vara att regeringen kunde vänta på tydliga resultat av dessa åtgärder innan regeringen tar ställning till om myndigheten ska få ett högre förvaltningsanslag eller inte. Men vi bedömer att regeringen inte har råd att vänta.

Om regeringen inte höjer Jordbruksverkets förvaltningsanslag måste myndigheten spara minst 40 miljoner till 2024. För att klara det kommer myndigheten att behöva skära ner ytterligare på en redan pressad verksamhet, och till skillnad från tidigare även skära ner på EU-stödhanteringen. Det innebär en stor risk att myndigheten inte kommer att kunna uppfylla alla krav i EU:s regler, vilket riskerar att leda till att Sverige får sanktioner från EU.

Vi bedömer att detta kan bli dyrare för staten än att höja Jordbruksverkets förvaltningsanslag. Sedan 2016 har Sverige fått betala i genomsnitt 120 miljoner kronor per år till EU till följd av brister i att följa reglerna. Detta belopp bör ställas i relation till att höja Jordbruksverkets förvaltningsanslag med åtminstone 40 miljoner kronor från 2023. Vi anser därför att staten skulle ta en större ekonomisk risk genom att inte höja Jordbruksverkets anslag, än genom att göra det.

Jordbruksverket behöver en långsiktigt stabil finansiering

Statskontoret bedömer att regeringen bör sluta att ge Jordbruksverket tillfälliga medel för det löpande arbetet med att hantera EU-stöden. De tillfälliga medlen försvårar myndighetens arbete med att effektivisera sin verksamhet och motverkar kostnadsmedvetenhet inom myndigheten. Därför anser vi att det är bättre att höja Jordbruksverkets förvaltningsanslag och att ta upp frågan om anslagsnivån på nytt några år senare, trots att det är ovanligt att regeringen sänker en myndighets förvaltningsanslag.

Regeringen har under lång tid gett Jordbruksverket så mycket tillfälliga medel för löpande verksamhet att det inte längre finns någon tydlig koppling mellan nivån på myndighetens förvaltningsanslag utan de extra medlen och omfattningen på myndighetens verksamhet och kostnader. Under de senaste 10 åren har Jordbruksverket fått totalt 536 miljoner i tillfälliga medel för att förstärka arbetet med att hantera EU-stöden, varav drygt 420 miljoner sedan 2016. När regeringen slutar att ge Jordbruksverket tillfälliga medel kommer regeringen därför att behöva se över nivån på myndighetens förvaltningsanslag. Det gäller oavsett när regeringen upphör med de tillfälliga medlen.

För att kunna besluta om nivån på Jordbruksverkets förvaltningsanslag behöver regeringen ta ställning till ambitionsnivån för myndighetens verksamhet i sin helhet. Vi bedömer att regeringens sätt att använda tillfälliga medel för att hålla Jordbruksverket flytande i praktiken har flyttat både myndighetens och regeringens fokus från Jordbruksverkets samlade uppdrag och långsiktiga behov, till de akuta behoven inom EU-stödhanteringen.

Regeringen bör se över Jordbruksverkets finansieringsstruktur

Jordbruksverket använder till stor del projektmedel och sakanslag för att finansiera sin verksamhet. Det har försvårat för myndigheten att planera och prioritera inom sin verksamhet. Vi anser att det är viktigt att regeringen och Jordbruksverket gemensamt ser över myndighetens finansieringsstruktur när det gäller vilka uppgifter som är långsiktiga, förebyggande och förvaltande, alltså vilka uppgifter som bör finansieras med myndighetens förvaltningsanslag.

Vår analys visar att Jordbruksverket till viss del använder medel från sakanslag, exempelvis anslag 1.9 inom utgiftsområde 23, för att finansiera egna kostnader för förebyggande och förvaltande arbete. Det är inte i strid med hur regeringen i dag beskriver att myndigheten får använda anslaget, vars ändamål är att genomföra insatser för att bekämpa växtskadegörare. Vi bedömer därför att regeringen behöver förtydliga hur Jordbruksverket får använda vissa sakanslag. Det gäller anslag 1.9, men även till exempel anslag 1.6 vars ändamål är att bekämpa smittsamma djursjukdomar.

Vår analys visar även att Jordbruksverket använder projektmedel från EU-fonderna för att finansiera permanent verksamhet. Vi anser att det är olämpligt, eftersom sådana verksamhetskostnader som grundprincip ska finansieras med myndighetens förvaltningsanslag. Statskontoret föreslår därför följande:

• Regeringen bör se över Jordbruksverkets finansieringsstruktur när det gäller vilka uppgifter som är långsiktiga, förebyggande och förvaltande, alltså de som bör finansieras med myndighetens förvaltningsanslag. Regeringen bör exempelvis
• tydliggöra hur Jordbruksverket får använda medel från sakanslag. Det gäller exempelvis anslag 1.6 och 1.9 för att bekämpa smittsamma djursjukdomar respektive växtskadegörare. I den mån som myndigheten i dag använder dessa anslag för att finansiera verksamhetens kostnader för förebyggande och förvaltande arbete bör regeringen föra över medel från sakanslagen till myndighetens förvaltningsanslag.
• tillföra medel till Jordbruksverkets förvaltningsanslag för att finansiera de löpande uppgifter som regeringen vill att myndigheten ska fortsätta att arbeta med, men som myndigheten i dag finansierar med projektmedel. Vi uppskattar utifrån Jordbruksverkets beräkningar i budgetunderlaget för 2022–2024 att det handlar om cirka 75 miljoner kronor år 2024.

Under den nuvarande programperioden har Sverige medfinansierat landsbygdsprogrammet mer än vad EU:s regler kräver. Om Sverige gör det även nästa period kan regeringen finansiera vårt förslag att ersätta projektmedel med medel på förvaltningsanslaget genom att minska den svenska medfinansieringen med motsvarande summa. Det skulle inte försämra Sveriges möjlighet att ta del av EU-medel.

Tillfälliga medel har hållit Jordbruksverket flytande, men de har inte kunnat återuppta sitt främjande och stödjande arbete

De 420 miljoner kronor i tillfälliga medlen som regeringen gett Jordbruksverket mellan 2016 och 2022 har gjort det möjligt för Jordbruksverket att upprätthålla sin verksamhet och att nästan komma i fas med den stödhantering som gäller den nuvarande programperioden. Myndigheten kan inte visa specifikt vad de tillfälliga medlen har gått till, vilket regeringen heller inte har krävt. Men myndigheten uppger att de i huvudsak har använt medlen till att vidareutveckla och gradvis färdigställa fler it-stöd för stödhanteringen. I takt med att fler it-stöd kommit på plats har länsstyrelserna kunnat minska det stora antal ärenden som har legat i kö hos dem. Jordbruksverket har också kunnat betala ut de pengar som de har haft innestående. Det har ökat lantbrukarnas förtroende för myndigheten.

Trots att regeringen har gett Jordbruksverket tillfälliga medel har myndigheten inte kunnat återuppta det främjande och stödjande arbete som myndigheten finansierar med sitt förvaltningsanslag, och som myndigheten sedan 2016 prioriterat ned för att frigöra resurser till EU-stödhanteringen. Arbetet med att hantera EU-stöden krävde tvärtom en något större andel av Jordbruksverkets förvaltningsanslag 2020 än 2016. Däremot bedriver myndigheten med hjälp av sakanslag och projektmedel viss främjande verksamhet i dag som myndigheten inte bedrev 2016.

Statskontoret har övervägt att föreslå att regeringen bör tydliggöra hur stor andel av Jordbruksverkets förvaltningsanslag som myndigheten får lägga på EU-stödhanteringen. Syftet med det skulle vara att säkerställa att myndigheten har möjlighet att fullgöra samtliga sina uppgifter med den ambitionsnivå som regeringen anser är lämplig. Men vi bedömer att nackdelarna med ett sådant upplägg är större än fördelarna. Dels skulle det vara svårt för regeringen att beräkna Jordbruksverkets kostnader för hanteringen av EU-stöd med tillräcklig precision. Dels skulle det begränsa myndighetsledningens möjligheter att prioritera i verksamheten och därmed att använda sina resurser på ett effektivt sätt.

Osannolikt att kostnaderna för EU-stödhanteringen kan minska under nästa programperiod

Jordbruksverket har sedan 2017 haft i uppdrag att minska sina kostnader för att hantera EU-stöd. Men Statskontorets analys visar att kostnaderna för Jordbruksverkets EU-stödhantering har fortsatt att öka sedan 2016. Vi bedömer dessutom att Jordbruksverket troligtvis inte heller kommer att kunna minska sina kostnader för att hantera EU-stöden under nästa programperiod.

Kostnaderna för EU-stödhanteringen har fortsatt att öka

Statskontorets analys visar att Jordbruksverkets kostnader för att hantera EU-stöden har fortsatt att öka mellan 2016 och 2020. Det beror på att Jordbruksverket fortfarande betalar för de misstag som myndigheten gjorde inför och i början av den nuvarande programperioden av EU:s gemensamma jordbrukspolitik. Samtidigt har myndigheten under de senaste åren även haft kostnader för att förbereda inför nästa programperiod. Jordbruksverkets möjligheter att minska kostnaderna för att hantera EU-stöden har också begränsats av att regelverket kring EU-stöden inte har blivit enklare under programperioden. Det har i sin tur minskat Jordbruksverkets möjligheter att förenkla sina it-system och handläggningsrutiner. Dessutom har myndigheten haft svårt att ersätta dyra it-konsulter med egen personal.

Osäkert om det nya regelverket kommer att vara enklare och medföra lägre kostnader för Jordbruksverket

Jordbruksverkets kostnader för att hantera EU-stöden beror i hög grad på hur reglerna kring stöden är utformade. Reglerna ställer exempelvis detaljerade krav på hur myndighetens it-system ska se ut och vilka kontroller som myndigheten ska genomföra. Vi bedömer att det är osäkert om reglerna för nästa programperiod kommer att vara enklare än de nuvarande och därmed ge Jordbruksverket förutsättningar att minska kostnaderna för att hantera EU-stöden.

Statskontoret bedömer att det senaste förslaget till nytt regelverk innehåller färre stödformer än det nuvarande regelverket, men också nya krav. De nya kraven kommer att innebära nya kostnader, åtminstone till en början. Det gäller exempelvis ett krav på att införa arealövervakning med satellit. Tekniken har potential att minska särskilt länsstyrelsernas kontrollkostnader på sikt, men kommer först att kräva stora investeringar från Jordbruksverket.

Vi konstaterar också att reglerna har blivit mer omfattande och komplicerade över tid, trots att såväl Sveriges regering som EU-kommissionen har försökt att förenkla reglerna. Vi anser därför att regeringen inte bör räkna med att nästa regelverk kommer att innebära förenklingar. Reglerna är heller inte mindre omfattande eller komplicerade till följd av att nästa programperiod är försenad och därför kommer att vara 5 år lång i stället för 7 år lång.

Svårt för Jordbruksverket att minska sina årliga it-kostnader mer än budgeterat

Statskontoret bedömer att det är osannolikt att Jordbruksverket kan uppnå en ekonomi och verksamhet i balans genom att minska it-kostnaderna för stödhanteringen under nästa programperiod. Det främsta skälet till det är att myndigheten i sina budgetunderlag till regeringen redan har räknat med att it-investeringskostnaderna för nästa programperiod kommer att vara 16 procent lägre än för den nuvarande programperioden. Hela minskningen avser direkta kostnader, det vill säga sådana kostnader som inte resulterar i något av bestående värde för myndigheten. Denna minskning följer av de åtgärder som myndigheten har genomfört för att i högre utsträckning prioritera it-investeringar med hög kostnadsnytta och därmed använda sina resurser på ett mer effektivt sätt.

Ett annat skäl till att vi bedömer att det kommer att vara svårt för Jordbruksverket att sänka sina årliga it-kostnader är att den nuvarande programperioden i praktiken är 9 år lång medan nästa programperiod bara kommer att vara 5 år lång. Det innebär att Jordbruksverket kommer att behöva fördela it-investeringskostnaderna över en avsevärt kortare tid, vilket driver upp de årliga kostnaderna för systemen. Vår analys visar att Jordbruksverkets kostnad för it-investeringar hade sjunkit med drygt 10 miljoner per år om nästa programperiod hade varit 7 år lång som avsett.

Ett ytterligare skäl till att det kommer vara svårt för Jordbruksverket att minska sina it-kostnader mer än vad myndigheten redan har beräknat är att kostnaden för it-systemen till stor del beror på reglerna kring EU-stöden. Vår analys visar dessutom att Jordbruksverkets it-kostnader redan ligger i nivå med kostnaderna hos de jämförbara förhållandevis stora och it-tunga myndigheter som också deltar i e-samverkansprogrammet.

Omotiverat att spara på kontroller när Sverige får höga finansiella korrigeringar

Statskontoret kan inte bedöma om Jordbruksverkets kontroller för att förhindra fel i utbetalningen av EU-stöd är kostnadseffektiva eller inte. Det beror på att det inte går att fastställa kostnaden för kontrollmiljön i sin helhet. I praktiken syftar en stor del av Jordbruksverkets arbete med EU-stöden i någon mån till att säkerställa att myndigheten följer reglerna. Det gäller till exempel arbetet med att handlägga ärenden och att utveckla it-system.

Hur Jordbruksverket ska utforma sina kontroller och sin kontrollmiljö är dessutom reglerat av EU. Myndigheten genomför i dag i stort sett bara de kontroller som reglerna kräver. Vi bedömer därför att myndigheten inte kan dra ner på eller förenkla sina kontroller på något betydande sätt utan att riskera att bryta mot reglerna. Om EU-kommissionen hittar brister i hur Sverige följer reglerna kan den besluta att Sverige ska betala tillbaka stöd till EU, så kallade finansiella korrigeringar. Sedan 2016 har Sverige fått betala tillbaka cirka 640 miljoner kronor till EU i sådana finansiella korrigeringar. Därför bedömer vi att det är osannolikt att det skulle vara en nettobesparing för staten om Jordbruksverket skulle försöka spara på sina kontroller.

De finansiella korrigeringarna som Sverige sedan 2016 har fått betala till EU beror främst på Jordbruksverkets ofullständiga it-system och feltolkningar av EU:s regelverk. Vi bedömer därför att det bästa myndigheten kan göra för att undvika framtida finansiella korrigeringar är att följa reglerna. I det ingår också att öppna möjligheten för lantbrukarna att ansöka om EU-stöd först när it-systemen är färdiga och att löpande stämma av tolkningar av reglerna med EU-kommissionen. Det inkluderar också att på ett bättre sätt än under den nuvarande programperioden balansera målkonflikten mellan att betala ut stöden så tidigt som möjligt och att minska felen i stödhanteringen. Under den nuvarande perioden bidrog ett alltför stort fokus på att få ut pengar till lantbrukarna till att myndigheten tog för stora risker i sin tolkning av regelverket, vilket ledde till finansiella korrigeringar.

Som ett stöd för att bättre kunna balansera målkonflikten mellan att betala ut EU-stöden så tidigt som möjligt och att minska andelen fel i stödhanteringen anser Statskontoret att Jordbruksverket bör komplettera sina strategiska mål med ett mål som fångar upp denna målkonflikt. Ett sådant strategiskt mål är också motiverat eftersom EU-stödhanteringen är en central uppgift för myndigheten. Jordbruksverket har i dagsläget flera verksamhetsmål som handlar om EU-stödhanteringen, men inget strategiskt mål om det. Statskontoret föreslår därför följande:

• Jordbruksverket bör formulera ett strategiskt mål för EU-stödhanteringen.

Exempel på formuleringar är: ”Sverige ska betala ut EU-stöd till lantbrukarna så tidigt som möjligt och utan fel i hanteringen” eller ”Sverige ska hantera EU-stöd snabbt och korrekt”.

Osannolikt att kostnaderna för övrig verksamhet kan minska under de närmaste åren

Statskontoret bedömer att det inte är troligt att Jordbruksverket under de närmsta åren kommer att kunna minska kostnaderna för någon annan verksamhet än EU-stödhanteringen, och på så sätt nå en ekonomi och verksamhet i balans. Det beror på att myndigheten skjutit kostnader på framtiden. Därför har de ett litet utrymme att minska kostnaderna genom effektiviseringar på kort sikt.

Jordbruksverket har skjutit många kostnader på framtiden

Jordbruksverket har sedan 2016 försökt att hantera de ökade kostnaderna för EU-stödhanteringen, genom att prioritera bättre och hårdare än tidigare. Myndigheten har fortsatt att prioritera ned främjande, stödjande och förebyggande uppgifter, precis som man gjorde 2016. Myndigheten har också skjutit upp det underhåll av verksamhetskritiska it-system som inte har varit akut.

Vi bedömer att samtliga dessa åtgärder i praktiken innebär att myndigheten har skjutit både kostnader och möjliga effektiviseringar av arbetssätt på framtiden. Vi bedömer också att det inte är hållbart för Jordbruksverket att fortsätta så. Ett exempel är att Jordbruksverket har byggt upp en teknisk skuld motsvarande cirka 220 miljoner kronor i uppskjutet underhåll av verksamhetskritiska it-system. Myndigheten riskerar därmed att inte kunna genomföra effektiviseringar samt att systemen slutar att fungera. Ett annat exempel är att Jordbruksverket har prioriterat ned förebyggande åtgärder inom djurområdet. Det ökar risken för framtida kriser till följd av smitta eller skadedjur, vilket skulle kunna leda till högre kostnader för Jordbruksverket.

Ett av regeringens alternativ till att höja Jordbruksverkets förvaltningsanslag är att acceptera både dessa och andra risker. Vi bedömer att det visserligen är möjligt för Jordbruksverket att spara 40 miljoner kronor i den verksamhet som myndigheten finansierar med sitt förvaltningsanslag. Men då behöver myndigheten försämra kvaliteten i verksamheten på ett sätt som skulle påverka myndighetens avnämare negativt, till exempel i form av längre handläggningstider, sämre tillgänglighet, inaktuella kunskapsunderlag och långsammare ingripanden vid kriser.

Jordbruksverket behöver effektivisera verksamheten, men effektivisering löser inte myndighetens akuta problem

Vår analys visar att Jordbruksverket har ett visst utrymme att effektivisera sin verksamhet. Men vi bedömer att utrymmet inte är tillräckligt för att myndigheten därigenom under de närmaste åren ska uppnå en ekonomi och verksamhet i balans. Ett skäl till det är att flera av de möjliga effektiviseringsåtgärder som vi har identifierat kräver en initial investering och kan leda till ökad effektivitet först på lång sikt. Det gäller exempelvis den nya tekniken för arealövervakning med satellit och andra investeringar i ny teknik. Ett annat skäl är att den ökade effektiviteten i många fall består i högre kvalitet till bibehållen kostnad snarare än bibehållen kvalitet till lägre kostnad. Ytterligare ett skäl är att vinsterna av Jordbruksverkets effektivisering ofta åtminstone delvis hamnar utanför myndigheten, exempelvis hos länsstyrelserna eller hos de som använder Jordbruksverkets tjänster.

Därutöver vet varken vi eller Jordbruksverket exakt hur stort myndighetens effektiviseringsutrymme är. Det beror på att myndigheten i en stor del av sin verksamhet inte följer upp effektivitet på något systematiskt sätt, exempelvis med hjälp av nyckeltal och utfallsmått. Därför är det ett riskfyllt alternativ för regeringen att förlita sig på Jordbruksverkets effektiviseringar, eftersom vi inte vet om det är möjligt för Jordbruksverket att frigöra 40 miljoner kronor till 2024. Regeringen har heller inte råd att vänta med att besluta om Jordbruksverkets förvaltningsanslag till myndigheten kan redovisa hur effektiv verksamheten.

Däremot vill vi betona att effektivitet är ett viktigt utvecklingsområde för myndigheten. Det framgår både av Jordbruksverkets brist på uppföljning av sin effektivitet och av att myndigheten sedan 2016 har ansett sig tvungen att prioritera kortsiktiga besparingar framför långsiktiga investeringar.

Jordbruksverket bör förbättra sina sätt att mäta effektivitet och undersöka möjligheten att effektivisera sina arbetssätt

De åtgärder för att effektivisera verksamheten som Jordbruksverket har genomfört sedan 2018 har främst fokuserat på vad myndigheten ska göra. Myndigheten har till exempel försökt att effektivisera verksamheten genom att prioritera bättre och hårdare mellan olika arbetsuppgifter. Men Jordbruksverket har i mindre utsträckning fokuserat på hur myndigheten arbetar och i vilken utsträckning som arbetssätt i olika delar av verksamheten är effektiva. Vi föreslår därför följande:

• Jordbruksverket bör förbättra sina sätt att mäta effektivitet, exempelvis genom fler nyckeltal, utfallsmått eller någon form av systematisk kvalitativ uppföljning utifrån hur verksamheten ser ut och fungerar.
• Jordbruksverket bör även se över möjligheten att effektivisera hur de arbetar i olika delar av verksamheten, antingen med stöd av en intern verksamhetsutvecklare eller en konsult. Jordbruksverket kan med fördel bedriva detta arbete stegvis, till exempel enhet för enhet, för att lättare kunna anpassa arbetsinsatsen till sin kapacitet.

Förslagen förbättrar Jordbruksverkets lednings förutsättningar att identifiera var i verksamheten det finns effektiviseringsutrymme och hur stort utrymmet är. Det förbättrar i sin tur ledningens förutsättningar att prioritera mellan olika åtgärder, genomföra åtgärder, samt att följa upp och redovisa resultatet av åtgärderna. Det skulle stärka regeringens förtroende för myndigheten.

Det är viktigt att Jordbruksverket håller regeringen informerad om hur arbetet med effektivisering går och att regeringen frågar efter uppdateringar från myndigheten. Vi bedömer att de ordinarie kontaktvägarna mellan regeringen och Jordbruksverket är tillräckliga för detta ändamål. Om regeringen ändå vill styra myndigheten mer mot effektivisering anser vi att regeringen bör ge Jordbruksverket ett uppdrag att redovisa arbetet och resultatet av det i sin årsredovisning, snarare än att ge ett uppdrag med krav på redovisning i särskild ordning. Det är viktigt att Jordbruksverket får lägga sina resurser på att arbeta med effektivisering snarare än att beskriva hur de arbetar med frågan.

Jordbruksverket och länsstyrelserna bör samarbeta kring nyttorealisering

Jordbruksverkets investeringar i it-stöd för att handlägga EU-stödärenden har hittills främst bidragit till att minska länsstyrelsernas kostnader. Nyttan av de it-investeringar som Jordbruksverket planerar inför nästa programperiod kommer också till stor del att hamna hos länsstyrelserna. Men det är bara Jordbruksverket som har i uppdrag att bedöma och redovisa den planerade och realiserade nyttan av de stora digitaliseringsprojekten. Att den nytta som uppstår till följd av Jordbruksverkets it-investeringar inte blir synlig för regeringen försämrar myndighetens incitament att prioritera de investeringar som har störst kostnadsnytta för samhället som helhet. Det försämrar även regeringens möjlighet att bedöma hur mycket resurser de berörda myndigheternas behöver. Statskontoret föreslår därför följande:

• Regeringen bör ge Jordbruksverket och länsstyrelserna i uppdrag att ta fram en gemensam plan för nyttorealisering för de av myndigheternas it-investeringar som rör EU-stödhanteringen.

Nyttorealisering är de nyttor, exempelvis effektivitetsvinster, som investeringarna förväntas ge de olika myndigheterna. Regeringen kan överväga att låta myndigheterna ta fram planen i samråd med DIGG, för att hjälpa Jordbruksverket och länsstyrelserna med ett utifrånperspektiv på fördelningen av kostnader och nyttor.

Vi anser att det är viktigt att även regeringen har ett systemperspektiv på kostnaden och nyttan av Jordbruksverkets it-investeringar, och inte bara ser till den nytta som kommer myndigheten själv till del. Vår undersökning visar att länsstyrelserna kan komma att sänka sina kostnader för stödhanteringen framöver, till följd av Jordbruksverkets it-investeringar. Om så blir fallet kan en gemensam plan för nyttorealisering även fungera som ett underlag för regeringen att besluta om att omfördela medel från länsstyrelserna till Jordbruksverket.

Ändringar i instruktionen kommer inte heller att bidra till ekonomi och verksamhet i balans

Statskontoret bedömer att ändringar i Jordbruksverkets instruktion inte skulle bidra till att myndigheten når en ekonomi och verksamhet i balans. Vare sig att flytta eller att tona ner uppgifter i instruktionen skulle bidra till det.

Både regeringen och Jordbruksverket anser att primärproduktionen, det vill säga det första ledet i förädlingskedjan av livsmedel, är Jordbruksverkets kärnuppdrag. Statskontoret bedömer därför att vissa av myndighetens uppgifter ligger delvis utanför myndighetens kärnuppdrag, till exempel att främja konkurrenskraften hos livsmedelsproducerande företag i senare led i förädlingskedjan och att verka för andra miljömål än det som myndigheten har huvudansvar för. Regeringen skulle därför kunna flytta dessa uppgifter från Jordbruksverket till en annan myndighet. Men det skulle inte avlasta Jordbruksverkets förvaltningsanslag. Det beror på att finansieringen sannolikt skulle följa med uppgifterna, och på att uppgifterna i fråga i huvudsak finansieras med sakanslag och projektmedel. Dessutom har vi inga indikationer på att någon annan myndighet skulle kunna utföra uppgifterna till en lägre kostnad. Det är därför osannolikt att det skulle innebära en nettobesparing för staten att flytta uppgifterna till en annan myndighet, åtminstone på kort sikt.

Vi bedömer vidare att regeringen inte skulle hjälpa Jordbruksverket att nå en ekonomi och verksamhet i balans genom att tona ner vissa uppgifter i myndighetens instruktion. Det beror på att Jordbruksverkets instruktion redan ger myndigheten stort utrymme att prioritera mellan sina olika uppgifter. Om regeringen exempelvis skulle tona ner främjandeuppgifterna i Jordbruksverkets instruktion skulle det i praktiken sannolikt innebära att myndigheten skulle sluta att arbeta med uppgifterna, eftersom myndigheten redan prioriterar dem så lågt.

Om regeringen vill använda Jordbruksverkets instruktion som verktyg för att hjälpa myndigheten att nå en ekonomi och verksamhet i balans finns också alternativet att minska det statliga åtagandet genom att stryka uppgifter ur myndighetens instruktion utan att flytta dem till någon annan myndighet. Det skulle frigöra resurser i statens budget, som regeringen skulle kunna omfördela till Jordbruksverkets resterande uppgifter.

Styrningsförändringar har gjort Jordbruksverket bättre rustat för framtida utmaningar

Statskontoret bedömer att de förändringar i Jordbruksverkets styrning och organisering som regeringen respektive myndigheten har genomfört har gjort myndigheten bättre rustad för att hantera framtida utmaningar jämfört med 2016. Myndigheten är därför också bättre rustad att hantera ett högre förvaltningsanslag. Men varken vi eller Jordbruksverket kan visa att någon av förändringarna hittills har förbättrat myndighetens resultat eller effektivitet på något betydande sätt.

Styrelsen fungerar väl men borde vara mer proaktiv

Regeringen beslutade 2018 att ombilda Jordbruksverket till en styrelsemyndighet och att tillsätta en överdirektör för myndigheten. Vår utredning visar att både styrelsen och överdirektören har varit viktiga stöd till generaldirektören. I viss mån har styrelsen också bidragit till att förbättra myndighetens beslutsunderlag till regeringen. Däremot kan vi inte se att styrelsen eller överdirektören har bidragit till att förbättra verksamhetens resultat eller effektivitet på något avgörande sätt.

Statskontoret bedömer att styrelsen har goda förutsättningar för att kunna styra myndigheten framöver. Styrelsen är engagerad i sitt uppdrag, har kompetenser som matchar myndighetens behov och samarbetar väl både inom sig och med den övriga myndighetsledningen. Men hittills har styrelsen främst varit reaktiv snarare än proaktiv. Styrelsen har bidragit med värdefull input till myndigheten utifrån den information styrelsen får av myndigheten och utifrån myndighetens årshjul. Styrelsen har i mindre utsträckning tagit egna initiativ och styrt myndigheten proaktivt. Vi bedömer att det finns en risk för att styrelsen lägger alltför mycket av sin tid på att ta del av information, och alltför lite tid på att diskutera framåtsyftande frågor och att styra myndigheten strategiskt. Styrelsen skulle exempelvis i högre grad kunna arbeta med frågan om hur Jordbruksverket bedömer och redovisar sina resultat. Och för att sätta extra tryck i en viss fråga skulle enskilda styrelseledamöter kunna få ett större ansvar för att följa upp eller utreda frågan.

Statskontoret bedömer att regeringen och styrelsen behöver förbättra sin dialog. En bättre dialog skulle kunna förtydliga styrelsens bild av sitt uppdrag, och därmed förbättra styrelsens förutsättningar att vara till nytta för myndigheten. En bättre dialog skulle också ge regeringen mer information om myndigheten och därmed bättre förutsättningar att styra myndigheten.

Förändringar i styrning och organisering har förbättrat Jordbruksverkets förutsättningar att prioritera

I samband med att regeringen förändrade Jordbruksverkets ledningsform tillsatte regeringen 2018 även en ny generaldirektör för myndigheten. Under ledning av den nya generaldirektören har Jordbruksverket förbättrat hur myndigheten styr och organiserar verksamheten. Myndigheten har exempelvis omorganiserat verksamheten, tagit fram en ny verksamhetsstrategi, förbättrat förvaltningskulturen vid myndigheten samt förändrat hur myndigheten styr och organiserar arbetet inför nästa programperiod i EU:s gemensamma jordbrukspolitik (reformarbetet).

Vår utredning visar att samtliga dessa åtgärder har fallit väl ut. Exempelvis har arbetet för att förbättra förvaltningskulturen vid myndigheten lett till ett mer öppet samtalsklimat, verksamhetsstrategin har tydliggjort myndighetens mål och prioriteringar, och omorganisationen har lett till kortare beslutsvägar. Allt detta gör myndigheten bättre rustad för att hantera framtida utmaningar. Men hittills kan vi inte se att det har ökat myndighetens effektivitet eller förbättrat myndighetens resultat. Det beror på att myndigheten inte följer upp sina resultat och sin effektivitet på ett sätt som gör det möjligt att bedöma hur de förändras över tid. Dessutom är det osäkert om det har gått tillräckligt lång tid för att resultatet av åtgärderna skulle gå att visa.

Vi anser att det nya sättet att organisera förberedelsearbetet inför nästa programperiod är den förändring som har störst potential att bidra till att Jordbruksverket når en ekonomi och verksamhet i balans. Det beror på att förändringen förbättrar myndighetens förutsättningar att väga kostnader i en del av verksamheten mot nytta i en annan del av verksamheten, hos stödmyndigheterna eller hos stödmottagarna. Det stärker myndighetens förmåga att prioritera rätt insatser i rätt tid, särskilt när det gäller kostsam it-utveckling. För att åstadkomma det har Jordbruksverket bland annat inrättat ett samordningskansli för reformarbetet under generaldirektören, tvärfunktionella grupper för samtliga EU-stödformer och portföljstyrning av it-utvecklingen. Statskontoret anser att det är viktigt att Jordbruksverket säkerställer att dessa förändringar fungerar som myndighetsledningen har avsett.

Det är också viktigt att Jordbruksverket fortsätter att arbeta för att även övriga styrningsförändringar får genomslag i hela myndigheten. Myndigheten kan exempelvis se till att enheterna inte är så stora att de det försvårar för cheferna att stödja medarbetarna i att genomföra myndighetens prioriteringar eller att se möjligheter till nya effektivare arbetssätt.

Statskontoret bedömer att Jordbruksverkets organisation över lag fungerar väl. Men vi anser att det är en brist att ekonomifrågorna inte har någon representant i ledningsgruppen, eftersom ekonomifrågorna är en utmaning för myndigheten. Statskontoret föreslår därför följande:

• Jordbruksverket bör skriva in i generaldirektörens arbetsordning att ekonomichefen ska ingå i ledningsgruppen.

Vi anser att en ordinarie plats i ledningsgruppen skulle ge ekonomichefen en starkare plattform i ledningsgruppen jämfört med att bli inbjuden till många möten och mötespunkter som i dag. Det skulle också ge ekonomichefen en något säkrare position om hen skulle göra sig obekväm eller om myndighetsledningen skulle bytas ut. Det skulle också understryka att myndighetsledningen tar ekonomifrågorna på stort allvar.

Jordbruksverket har genomfört förslag från andra aktörer, men det har inte bidragit till ekonomi och verksamhet i balans

Jordbruksverket har sammantaget visat stor förändringsvilja sedan 2018, utifrån initiativ från både regeringen, myndigheten själv och utifrån förslag från andra myndigheter. De åtgärder som myndigheten har genomfört har förbättrat dess förutsättningar på olika sätt, men de har inte lett till att Jordbruksverket har uppnått en ekonomi och verksamhet i balans.

Jordbruksverket har genomfört de flesta av Statskontorets förslag från 2016. Myndigheten har bland annat breddat internrevisionens uppdrag, redovisat kostnaderna för att hantera EU-stöd mer detaljerat och i viss mån redovisat hur kostnaderna för myndighetens arbete med att hantera EU-stöd kan begränsas under nästa programperiod. Jordbruksverket arbetar också med att genomföra ESV:s förslag som bland annat syftar till att förbättra redovisningen och prognoserna.

Jordbruksverket har ännu inte genomfört Statskontorets förslag att tydliggöra hur de ökade kostnaderna för att hantera EU-stöd påverkar myndighetens övriga verksamhet. Jordbruksverket planerar att göra det i årsredovisningen för 2021.

Jordbruksverket behöver kommunicera bättre för att återfå regeringens förtroende

Statskontoret bedömer att regeringen har lågt förtroende för Jordbruksverket i ekonomiska frågor. Det beror bland annat på att Jordbruksverket tidigare har gjort ekonomiska misstag, till exempel när det gäller it-investeringar som har gett för lite nytta för pengarna. Men det beror också på att Jordbruksverket sedan dess inte har lyckats kommunicera sina förutsättningar, kostnader och resultat till regeringen på ett tillräckligt pedagogiskt sätt.

Jordbruksverket ger i nuläget inte regeringen ett tillräckligt beslutsunderlag

Statskontoret bedömer att Jordbruksverket redovisar sina kostnader och resultat på ett otydligt sätt. Här följer några exempel:

• Jordbruksverket tar hänsyn till befintliga resurser när man bedömer sin måluppfyllelse. Det innebär att myndigheten kan bedöma att den uppfyller sina mål i högre utsträckning än tidigare trots att resultaten objektivt sett har blivit sämre.
• Jordbruksverket bedömer måluppfyllelse utifrån vilka aktiviteter som myndigheten har genomfört snarare än vad aktiviteterna har lett till, samt utifrån indikatorer som inte är tydligt kopplade till målen.
• Jordbruksverket redovisar en betydande del av kostnaderna för EU-stödhanteringen inom andra verksamhetsområden än ”korrekt hantering av stöd”. Det innebär att myndigheten redovisar olika värden på kostnader för stödhanteringen i årsredovisningen och den årliga rapporten om kostnader för EU-stödhanteringen. 2021 var skillnaden cirka 40 miljoner.

Sammantaget leder dessa brister i redovisningen till att de olika bilder som Jordbruksverket presenterar av sin verksamhet inte går ihop. Både myndighetens sätt att bedöma sin måluppfyllelse och att redovisa kostnader för EU-stödhanteringen i årsredovisningen ger en alltför positiv bild av tillståndet i myndigheten. Myndighetens måluppfyllelse framstår som bättre än vad den hade varit utifrån fasta kriterier, och stödhanteringen verkar tränga undan övrig verksamhet i mindre utsträckning än vad den verkligen gör. Samtidigt beskriver Jordbruksverket i sina budgetunderlag en verksamhet i akut behov av ytterligare medel.

Därför är det svårt för regeringen att bedöma hur väl myndigheten fullgör sitt uppdrag och hur mycket resurser som myndigheten behöver. Det är också svårt för regeringen att lita på myndighetens egna bedömningar i dessa frågor. Problemen finns kvar trots att Jordbruksverket har genomfört de flesta av de förslag om redovisning som Statskontoret och andra myndigheter har lämnat sedan 2016.

För att Jordbruksverket ska ge en bättre bild av hur väl myndigheten fullgör sitt uppdrag och hur resultaten utvecklas över tid föreslår Statskontoret följande:

• Jordbruksverket bör bedöma och redovisa hur väl de uppfyller sina mål utifrån fasta kriterier utan att ta hänsyn till hur mycket resurser som de har tillgång till, samt i högre grad lyfta fram vad de redovisade åtgärderna har lett till.
• Jordbruksverket bör fortsätta arbeta för att hitta ett sätt att redovisa kostnader för EU-stödhanteringen på ett enhetligt sätt i olika underlag. Det gäller exempelvis myndighetens årsredovisning, budgetunderlag och årliga kostnadsrapport.

Statskontoret bedömer att Jordbruksverket redan har kommit en bit i detta arbete och att myndigheten kommer att göra förändringar i årsredovisningen för 2021. Men vi bedömer också att det ändå kommer att finnas kvar arbete efter det.

Jordbruksverket behöver utgå mer från regeringens behov när de redovisar sin verksamhet

Jordbruksverket behöver stärka regeringens förtroende för myndigheten genom att i högre utsträckning anpassa sin kommunikation till regeringens behov. Vår bild är att Jordbruksverket ofta redovisar den information som myndigheten själv använder och har tillgänglig till, snarare än den information som bäst möter regeringens behov. Vår utredning visar också att medarbetare och chefer på Jordbruksverket ofta har en så stark gemensam upplevelse av och förståelse för sin situation att de glömmer att regeringen inte har samma upplevelse eller förståelse. Det leder till att myndigheten inte märker när de bilder som de presenterar av verksamheten inte går ihop, eller när underlagen saknar central information som är självklar för myndigheten.

Vi har sett flera exempel på redovisningar där Jordbruksverket riskerar att ge regeringen intryck av att Jordbruksverket inte utnyttjar sitt eget handlingsutrymme fullt ut för att förbättra sin ekonomiska situation. Det gäller exempelvis Jordbruksverkets redovisning av uppdragen att ta fram en it-strategi respektive att redovisa hur de skulle kunna sänka kostnaderna för EU-stödhanteringen. Det gäller även myndighetens sätt att återrapportera nyckeltalet kostnad per stödkrona samt att redovisa sina it-kostnader i budgetunderlagen. Statskontoret föreslår följande:

• Jordbruksverket bör i all sin redovisning utgå mer från regeringens behov.

Det inkluderar exempelvis myndighetens årsredovisning, budgetunderlag och redovisning av regeringsuppdrag. Konkreta exempel på sådant som myndigheten bör förändra inkluderar att redovisa utvecklingskostnader separat från förvaltningskostnader när det gäller it-system samt att beskriva omfattningen på myndighetens tekniska skuld i kronor och med exempel i stället för i systemutvecklingstimmar.

Även regeringen behöver kommunicera bättre

Även regeringen behöver förbättra sin kommunikation för att dialogen mellan regeringen och Jordbruksverket ska fungera väl. Statskontoret bedömer att regeringen behöver vara tydligare med sina förväntningar på Jordbruksverket och i högre utsträckning stämma av med myndigheten i de fall regeringen är osäker på hur myndigheten har tolkat och hanterat en viss styrsignal. Det kan till exempel handla om hur myndigheten prioriterar mellan tidiga utbetalningar och korrekt hantering av EU-stöd eller hur de uppfattar vad regeringen vill uppnå genom att ge myndigheten tillfälliga medel. Det behövs för att regeringen ska få bästa möjliga underlag för att kunna fatta beslut och styra myndigheten. Det behövs också för att Jordbruksverket ska förstå regeringens behov och kunna möta dem bättre.

Vi bedömer att de många utredningar av Jordbruksverket som regeringen har initierat har gett regeringen ett gediget underlag om myndighetens verksamhet. Regeringen bör därför ha goda förutsättningar att möta sitt behov av ytterligare information genom dialog med myndighetsledningen. Utökad dialog tar visserligen mer tid i anspråk. Men med tanke på att Jordbruksverket hanterar så mycket medel, bedömer vi att Regeringskansliet bör prioritera det. För att förbättra regeringens och Jordbruksverkets dialog och ömsesidiga förståelse för varandras förutsättningar och behov föreslår Statskontoret följande:

• Regeringen bör säkerställa att de har en bra dialog med Jordbruksverket. Det är särskilt viktigt när det gäller Jordbruksverkets långsiktiga finansiering, styrelsens roll och uppdrag, avvägningen mellan tidiga utbetalningar och korrekt stödhantering samt vem som får nytta av Jordbruksverkets stora it-investeringar. På alla dessa punkter är det viktigt att alla parter är överens om vilka som ska ha kontakt i vilka frågor, eftersom Jordbruksverkets ledning består av både en styrelse, generaldirektör och överdirektör.
• Jordbruksverket och Regeringskansliet bör ordna ett utbyte av personal mellan myndigheterna inom de områden där myndigheterna gemensamt bedömer att de har störst behov av att öka sin förståelse för varandras perspektiv. Det skulle exempelvis kunna vara inom ekonomi och redovisning.

Rapportens disposition

Kapitel 2 presenterar vår analys av de förändringar som Jordbruksverket har genomfört av sin styrning och organisation sedan 2016. Vi svarar på den tredje uppdragsfrågan om hur förändringarna har påverkat myndigheten och gjort myndigheten bättre rustad att hantera framtida utmaningar.

Kapitel 3 presenterar vår analys av hur Jordbruksverket redovisar sin verksamhet. Vi har analyserat det arbete som Jordbruksverket har gjort för att förbättra sin redovisning av resultat, bland annat utifrån de förslag som Statskontoret gav myndigheten 2016. Flera delar av den andra uppdragsfrågan behandlas därmed i kapitlet. Vi har också analyserat vilket arbete som kvarstår för att myndigheten ska kunna ge en bra bild av sina verksamhetsresultat och ekonomiska resultat.

Kapitel 4 presenterar vår analys av hur Jordbruksverkets kostnader för att hantera EU-stöden har utvecklats över tid och orsaker till den utvecklingen. Vi beskriver också hur Jordbruksverket har använt de tillfälliga medel som regeringen har gett myndigheten och om myndigheten har kunnat återuppta sin främjande verksamhet sedan 2016. I kapitlet besvarar vi därmed delar av både första och andra uppdragsfrågan. I kapitlet beskriver vi dessutom Jordbruksverkets åtgärder för att effektivisera verksamheten och minska kostnaderna.

Kapitel 5 besvarar den första uppdragsfrågan om myndighetens förvaltningsanslag är tillräckligt eller om myndighetens anslag eller instruktion behöver förändras. Vi presenterar bland annat vår analys av vilka möjligheter det finns för Jordbruksverket att minska kostnaderna genom effektiviseringar i verksamheten, minskade it-kostnader eller minskade kontrollkostnader. Vi analyserar också vilka förutsättningar reglerna för nästa programperiod ger Jordbruksverket att minska kostnaderna. Därmed besvarar vi även den fjärde uppdragsfrågan i detta kapitel.

Eftersom vi tolkar att det huvudsakliga syftet med vårt uppdrag är att få Jordbruksverkets ekonomi och verksamhet i balans, finns detta med som en röd tråd genom hela rapporten. Och vår uppdragsfråga om vilka åtgärder Jordbruksverket har genomfört utifrån Statskontorets rapport 2016 besvarar vi framför allt i kapitel 3 (avsnitt 3.2 och 3.4), eftersom de flesta förslagen rör redovisningsfrågor. Men de förslag som rör andra frågor tar vi upp i avsnitt 2.5 och 4.4.

Genomförda förändringar i styrning och organisation sedan 2016

I detta kapitel presenterar vi vår analys av de förändringar som regeringen och Jordbruksverket har gjort av myndighetens styrning och organisation sedan 2016. Vi har analyserat vad förändringarna har lett till, om förändringarna har gjort myndigheten bättre rustad att hantera framtida utmaningar samt hur förändringarna har påverkat Jordbruksverkets möjligheter att förbättra balansen mellan ekonomi och verksamhet. Vi har bland annat analyserat hur inrättandet av en styrelse och omorganisationen 2019 har påverkat Jordbruksverket. Vi har även analyserat de förändringar som myndigheten har initierat för att förbättra sin förmåga att prioritera it-utvecklingsinsatser med hög kostnadsnytta.

Sammanfattande iakttagelser

• Samtliga större åtgärder för att förbättra Jordbruksverkets styrning och organisering har genomförts sedan 2018. Då inrättade regeringen en styrelse och en överdirektör för myndigheten samt tillsatte en ny generaldirektör. Därefter har Jordbruksverket genomfört både egna åtgärder och åtgärder som bygger på förslag från Statskontoret och andra myndigheter som har granskat Jordbruksverkets verksamhet.
• Den styrelse som regeringen inrättade 2018 är välfungerande och engagerad, med kompetens som matchar myndighetens behov. Styrelsen har bidragit till att höja kvaliteten på myndighetens beslutsunderlag. Men hittills har styrelsen främst gett input på information från verksamheten och stöttat generaldirektören i de styrnings- och organisationsförändringar som hon har initierat, snarare än de har tagit egna initiativ och styrt myndigheten proaktivt. Styrelsen kan därför exempelvis behöva se över hur de ska få mer tid över att diskutera framåtsyftande frågor.
• Både regeringen och Jordbruksverket behöver ta ansvar för att förbättra dialogen mellan styrelsen och Regeringskansliet. En bättre dialog skulle kunna förtydliga styrelsens bild av sitt uppdrag, och därmed förbättra styrelsens förutsättningar att vara till nytta för myndigheten. En bättre dialog skulle också ge regeringen mer information om myndigheten och därmed bättre förutsättningar att styra myndigheten.
• Jordbruksverkets omorganisation 2019 har lett till en plattare organisation med kortare beslutsvägar. Jordbruksverket har justerat sin organisation även efter 2019 för att hantera problem som fanns kvar efter omorganisationen. Vi ser inte behov av några större organisationsförändringar utöver de som myndigheten redan arbetar med. Däremot anser vi att Jordbruksverket bör inkludera en representant för ekonomifrågorna i ledningsgruppen.
• Myndighetsledningen har förbättrat myndighetens förutsättningar att prioritera rätt it-utvecklingsinsatser, det vill säga de insatser som har störst kostnadsnytta för samhället som helhet. För att åstadkomma det har ledningen bland annat infört ett nytt sätt att styra och samordna förberedelserna inför nästa programperiod i EU:s gemensamma jordbrukspolitik. Vi anser att det är viktigt att myndigheten följer upp dessa förändringar och säkerställer att de fungerar så som myndigheten har avsett.
• Jordbruksverkets ledning har sedan 2018 förbättrat förvaltningskulturen på myndigheten. Det visar sig bland annat i en ökad samsyn om myndighetens uppdrag och prioriteringar samt ett öppnare diskussionsklimat inom organisationen. För att åstadkomma det har ledningen bland annat tagit fram en ny verksamhetsstrategi och kommunicerat mer och öppnare med chefer och medarbetare än tidigare.
• Jordbruksverket är bättre rustat att hantera framtida utmaningar idag än 2016. Det beror på att myndigheten har förbättrat sina förutsättningar att prioritera rätt, förkortat sina beslutsvägar och utökat ledningen med större samlad kompetens. Däremot har förändringarna hittills inte förbättrat balansen mellan myndighetens verksamhet och ekonomi.
• Vi kan inte heller se att någon av de olika förändringarna i Jordbruksverkets styrning och organisation hittills har förbättrat myndighetens effektivitet eller resultat. Det beror på att Jordbruksverket inte mäter och följer upp sina resultat eller sin effektivitet på ett sätt som gör det möjligt att bedöma utvecklingen över tid. Det beror också på att ledningen behöver fortsätta arbeta för att förändringarna i myndighetens styrning ska få fullt genomslag. Myndigheten skulle exempelvis kunna använda sina lönekriterier för att styra mer mot effektivitet, samt se över om de stora enheterna är ett hinder för att effektivisera verksamheten.

Ny styrelse har varit ett stöd för myndigheten, men inte styrt verksamheten proaktivt

Jordbruksverket har en välfungerande och engagerad styrelse, med kompetens som matchar myndighetens behov. Vi kan se att styrelsen har bidragit till att höja kvaliteten på myndighetens beslutsunderlag. Men i övrigt har styrelsen hittills främst stöttat generaldirektören i de styrnings- och organisationsförändringar som hon har initierat och gett input på den information myndigheten ger, snarare än tagit egna initiativ och styrt myndigheten proaktivt. Vi anser att regeringen skulle kunna förbättra sina förutsättningar att styra Jordbruksverket genom att tydliggöra sina förväntningar på styrelsen och genom att ha en tätare dialog med styrelsen. Tydligare förväntningar och tätare dialog skulle även förbättra styrelsens förutsättningar att vara till nytta för Jordbruksverket.

Jordbruksverket fick en styrelse och en överdirektör 2018

Under 2018 ombildade regeringen Jordbruksverket från en enrådighetsmyndighet med ett insynsråd till en styrelsemyndighet. I samband med det inrättade regeringen även en överdirektör för myndigheten. Som bakgrund till beslutet hänvisade regeringen till Jordbruksverkets ökade kostnader för att hantera EU-stöden och behovet av en mer effektiv stödhantering, både för att kunna nå en mer balanserad resursfördelning mellan myndighetens verksamheter och ett högre tempo i utbetalningarna av stöden.^[4]

Enligt företrädare för Regeringskansliet syftade förändringarna i Jordbruksverkets ledning också till att förbättra regeringens förutsättningar att styra myndigheten och att få underlag från myndigheten som motsvarar regeringens behov. Jordbruksverket uppfyller också Regeringskansliets kriterier för en myndighet som lämpar sig väl för styrelseformen. Enligt kriterierna är det lämpligt med en styrelse för stora myndigheter med komplexa eller omfattande uppdrag, som hanterar stora summor pengar, och som är beroende av kontinuerligt och omfattande förändrings- och effektiviseringsarbete för att nå målen för sin verksamhet.^[5]

Styrelsen har goda förutsättningar att styra myndigheten

Jordbruksverkets styrelse har flera av de förutsättningar som Statskontoret har identifierat är viktiga för att kunna styra en myndighet i positiv riktning. Styrelseledamöterna har kompetenser som matchar myndighetens behov, till exempel, it, digitalisering och myndighetsstyrning. Ledamöterna upplever även sitt styrelseuppdrag som viktigt, och får del av relevant information och nödvändiga underlag om verksamheten från myndigheten. Dessutom finns det förtroende mellan styrelseordföranden och generaldirektören.^[6] Detta framgår av våra intervjuer med styrelsen och generaldirektören samt med företrädare för Regeringskansliet. Intervjuerna visar även att samarbetet inom styrelsen samt mellan styrelsen, generaldirektören och överdirektören fungerar väl. Även chefer och medarbetare vid Jordbruksverket beskriver att styrelsen är kompetent och engagerad i myndighetens verksamhet.

Styrelsen har bidragit till bättre beslutsunderlag

Vår analys visar att styrelsen har bidragit till att höja kvaliteten på Jordbruksverkets beslutsunderlag. Dels genom att driva på myndighetens arbete med att förtydliga sin årsredovisning, sina budgetunderlag och sin verksamhetsuppföljning. Dels eftersom chefer vid myndigheten ofta anstränger sig mer för att ta fram genomarbetade och tydliga beslutsunderlag när de ska föredra något för styrelsen än när de ska föredra något för generaldirektören. Det säger många av de chefer vid Jordbruksverket som vi har talat med. Men utöver att bidra till bättre beslutsunderlag kan vi hittills inte se några konkreta resultat av styrelsens arbete.

Styrelsen har hittills varit stöttande snarare än styrande

Enligt Regeringskansliets vägledning för myndighetsstyrelser är ett av syftena med en styrelse att förbättra myndighetsledningens förutsättningar att styra och utveckla myndighetens verksamhet i strategiskt viktiga frågor.^[7] Det kan till exempel handla om kvaliteten och effektiviteten i myndighetens verksamhet eller hur myndigheten ska följa upp och bedöma sina resultat. I arbetsordningen för Jordbruksverkets styrelse står att styrelsen ska besluta om den strategiska inriktningen och målen för myndigheten. Generaldirektörens arbetsordning säger att styrelsen ska besluta i frågor som är av principiell karaktär eller av större betydelse.^[8]

Jordbruksverkets styrelse lägger ner mycket tid på att sätta sig in i myndighetens verksamhet. Det visar våra intervjuer med nuvarande och tidigare styrelseledamöter och vår genomgång av styrelseprotokoll. Flera ledamöter nämner att de behöver sätta sig in i omkring 1000 sidor underlag inför varje möte och att tidsåtgången för uppdraget är ett problem. En stor del av mötestiden går också åt till att chefer för olika delar av myndighetens verksamhet ger styrelsen information. Det handlar bland annat om internrevisionsrapporter, olika utmaningar som myndigheten står inför samt uppgifter i myndighetens årshjul så som verksamhetsplanering, årsredovisning och budgetunderlag. En av ledamöterna uppskattar att styrelsen ägnar omkring 6 av 8 timmars möte åt sådan information.

Många av informationspunkterna på styrelsemötena är nödvändiga för att styrelsen ska kunna ta ansvar för verksamheten. Informationspunkterna leder också ofta till diskussioner inom styrelsen, vilka enligt företrädare för Jordbruksverket ger viktiga inspel till verksamheten. Styrelseledamöterna själva uppfattar också att de påverkar verksamheten och får gehör för sina inspel. Det är bra. Samtidigt finns det en risk att styrelsen blir reaktiv snarare än proaktiv i förhållande till myndighetens verksamhet, om styrelsen lägger en stor del av sin tid på att ta ställning till det som myndigheten informerar om och sedan ger inspel utifrån det. Flera av ledamöterna anser också att styrelsen inte hinner med att diskutera framåtsyftande frågor och att utveckla myndighetens verksamhet i den utsträckning som de skulle önska.

För att styrelsen ska få mer tid över till strategiska frågor och kunna agera mer proaktivt är det viktigt att underlag till styrelsen är utformade på ett så lättillgängligt sätt som möjligt. Det är också viktigt att föredragningar på styrelsemöten är begränsade till information som är särskilt viktig. Ett annat sätt att utnyttja styrelsens kompetens strategiskt är att låta vissa ledamöter ta mer ansvar för att utreda en viss fråga, men så har Jordbruksverkets styrelse inte arbetat.^[9]

Styrelsen borde styra internrevisionen mer proaktivt

Internrevisionen har fått en starkare ställning inom Jordbruksverket sedan regeringen inrättade styrelsen. Internrevisionens rapporter får exempelvis avsevärt större uppmärksamhet och genomslag i organisationen i dag än innan internrevisionen rapporterade till styrelsen. Det framgår av våra intervjuer med chefer vid Jordbruksverket och med företrädare för internrevisionen.

Vi ser positivt på att styrelsen under 2021 har diskuterat och prövat enklare och mindre tidskrävande sätt att hantera internrevisionens rapporter och bedöma vilka åtgärder som revisionens iakttagelser kräver. Men även vad gäller internrevisionen skulle styrelsen kunna vara mer proaktiv. I dag tar internrevisionen fram ett förslag till revisionsplan i dialog med styrelsen. Styrelsen beslutar sedan utifrån planen vilka granskningar som internrevisionen ska prioritera. Sedan 2018 har styrelsen uttryckligen bara beställt ett fåtal granskningar av internrevisionen, exempelvis av Jordbruksverkets sätt att styra förberedelsearbetet inför nästa programperiod i EU:s gemensamma jordbrukspolitik.^[10] Det framkommer i våra intervjuer med styrelseledamöter. Med mer tid för strategiska diskussioner skulle styrelsen ha bättre förutsättningar att beställa granskningar och styra internrevisionens inriktning.

Regeringen kan förbättra både sina egna och Jordbruksverkets förutsättningar att få nytta av styrelsen

Enligt Regeringskansliets vägledning för hur regeringen ska välja ledningsform för myndigheter är det viktigt att regeringen är tydlig med sina förväntningar på styrelsen och vilka aspekter i uppdraget som styrelsen ska prioritera. Det är viktigt för att styrelsen ska kunna arbeta effektivt och ta det ledningsansvar som myndighetsförordningen kräver.^[11] Även Statskontoret har tidigare visat att en styrelse behöver ett tydligt uppdrag för att kunna göra så stor nytta som möjligt.^[12]

Vi uppfattar att regeringen inte har varit tillräckligt tydlig med sina förväntningar på Jordbruksverkets styrelse. Samtliga styrelseledamöter har visserligen gått en utbildning vid Regeringskansliet i samband med att de började sitt uppdrag. Utbildningen rör bland annat styrelsers generella ansvar och uppgifter.^[13] Men fler än hälften av de tidigare och nuvarande ledamöterna beskriver att deras uppdrag inte har varit helt tydligt, och att regeringen skulle behöva vara mer konkret när det gäller vad den vill ha ut av just Jordbruksverkets styrelse. Ledamöterna ger också något olika bilder av vad styrelsens huvudsakliga uppdrag är. Några säger att uppdraget är att få Jordbruksverkets ekonomi och verksamhet i balans, andra att det är att få ut EU-pengarna till lantbrukarna. Ytterligare andra säger att uppdraget är att följa upp att myndigheten gör vad den ska och att meddela regeringen när något inte fungerar.

Regeringskansliet har löpande kontakt med Jordbruksverkets överdirektör, ibland flera gånger per vecka. Både Regeringskansliet och överdirektören uppfattar att dialogen fungerar väl. Däremot har dialogen mellan styrelsen och Regeringskansliet fungerat dåligt under större delen av tiden sedan 2018. Det framgår av våra intervjuer med tidigare och nuvarande styrelseledamöter. Därmed går regeringen miste om värdefull information om Jordbruksverket, som skulle kunna förbättra regeringens förutsättningar att styra myndigheten. Ledamöterna uppfattar att Regeringskansliet inte har haft tillräcklig tillit till Jordbruksverket och inte förstått myndighetens utmaningar. Styrelsen har även inkommit med en formell skrivelse till regeringen om att politiken och styrelsen inte fullt ut har samma syn på myndighetens förutsättningar och möjligheter att genomföra nästa programperiod.^[14]

Både de flesta styrelseledamöter och de flesta företrädarna för Regeringskansliet som vi har talat med säger att dialogen har blivit något bättre under hösten 2021. Men de säger också att det vore bra med ytterligare dialog. Flera av styrelseledamöterna efterfrågar också en dialog med företrädare för olika delar av Regeringskansliet som på olika sätt berör Jordbruksverkets arbete.

Ny organisation har lett till kortare beslutsvägar men osäkert om det påverkat myndighetens resultat

Vår analys visar att Jordbruksverkets omorganisation 2019 har gjort organisationen plattare och beslutsvägarna kortare. Till viss del har omorganisationen också förbättrat samarbetet mellan olika delar av verksamheten. Men vi kan hittills inte se att omorganisationen har lett till ökad effektivitet eller bättre resultat i verksamheten. Det beror på att Jordbruksverket inte följer upp sina resultat och sin effektivitet på ett sätt som gör det möjligt att bedöma hur verksamheten har utvecklats över tid i dessa avseenden. Sammantaget fungerar den nya organisationen väl, men i stort gjorde även den tidigare organisationen det.

Jordbruksverket inledde en omorganisation under 2019

Jordbruksverket omorganiserade verksamheten under 2019. Omorganisationen syftade till att förbättra myndighetsledningens förutsättningar att följa upp och styra verksamheten, genom att korta beslutsvägarna och göra det tydligare vilka roller som finns på myndigheten och vilket ansvar som ligger hos var och en.

Omorganisationen innebar framför allt att myndigheten tog bort en organisatorisk nivå mellan myndighetsledningen och avdelningarna, så kallade divisioner. Myndigheten slog också ihop vissa avdelningar och tillsatte biträdande avdelningschefer. Avdelningscheferna rapporterar nu direkt till generaldirektören och ingår i myndighetens ledningsgrupp.^[15] Ledningsgruppen består i dag av generaldirektören, överdirektören, sex avdelningschefer, chefen för distriktsveterinärerna och kommunikationschefen.^[16] Under avdelningarna finns 52 enheter.

Figur 1. Organisationsskiss för Jordbruksverket.

Källa: www.Jordbruksverket.se/om-jordbruksverket/organisation (Hämtad 2021-12-21).

Omorganisationen har lett till kortare beslutsvägar och något bättre samarbete

Genom att ta bort divisionsnivån uppfattar vi att Jordbruksverket i stort har lyckats att skapa en plattare organisation med kortare beslutsvägar. Våra intervjuer med chefer vid Jordbruksverket visar att omorganisationen har gjort det möjligt för myndighetsledningen att få information och att fatta beslut snabbare än tidigare. Det ger ledningen bättre förutsättningar att agera på avvikelser i verksamheten.

Samtliga avdelningschefer som vi har intervjuat beskriver att omorganisationen har lett till att de har fått närmare kontakt med generaldirektören och att samarbetet mellan avdelningarna har blivit bättre. Det har lett till att avdelningscheferna har fått en bättre helhetssyn på myndighetens verksamhet. Även vissa enhetschefer anser att omorganisationen har gjort att de har blivit bättre på att samarbeta för att lösa sina uppgifter när enheter med liknande verksamhet har kommit närmare varandra organisatoriskt.

Däremot hittar vi bara några få exempel på att roller och ansvar inom Jordbruksverket har blivit tydligare efter omorganisationen. Ett exempel rör verksamhetsstödet inom it, som nu är samlat i en egen avdelning i stället för att vara utspritt i organisationen. Därmed ingår också chefen för utvecklings- och digitaliseringsavdelningen i ledningsgruppen.

Jordbruksverket har finjusterat sin organisation efter 2019, men några ytterligare förändringar kan behöva göras

Jordbruksverket har justerat sin organisation även efter 2019 för att hantera problem som fanns kvar efter omorganisationen. Dessa justeringar rör bland annat Växt- och kontrollavdelningen, Utvecklings- och digitaliseringsavdelningen och EU-stödavdelningen. Den senaste justeringen rör ekonomifrågorna.

Vi anser att det är bra att myndigheten kontinuerligt förbättrar sin organisation när det behövs. Vi ser inte att det behövs några större organisationsförändringar utöver de som myndigheten redan arbetar med. Däremot anser vi att Jordbruksverket bör inkludera en representant för ekonomifrågorna i ledningsgruppen.

Bra men otillräckliga förändringar i organiseringen av ekonomifrågorna

Ansvaret för ekonomifrågor har varit utspritt i olika delar av Jordbruksverkets organisation sedan 2013, och omfattades inte av omorganisationen 2019. Men sedan hösten 2021 har myndigheten samlat ansvaret för ekonomifrågorna vid ekonomienheten på verksamhetsstödsavdelningen. Syftet med förändringen är enligt företrädare för myndigheten att tydligare koppla ihop redovisning, ekonomi och verksamhetsstyrning. Dessutom blir det tydligare för medarbetarna vart de ska vända sig i ekonomifrågor.

Vi ser positivt på denna förändring, men konstaterar att myndigheten inte heller efter den kommer att ha en representant för ekonomifrågorna i ledningsgruppen. Företrädare för Jordbruksverket anser att det inte är ett problem, eftersom ledningsgruppen ofta bjuder in representanter för ekonomifrågorna till sina möten. Men vi anser att Jordbruksverket bör ha en fast representant för ekonomifrågorna i ledningsgruppen. Dels med tanke på hur stor myndighetens budget är, dels med tanke på de ekonomiska utmaningar som myndigheten står inför. Detta har även ESV uppmärksammat.^[17]

En ny verksamhetsstrategi har fått genomslag och förbättrat förutsättningarna att prioritera

Jordbruksverkets nuvarande ledning har arbetat fram en ny verksamhetsstrategi för 2020–2025. Strategin innehåller bland annat en summering av Jordbruksverkets uppdrag med 3 övergripande strategiska mål och 15 prioriterade verksamhetsmål. Syftet har varit att göra myndighetens mål och prioriteringar tydliga för alla medarbetare.^[18] Vår bild utifrån våra intervjuer och frågor till enhetscheferna är att strategin och målen är väl förankrade och kända i organisationen. Vi bedömer att det förbättrar myndighetens förutsättningar att prioritera mellan olika uppgifter.

Strategin speglar Jordbruksverkets uppdrag på ett bra sätt

I verksamhetsstrategin formulerar Jordbruksverket sitt uppdrag:

”Jordbruksverket finns för att främja en ökad och hållbar matproduktion och god djurvälfärd i hela Sverige. Vi bidrar till en levande landsbygd.”

• Jordbruksverkets strategiska mål för sin verksamhet är:
• Sverige ska ha en konkurrenskraftig, lönsam och ökande matproduktion
• Sverige ska nå miljömålen och produktionen ska bli mer resurseffektiv
• Sverige ska ha en god djurhälsa, en god djurvälfärd och ett gott växtskydd.

Vi anser att Jordbruksverket i sin uppdragsformulering och i de strategiska målen på ett bra sätt summerar de uppgifter, mål och krav som regeringen beskriver i myndighetens instruktion och regleringsbrev. Men det saknas ett strategiskt mål om hanteringen av EU-stöd.

De prioriterade verksamhetsmålen preciserar de övergripande målen

Jordbruksverket har formulerat 15 prioriterade verksamhetsmål. De fångar till stora delar upp de uppgifter, mål och krav i instruktion och i regleringsbrev som myndigheten inte lyfter fram i sina strategiska mål. De prioriterade verksamhetsmålen preciserar också till viss del de strategiska målen.

Figur 2. ”Strategihuset” som summerar Jordbruksverkets verksamhetsstrategi.

Källa: Jordbruksverket.

Både Ekonomistyrningsverket (ESV) och Myndigheten för digital förvaltning (DIGG) har tidigare bedömt att 15 prioriterade verksamhetsmål är alltför många och att Jordbruksverket behöver fokusera sina aktiviteter på färre mål.^[19] DIGG anser att mängden mål annars riskerar att leda till målkonflikter eller till otydliga prioriteringar i verksamheten, eftersom medarbetare kan härleda vilken åtgärd som helst till något av de prioriterade verksamhetsmålen.^[20]

Vi anser att de strategiska målen och de prioriterade verksamhetsmålen i huvudsak fungerar bra, på så sätt att de speglar uppgifterna i myndighetens instruktion. Vi bedömer också att det är rimligt med 15 verksamhetsmål givet bredden i myndighetens verksamhet. Däremot anser vi i likhet med ESV och DIGG att 15 prioriterade verksamhetsmål är alltför många, eftersom det gör det svårt för medarbetarna att veta vilket av de prioriterade målen som de ska prioritera. Det visar bland annat i att myndigheten redan prioriterar mellan de 15 prioriterade målen. Under 2021 och 2022 har två av målen särskild prioritet: ”Våra kunder får rätt beslut och utbetalningar i tid” samt ”Vi utvecklar våra processer genom ständiga förbättringar för minskade kostnader och större kundnytta”.^[21]

Vi tolkar Jordbruksverkets sätt att prioritera mellan de prioriterade målen som att myndigheten i praktiken behandlar de 15 prioriterade verksamhetsmålen som verksamhetsmål. Och att myndigheten i praktiken bara har två prioriterade mål. Vi bedömer att det viktigaste är att myndigheten fokuserar på att rensa bland sina många mål utöver de 15 prioriterade verksamhetsmålen.

Verksamhetsstrategin har landat väl i organisationen

Vi bedömer att verksamhetsstrategin har gjort myndighetens uppdrag, mål och prioriteringar tydligare. Enhetscheferna anser exempelvis att verksamhetsmålen är konkreta och funktionella. De säger att verksamhetsmålen är ett bra stöd när de ska formulera mål för sin enhet, eftersom verksamhetsmålen går att översätta till det egna dagliga arbetet. Jordbruksverkets medarbetarundersökningar och pulsmätningar pekar dessutom på att medarbetarna uppfattar myndighetens uppdrag, mål och prioriteringar som något tydligare 2021 än 2019.^[22]

Jordbruksverket har förbättrat sin uppföljning, men behöver bättre ta om hand det som framkommer

Vi bedömer att Jordbruksverket under de senaste åren har förbättrat hur de följer upp verksamheten. Det framgår både av våra intervjuer med företrädare för Jordbruksverket och av myndighetens styrdokument och rutiner. Till skillnad från tidigare finns nu gemensamma mål att följa upp verksamheten utifrån och gemensamma mallar och verktyg för uppföljningen. Var fjärde månad sker uppföljning på GD-nivå.

För att uppföljningen på bästa sätt ska bidra till att utveckla verksamheten är det viktigt att Jordbruksverket säkerställer att man åtgärdar de brister och avvikelser som framkommer i uppföljningen. Vissa av våra intervjuer med företrädare för Jordbruksverket indikerar att myndigheten i högre grad kan agera på avvikelser som framkommer i uppföljningen.

Myndighetens internrevision har under 2021 även identifierat vissa brister i hur myndigheten dokumenterar verksamhetsuppföljningen. Det handlar till exempel om att myndighetsledningen ibland ändrar avdelningarnas bedömning av statusen på olika aktiviteter, utan att dokumentera varför. Styrelsen har därför beslutat om en åtgärdsplan som bland annat syftar till att förbättra den dokumentationen. Myndigheten ska även bli bättre på att dokumentera hur myndigheten utvärderar uppföljningarna av verksamheten.^[23]

Förändrad styrning och organisering av förberedelserna inför EU:s nästa programperiod

Jordbruksverket har sedan 2018 även förändrat hur myndigheten förbereder sig inför nästa programperiod i EU:s gemensamma jordbrukspolitik. Förändringarna syftar till att motverka stuprörstänk och öka helhetssyn inom myndigheten när det gäller vilka behov myndighetens insatser ska möta, vilken nytta insatserna ska ge, och hur mycket insatserna ska kosta. Målet är att förbättra myndighetens förmåga att prioritera så att den gör rätt insatser i rätt ordning, särskilt vad gäller kostsam it-utveckling. Det är viktigt för att Jordbruksverket ska bli bättre rustat för framtida utmaningar, eftersom myndighetens tidigare brister i prioriteringsförmåga har bidragit till problemen att nå en verksamhet och ekonomi i balans.

Jordbruksverket har tidigare haft problem att prioritera i utvecklingsarbetet inför en ny programperiod

Varje ny programperiod innebär förändringar i reglerna kring EU-stöden. Det handlar bland annat om vilka aktiviteter som är berättigade att få stöd och vilka krav som myndigheter och stödsökande måste uppfylla. Förändringarna kräver att Jordbruksverket anpassar och utvecklar sina it-system och handläggningsrutiner. Myndigheten behöver analysera vad den behöver göra för att kunna tillämpa de nya reglerna och hur den ska göra det. Det kan till exempel handla om att ta fram nya handläggningsrutiner, föreskrifter och it-stöd. Jordbruksverket behöver också prioritera och planera vilka it-stöd, rutiner och föreskrifter myndigheten ska ta fram, i vilken ordning, och till vilken kostnad.

Under förberedelserna för den nuvarande programperioden klarade Jordbruksverket inte av att prioritera och planera tillräckligt väl, eftersom ingen vid myndigheten hade kunskap om helheten eller tog ansvar för den. I stället för att väga nyttan av it-stöden mot deras kostnad, komplexitet och risk, så agerade varje avdelning utifrån sitt eget perspektiv. En avdelning kunde beställa it-stöd med en viss funktionalitet utan hänsyn till hur svårt stödet var att utveckla, och en annan avdelning kunde utveckla stödet utan hänsyn till hur mycket det kostade. Det har både Statskontoret och DIGG konstaterat i tidigare rapporter.^[24] Våra intervjuer med företrädare för Jordbruksverket bekräftar denna bild.

Jordbruksverket har genomfört flera åtgärder för att komma till rätta med problemen

Enligt Jordbruksverket har myndigheten lärt sig av sina misstag och genomfört en rad åtgärder för att undvika att upprepa dem.

• Chefen för utvecklings- och digitaliseringsavdelningen ingår nu i ledningsgruppen, för att stärka ledningens kontroll över och insyn i myndighetens it-utvecklingsarbete.^[25]
• Jordbruksverket har inrättat en ny enhet (”reformkansliet”) direkt under generaldirektören för att samordna och följa upp förberedelsearbetet inför nästa programperiod. I reformkansliet ingår bland annat en ansvarig för varje stödform.
• Jordbruksverket har organiserat förberedelsearbetet i åtta tvärfunktionella grupper, det vill säga grupper med medarbetare från olika delar av verksamheten samt från länsstyrelserna. Varje grupp ska innehålla medarbetare med kompetens inom policyutveckling, föreskriftsarbete, arbete med rutiner för handläggning och kontroll samt olika typer av it-utveckling. Varje grupp arbetar med en stödform och leds av den som är ansvarig för stödformen i fråga.^[26]
• Myndigheten har förtydligat vem som har mandat att besluta om och prioritera mellan insatser och tillvägagångssätt i förberedelsearbetet. Det gäller exempelvis nya it-stöd.
• Jordbruksverket har infört portföljstyrning av it-utvecklingsverksamheten för att stödja ett arbetssätt där myndigheten kontinuerligt väger sina tillgängliga resurser mot vilka behov som myndigheten själv, stödmyndigheterna och avnämarna har av olika insatser och vilken nytta som insatserna skulle göra.^[27]
• Jordbruksverket har också infört en ny, myndighetsgemensam modell för projektstyrning. Ett av kraven i modellen är att göra en nyttokalkyl och en nyttorealiseringsplan för alla it-utvecklingsinsatser.

Jordbruksverkets ambition är att åtgärderna ska göra att myndigheten blir bättre på att prioritera, kommunicera mellan olika avdelningar, samt göra det tydligare vem som kan fatta vilka beslut.^[28]

De nya arbetssätten ger bättre förutsättningar att kunna prioritera rätt, men det går ännu inte att se effekter av det

Vi bedömer att Jordbruksverkets åtgärder förbättrar myndighetens förutsättningar att prioritera väl mellan olika it-utvecklingsinsatser. Åtgärderna motsvarar förslag från DIGG och rekommendationer från expertgruppen för digitala investeringar.^[29] Åtgärderna innebär också att Jordbruksverket i dag uppvisar fler av de egenskaper som DIGG har identifierat som framgångsfaktorer för att kunna ta tillvara digitaliseringens möjligheter än vad myndigheten gjorde 2016, till exempel portföljstyrning och enhetliga modeller för projektstyrning och nyttorealisering.^[30] I den it-strategi som Jordbruksverket tog fram hösten 2021 redovisar myndigheten också en tydlig bild av kostnadsnyttan med olika it-utvecklingsinsatser och visar i det avseendet att myndigheten har förbättrat sin prioriteringsförmåga.^[31]

De ledamöter i Jordbruksverkets styrelse som har expertkompetens i it-frågor uppfattar att myndigheten har förbättrat sin förmåga att prioritera, planera och kommunicera kring it-utveckling sedan 2018. De företrädare för länsstyrelserna som vi har intervjuat uppfattar i sin tur att Jordbruksverket involverar länsstyrelserna mer i förberedelsearbetet än tidigare, och är mer lyhörda för deras behov av både it-stöd och rutiner för att hantera stöden.

Samtidigt är det för tidigt att säga om Jordbruksverkets åtgärder kommer att ge de förväntade effekterna, eftersom myndigheten genomförde de flesta av dem under 2021. Flera av de företrädare för myndigheten som vi har intervjuat bedömer att det kan ta tid innan de nya arbetssätten sätter sig och fungerar som de är tänkta.

Jordbruksverket har undersökt hur det nya arbetssättet fungerar hittills. Resultaten visar att det finns ett stort engagemang och stöd inom myndigheten för det nya arbetssättet samt att arbetet inom de tvärfunktionella grupperna fungerar bra. Däremot finns brister i kontakten mellan de tvärfunktionella grupperna, samt i samordningen mellan grupperna och portföljerna. Det visar att Jordbruksverket fortfarande behöver bli bättre på att ha helhetssyn på verksamheten.^[32]

Bättre förvaltningskultur, men det behövs fortsatt arbete för att få genomslag i hela myndigheten

Vi bedömer att de förändringar i Jordbruksverkets styrning och organisering som myndighetsledningen har genomfört även har bidragit till att förbättra förvaltningskulturen vid myndigheten. Det är viktigt att myndighetsledningen fortsätter arbetet för att förändringarna ska slå igenom i hela myndigheten och få avsedd effekt.

Jordbruksverket har förbättrat sin förvaltningskultur

Vi bedömer att Jordbruksverkets nuvarande ledning har förbättrat förvaltningskulturen vid myndigheten. Det yttrar sig bland annat i större samsyn om myndighetens uppdrag och prioriteringar samt ett öppnare diskussionsklimat med högre i tak, vilket är några av de aspekter som Statskontoret i tidigare rapporter har visat är centrala för arbetet för en god förvaltningskultur.^[33] Ledningen har åstadkommit detta genom de förändringar i myndighetens interna styrning och organisering som vi har beskrivit ovan, samt genom att göra medarbetarna delaktiga i förändringsarbetet. Det framgår av våra intervjuer vid myndigheten. De fackliga företrädare som vi har intervjuat beskriver exempelvis att myndigheten gått från en tyst kultur till en kultur där anställda vågar ha öppna diskussioner.

Jordbruksverkets pulsmätningar, det vill säga små regelbundna medarbetarundersökningar, visar att medarbetarna är förhållandevis nöjda med myndighetens ledning och kultur. Mätningarna visar att över 80 procent av medarbetarna upplever att myndigheten har ett öppet klimat, främjar delaktighet samt att deras närmsta chef är tillgänglig och tydlig med mål och prioriteringar. Mellan de båda mättillfällena april 2020 och november 2021 har andelen som upplever att det finns ett öppet klimat och att man främjar delaktighet på Jordbruksverket ökat något. En högre andel än tidigare upplever också att deras chef är tydlig med mål och med prioriteringar.^[34]

Statskontorets erfarenhet är att det är viktigt att den högsta ledningen föregår med gott exempel för att organisationen ska kunna uppnå en god förvaltningskultur.^[35] I linje med det uppfattar vi att Jordbruksverkets generaldirektör har haft stor betydelse för arbetet med att förbättra myndighetens förvaltningskultur. Många inom myndigheten framhåller att generaldirektören prioriterar frågan om en god förvaltningskultur, och engagerar, förankrar och gör medarbetarna och cheferna delaktiga för att få genomslag för de förändringar som ledningen vill åstadkomma.

Ledningen behöver fortsätta arbeta med att prioriteringar ska få genomslag i hela organisationen

Vi bedömer att Jordbruksverkets arbete med att tydliggöra prioriteringar och förbättra sin förvaltningskultur ger myndigheten bättre förutsättningar att fungera effektivt, eftersom det ökar ledningens möjlighet att få genomslag för sina prioriteringar. Jordbruksverket menar också att många av de förändringar som myndigheten har gjort sin styrning har syftat till att just effektivisera verksamheten. Det gäller exempelvis arbetet med att korta beslutsvägarna samt det nya sättet att styra och organisera förberedelserna inför nästa programperiod. Men vi har hittills inte kunnat se att det praktiska arbetet ute på enheterna har blivit mer effektivt. Vi ser också att det finns vissa faktorer som kan göra det svårare för ledningen att få genomslag för sina prioriteringar och förändringar i myndighetens styrning.

En sådan faktor är att Jordbruksverket är en myndighet med många experter inom en rad olika områden. I våra intervjuer vid myndigheten beskrivs medarbetare och enhetschefer som mycket ambitiösa och engagerade i de frågor som de ansvarar för. Det är värdefullt för myndigheten. Men det kan också öka risken för att medarbetare och enhetschefer prioriterar sina frågor i stället för att rätta sig efter de prioriteringar som ledningen har beslutat om. Det gör också att kvalitet till viss del tenderar att gå före kostnadseffektivitet.

Vi bedömer att den här risken har förstärkts av att myndigheten tidigare har begått misstag och fått kritik för det. Flera av våra intervjuer visar att det inom myndigheten finns en rädsla för att göra fel, vilket kan leda till att chefer och medarbetare inte vill förändra verksamheten eller pröva nya arbetssätt. Därför är det viktigt att myndighetsledningen fortsätter att förmedla vilka prioriteringar som gäller för verksamheten som helhet. Våra intervjuer visar att myndigheten har börjat diskutera frågor som rör hur många som ska vara med på möten och hur medarbetarna rättar sig efter de prioriteringar som ledningen har beslutat om i stället för att lägga resurser på egna prioriteringar.

Andra faktorer som kan göra det svårare för myndighetsledningen att få genomslag för sina prioriteringar och förändringar i myndighetens styrning är hög arbetsbelastning och resursbrist. Flera enhetschefer lyfter fram att dessa faktorer gör det svårare att förändra arbetssätt och effektivisera verksamheten. En enhetschef uttrycker det som att det blir ett ”moment 22 där vi inte har kraft att genomföra förbättringar eftersom det tar tid och energi”.

Och Jordbruksverkets arbetsplatsdialog 2020 visar att ett av de områden som medarbetarna var minst nöjda med är effektiviteten i den egna gruppens arbetssätt. 23 procent av medarbetarna uppgav att de är missnöjda eller mycket missnöjda med påståendet ”Vi har ett effektivt arbetssätt”. Mest missnöjda var medarbetare vid Djuravdelningen, där 43 procent av medarbetarna svarade att de var missnöjda eller mycket missnöjda med effektiviteten i arbetssätten, följt av Växt- och kontrollavdelningen där 28 procent svarade att de är missnöjda med effektiviteten.^[36] Men det finns inte jämförelsedata från tidigare år, så det går inte att se om medarbetarna uppfattar att verksamheten har blivit mer eller mindre effektiv över tid.

Medarbetarna vid Djuravdelningen är genomgående de som är minst nöjda i Jordbruksverkets pulsmätningar. Ett skäl kan vara att myndigheten länge har prioriterat ner stödjande förebyggande arbete på djurområdet, samtidigt som Sverige under de senaste åren har varit ovanligt hårt drabbat av olika former av djursmitta.

Lönekriterier och storleken på enheterna är två faktorer som kan användas för att öka genomslaget i hela organisationen

Ett verktyg som ledningen kan använda för att få genomslag för sin styrning är att faktiskt belöna medarbetare som arbetar i enlighet med den. Jordbruksverket reviderade sina lönekriterier 2020 för att de skulle ligga i linje med den nya verksamhetsstrategin och den kultur som ledningen vill uppnå. Vi anser att de nya lönekriterierna tydligt framhåller vikten av förändringsvilja och helhetssyn samt kommunikation och samarbete. Det förbättrar förutsättningarna för att de förändringar som ledningen genomför ska få spridning i organisationen.

Jordbruksverket skulle däremot kunna använda sina lönekriterier mer för att styra mot effektivitet. Det finns visserligen ett kriterium där effektivitet ingår: ”Arbetar effektivt med rätt kvalité. Följer regler, håller tidsramar och överenskommelser”.^[37] Men det finns risk att det inte får lika stor styrkraft som om det funnits ett eget kriterium om effektivitet, eftersom det finns en kvalitetsaspekt med i samma kriterium. Nu handlar kriteriet också om att medarbetaren själv ska arbeta effektivt, men inte något om att medarbetaren bidrar till ett effektivare arbetssätt i sin arbetsgrupp eller i myndigheten som helhet.

Ett annat sätt att säkerställa att ledningen får genomslag för sin styrning är att myndighetens chefer ska ha rätt förutsättningar att leda verksamheten. För att första linjens chefer ska kunna vara goda ledare har Jordbruksverket som ”strävansmål” att enheterna inte ska ha fler än 20 medarbetare. Omorganisationen var inte specifikt kopplad till målet, men enligt företrädare för myndigheten tog de hänsyn till det målet vid omorganisationen. Jordbruksverkets enheter har i dag i genomsnitt 18,4 medarbetare, vilket är en marginell minskning sedan 2018 då genomsnittet var 19,2 medarbetare per enhet. Men fortfarande finns 18 enheter med fler än 20 medarbetare. Fyra av dessa enheter har fler än 25 medarbetare.^[38]

Få av de avdelningschefer som vi har intervjuat och de enhetschefer som vi har ställt frågor till har själva lyft fram att storleken på enheterna skulle vara ett problem. Men vi bedömer att Jordbruksverkets enheter är för stora och att myndigheten behöver göra mer för att nå sitt eget mål på området. De stora enheterna kan exempelvis göra det svårare för cheferna att hinna stötta medarbetarna i att göra rätt prioriteringar och att själva hinna höja blicken för att se möjligheter till nya effektivare arbetssätt. Statskontoret har tidigare visat att närvarande chefer har bättre förutsättningar att främja en god förvaltningskultur.^[39] Vi har också i samband med tidigare uppdrag undersökt antalet medarbetare per enhet på olika myndigheter och bedömt att 20 medarbetare per enhet inklusive konsulter är alltför mycket.^[40]

Jordbruksverkets redovisning av verksamheten

I detta kapitel presenterar vi vår analys av hur Jordbruksverket redovisar sin verksamhet, sina kostnader och sina resultat. Vi har analyserat det arbete som Jordbruksverket gjort för att förbättra sin redovisning, bland annat utifrån de förslag som Statskontoret gav myndigheten 2016. I kapitlet beskriver vi också vad Jordbruksverket fortfarande behöver förbättra för att ge en bra bild av både verksamhetens resultat och det ekonomiska resultatet. En tydlig redovisning är viktigt både för att regeringen ska kunna bedöma myndighetens resursbehov och för att regeringen ska känna förtroende för myndigheten.

Sammanfattande iakttagelser

• Regeringen har begränsat förtroende för Jordbruksverket i ekonomiska frågor. Det beror delvis på att myndigheten tidigare har gjort ekonomiska misstag, till exempel när det gäller kostnaden för it-system för att hantera EU-stöden. För att regeringen ska kunna lita på myndighetens bedömningar av sitt resursbehov är det viktigt att Jordbruksverket på ett bra sätt kan bedöma, redovisa och kommunicera både det befintliga och det framtida läget i verksamheten.
• För att öka regeringens förtroende för Jordbruksverket är det viktigt att myndigheten i större utsträckning redovisar sin verksamhet, sina kostnader och sina uppdrag utifrån de behov regeringen har. Det inkluderar att visa regeringen att myndigheten har gjort allt den kan. Ett exempel på när Jordbruksverket inte gjort detta i tillräcklig utsträckning är i sitt budgetunderlag. Andra exempel är myndighetens redovisning av sin it-strategi, av hur kostnaderna för stödhanteringen skulle kunna sänkas samt av nyckeltalet kostnad per stödkrona.
• Jordbruksverket har genomfört flera åtgärder för att redovisa sin verksamhet på ett bättre sätt. Exempelvis har myndigheten utifrån Statskontorets förslag 2016 tagit fram en plan för den it-utveckling som myndigheten behöver genomföra inför nästa programperiod i EU:s gemensamma jordbrukspolitik. Jordbruksverket har också i stort genomfört Statskontorets förslag om att redovisa kostnaderna för stödhanteringen i större detalj, och att redovisa hur myndigheten skulle kunna sänka kostnaderna för stödhanteringen.
• Jordbruksverket har inte genomfört Statskontorets förslag om att tydligare redovisa hur kostnaderna för stödhanteringen påverkar den övriga verksamheten. Myndigheten beräknar kostnaderna på olika sätt i olika underlag och årsredovisning ger en otydlig bild av vad stödhanteringen kostar och hur kostnaden påverkar övrig verksamhet. Men Jordbruksverket kommer att redovisa kostnaderna på ett tydligare sätt i årsredovisningen för 2021.
• Jordbruksverket tar hänsyn till sina tillgängliga resurser när myndigheten bedömer hur väl den uppfyller sina mål. Det gör det svårt att få en tydlig bild av hur Jordbruksverkets resultat förändras över tid och i vilken mån som myndigheten fullgör sitt uppdrag.
• Jordbruksverket har i de senaste årsredovisningarna bedömt att myndigheten i hög utsträckning uppfyller sina mål, men har i budgetunderlag och skrivelser till regeringen hemställt om mer medel eftersom verksamheten har så stora utmaningar. Att Jordbruksverket presenterar så olika bilder av sina resultat gör att regeringen kan uppfatta myndigheten som mindre trovärdig.
• Jordbruksverkets bedömningar av hur väl myndigheten uppfyller sina mål framstår enligt oss också som osäkra eftersom de baseras på vilka aktiviteter som myndigheten har genomfört snarare än på vad aktiviteterna har lett till. Dessutom bedömer myndigheten ofta måluppfyllelsen utifrån indikatorer som inte är tydligt kopplade till målen. Myndigheten behöver i större utsträckning än i dag använda nyckeltal och utfallsmått för att bedöma sina resultat.

Jordbruksverket har begränsat förtroendekapital i ekonomiska frågor

Statskontoret uppfattar att regeringen har begränsat förtroende för Jordbruksverket i ekonomiska frågor. Vi bedömer att Jordbruksverkets tidigare felprioriteringar och felbedömningar vad gäller kostnaderna för it-system har minskat regeringens benägenhet att lita på hur myndigheten bedömer sitt resursbehov i dag. Vi konstaterar även att Jordbruksverket har svårt att beskriva sin verksamhet, sina resultat och sina kostnader på ett sätt som är tydligt och som motsvarar regeringens behov. Vår bild är att Jordbruksverket ofta redovisar den information som myndigheten använder i sin egen verksamhet, i stället för att översätta den till ett format som är begripligt och funktionellt för regeringen. Det gör det svårt för regeringen att lita på myndighetens bedömningar och att fatta välgrundade beslut.

Jordbruksverket behöver förtydliga budgetunderlaget för att möta regeringens behov

Vi bedömer att Jordbruksverkets budgetunderlag är tydligare i dag än 2016. Det uppfattar även företrädare för Regeringskansliet. Jordbruksverket har till exempel kortat ned budgetunderlagen genom att ta bort överflödig information, vilket är bra. Men i andra avseenden skulle Jordbruksverket behöva utveckla informationen i budgetunderlagen för att möta regeringens behov när det gäller att förstå myndighetens förutsättningar och kunna bedöma myndighetens resursbehov. Ofta handlar det om att Jordbruksverket redovisar information som finns i deras system för andra syften, till exempel bokföring eller intern resursplanering, utan att anpassa informationen till syftet med budgetunderlaget.

Ett exempel är att Jordbruksverket inte på ett tydligt sätt delar upp kostnaderna för att utveckla it-system och förvalta it-system. Jordbruksverket redovisar de utvecklingskostnader som myndigheten aktiverar för sig och de utvecklingskostnader som myndigheten kostnadsför direkt tillsammans med kostnaderna för att förvalta it-systemen. Det är korrekt ur ett bokföringsperspektiv, men det gör det svårt för regeringen att bedöma hur stor den totala utvecklingskostnaden är och kommer att bli framöver.

Ett annat exempel rör Jordbruksverkets tekniska skuld, det vill säga det underhåll av verksamhetskritiska it-system som myndigheten skjutit upp för att frigöra resurser till EU-stödhanteringen. Myndigheten ger i budgetunderlagen inga lättförståeliga exempel på vad skulden består av, eller vad det skulle kosta att åtgärda den. I stället beskriver myndigheten omfattningen på skulden i antal systemutvecklingstimmar, vilket är svårt för regeringen att värdera.

Ett tredje exempel rör marginalerna i Jordbruksverkets beräkningar. Myndigheten har ändrat hur mycket medel de äskat i budgetunderlagen varje år under den nuvarande programperioden, och ibland äskat extra medel däremellan. Enligt företrädare för myndigheten beror det på att de har ansträngt sig för att vara återhållsamma, eftersom de vet att regeringen anser att verksamheten kostar för mycket. Myndigheten har därför enligt egen utsaga tagit bort all ”luft” i sina beräkningar. Det gör att även små förändringar i myndighetens förutsättningar leder till att budgeten inte längre håller. Men det står inte i budgetunderlagen att myndigheten resonerar så. Underlagen innehåller heller inga beräkningar som gör det tydligt hur känsliga myndighetens beräkningar är för ändrade förutsättningar. Det gör det svårt för regeringen att överblicka den långsiktiga kostnaden för myndighetens verksamhet. Vi bedömer att det kan ha minskat regeringens förtroende för Jordbruksverkets förmåga att planera sin verksamhet och ekonomi.

Jordbruksverkets it-strategi ger inte regeringen ett fullständigt beslutsunderlag

Ett annat exempel rör den it-strategi som Jordbruksverket redovisade hösten 2021. Strategin svarar mot ett av Statskontorets förslag från 2016 och ett efterföljande regeringsuppdrag till Jordbruksverket.^[41] I uppdraget ingick att redovisa ”relevanta vägval och delmål inom Jordbruksverkets utvecklings- och digitaliseringsarbete” för nästa programperiod.

Jordbruksverket redovisar vilken it-utveckling som olika anslagsnivåer räcker till när det gäller att genomföra regeringens förslag till strategisk plan för nästa programperiod och samtidigt hantera myndighetens övriga verksamhet.^[42] Det kan ge regeringen intryck av att Jordbruksverket fokuserar på regeringens vägval när det gäller anslaget till myndigheten snarare än myndighetens egna vägval inom ramen för det anslag som regeringen faktiskt har meddelat.

Jordbruksverket konstaterar att det anslag som regeringen har meddelat inte räcker för att genomföra den strategiska planen. Myndigheten beskriver också vilka delar av planen som de skulle behöva prioritera bort för att hålla sig inom budgeten. Men myndigheten redovisar inte hur de skulle kunna genomföra planen genom att prioritera bort eller spara in på verksamhet utanför stödhanteringen. Myndigheten utvecklar inte heller vilka konsekvenser det alternativet skulle få för verksamheten i stort, utan konstaterar bara att de inte skulle kunna fullgöra sitt uppdrag.

Våra samtal med företrädare för Jordbruksverket visar att myndigheten anser att det inte vore realistiskt att redovisa hur de skulle kunna finansiera arbetet med att genomföra den strategiska planen genom att dra ner på annan verksamhet, eftersom det skulle kräva att myndigheten prioriterade bort uppgifter som den inte har mandat att prioritera bort. Men när myndigheten inte skriver ut och ger exempel på detta i sin redovisning får regeringen ett ofullständigt beslutsunderlag. Även om Jordbruksverket inte har mandat att prioritera bort exempelvis förordningsstyrda uppgifter eller uppgifter i regeringsuppdrag så har regeringen mandat att göra det. Jordbruksverket riskerar därmed att minska regeringens förtroende för myndigheten i stället för att öka det, trots att it-strategin ger flera exempel på att myndigheten har förbättrat sin prioriteringsförmåga.

Jordbruksverket har redovisat hur politiska beslut kan sänka myndighetens hanteringskostnader

Jordbruksverket har även i tidigare regeringsuppdrag fokuserat på hur faktorer utanför myndighetens kontroll hindrar myndigheten från att nå alla mål, snarare än på faktorer som myndigheten själv kan påverka. Statskontoret föreslog 2016 att Jordbruksverket inför nästa programperiod skulle redovisa hur myndigheten kunde sänka kostnaderna för att hantera EU-stöden. 2019 gav regeringen Jordbruksverket ett sådant uppdrag, varpå myndigheten redovisade en rad förslag på åtgärder för att sänka kostnaderna för stödhanteringen. Åtgärderna var huvudsakligen sådana som regeringen och riksdagen beslutar om, exempelvis färre stödformer och mer medel för att utveckla myndighetens it-system och ersätta den kvarvarande manuella stödhanteringen med digital hantering.^[43]

Men Statskontorets förslag inkluderade även att Jordbruksverket skulle redovisa hur myndigheten själv kunde bidra till att sänka kostnaderna för att hantera EU-stöden genom att sänka ambitionsnivån för sina stöd- och kontrollfunktioner. Denna del av förslaget ingick inte i regeringens uppdrag till Jordbruksverket, och myndigheten har heller inte genomfört det på eget initiativ. Även om Jordbruksverkets ambitionsnivå till stor del styrs av EU-regler har myndigheten ändå ett visst handlingsutrymme, och kunde ha redovisat hur de kan använda det. Det hade om inte annat kunnat stärka regeringens förtroende för myndigheten.

Jordbruksverket återrapporterar kostnad per stödkrona på ett sätt som gör nyckeltalet mindre användbart för regeringen

Jordbruksverket har sedan 2018 i uppdrag att redovisa nyckeltalet kostnad per stödkrona för var och en av de EU-fonder som myndigheten hanterar. Regeringen använder uppgiften bland annat för att bedöma om det är en effektiv administration för de olika fonderna genom att jämföra kostnaderna mellan olika myndigheter som hanterar EU-stöd. Det framgår av våra intervjuer med företrädare för Regeringskansliet.

Jordbruksverket uppger att de inte har möjlighet att redovisa kostnader per fond, som återrapporteringskravet anger. I stället redovisar myndigheten kostnader för att hantera olika typer av stöd. Det innebär att regeringen inte kan använda uppgiften för att bedöma om det är motiverat att ta del av en viss EU-fond. Det gör det också svårare för regeringen att jämföra med andra myndigheter som hanterar EU-stöd.

Men i våra intervjuer med företrädare för Jordbruksverket framgår att det inte vore helt omöjligt att redovisa kostnader per fond. Däremot skulle det kräva osäkra uppskattningar och mer arbete, eftersom vissa stödtyper har finansiering från flera fonder och det inte går att härleda olika kostnader till olika fonder på något enkelt ett sätt. Myndigheten menar därför att det inte vore meningsfullt att redovisa kostnader per fond. Vi anser att det är en bedömning som myndigheten behöver kommunicera till regeringen, och låta regeringen delta i.

Jordbruksverkets bedömning av hur väl de når målen ger ingen stadig bild av resultaten

Jordbruksverket bedömer i varje årsredovisning i vilken utsträckning som myndigheten uppfyller sina verksamhetsmål. Under perioden 2016–2020 har myndigheten gett en alltmer positiv bild av hur de uppfyller sina mål. Det ger intryck av att myndigheten presterar mer och bättre verksamhet i dag än 2016. Men den slutsatsen går inte att dra. Det beror på att Jordbruksverket anpassar målnivån och därmed bedömer sin måluppfyllelse utifrån tillgängliga resurser och utifrån indikatorer som bara svagt är kopplade till målen.

Jordbruksverket bedömer hur väl de når målen utifrån vilka resurser myndigheten har

Jordbruksverkets egna bedömningar av i vilken utsträckning som myndigheten uppfyller sina verksamhetsmål ger en positiv bild av hur måluppfyllelsen har utvecklats sedan 2016.^[44] Jordbruksverket bedömde 2020 att de uppfyllde de flesta av sina prioriterade verksamhetsmål. Bara när det gäller smittskydd bedömde myndigheten att de uppfyllde målen i lägre utsträckning 2020 än 2016.

Men Jordbruksverket bedömer hur väl myndigheten uppfyller sina mål utifrån förutsättningarna, främst tillgängliga resurser. Det innebär att Jordbruksverket åtminstone delvis anpassar målnivån efter vad myndigheten tror att den klarar av med de resurser den har. Ibland sänker Jordbruksverket målnivån när myndigheten inte har klarat att genomföra sådant som de har planerat. Det framgår både i myndighetens svar på våra frågor och i myndighetens styrdokument:

• Företrädare för Jordbruksverket säger att de bedömer hur väl myndigheten når målen utifrån de medel som myndigheten har. I verksamhetsplanen sätter enheterna upp mål som de bedömer att de klarar av, och det är dessa mål som de sedan använder för att bedöma hur väl de uppfyller verksamhetsmålen.^[45]
• Flera avdelningschefer säger att hur väl verksamheten anses nå målen delvis beror på ambitionsnivån, inte minst i det främjande arbetet. En avdelningschef säger att de mål de själva sätter avspeglar de resurser de har, och en annan avdelningschef säger att de inte kan lägga ambitionsnivån högre än de har resurser till så länge det inte finns absoluta krav.
• I sin verksamhetsuppföljning använder Jordbruksverket färgerna grön, gul och röd för att bedöma statusen på de aktiviteter som ska bidra till att myndigheten når sina mål. Röd status beskrivs så här: ”Aktiviteten/projektet kommer troligtvis inte att genomföras/nå sina mål vilket innebär att målen måste modifieras”.^[46]

Ett relaterat problem rör hur Jordbruksverket använder en 4-gradig skala för att bedöma hur väl de når sina mål.^[47] Vi anser att myndigheten i vissa fall definierar skalstegen på ett sätt som ger en alltför positiv bild av resultaten. Ett exempel är målet att myndigheten ska fatta beslut om 90 procent av stödansökningarna inom 6 månader. Det räcker att myndigheten beslutat om 33 procent av ansökningarna inom den tiden för att myndigheten ska bedöma målet som delvis uppfyllt.

Jordbruksverkets sätt att anpassa målen skapar problem både för regeringen och myndigheten

Jordbruksverkets sätt att anpassa målnivån till sina förutsättningar döljer förändringar i verksamhetens kvalitet och resultat. Det innebär att regeringen inte kan använda den måluppfyllelse som Jordbruksverket redovisar som underlag för att bedöma hur myndigheten fullgör sitt uppdrag eller hur myndighetens resultat förändras över tid. Jordbruksverket redovisar exempelvis att myndigheten uppfyller målen för sina främjande uppgifter och att måluppfyllelsen på detta område har förbättrats de senaste åren, trots att myndigheten under samma period prioriterat ned det främjande arbetet kraftigt för att frigöra resurser till att hantera EU-stöden.

Jordbruksverkets sätt att bedöma i vilken utsträckning myndigheten når sina mål skapar även problem i myndighetens kommunikation med regeringen. Regeringen utgår rimligtvis från att Jordbruksverket redovisar sin måluppfyllelse utifrån en fast snarare än en rörlig nivå, och riskerar därför att misstolka hur väl Jordbruksverket fullgör sitt uppdrag och hur resultaten förändrats över tid. Samtidigt som myndigheten de senaste åren har redovisat en god måluppfyllelse, har myndigheten i budgetunderlag och skrivelser till regeringen argumenterat för att man behöver mer medel eftersom verksamheten har så stora utmaningar.

Vi bedömer att Jordbruksverket framstår som mindre trovärdigt när myndigheten presenterar två så olika bilder av sina resultat. Men flera av de företrädare för Jordbruksverket som vi har talat med uppfattar att de olika bilderna inte är något problem. De ser årsredovisningen och budgetunderlagen som två separata dokument med olika syften. Andra företrädare för Jordbruksverket håller med om att det är ett problem att årsredovisningen och budgetunderlaget ger så olika bilder och att myndigheten arbetar med att åtgärda det. Jordbruksverket har exempelvis gett några medarbetare vid kommunikationsenheten utbildning i ekonomisk kommunikation, för att kunna stödja övriga delar av myndigheten i att kommunicera sina kostnader och resultat.

Jordbruksverket bedömer hur väl de uppfyller målen utifrån indikatorer som bara svagt är kopplade till målen

Jordbruksverket bedömer genomgående hur väl de uppfyller verksamhetens mål utifrån både kvantitativa och kvalitativa indikatorer. Det framgår av myndighetens årsredovisning.^[48] Men vår analys visar att indikatorerna ofta har svag koppling till målen i fråga. Det är inte heller tydligt hur viktiga Jordbruksverket tycker att var och en av de indikatorer som är knutna till ett visst mål är när myndigheten bedömer i vilken utsträckning den uppfyllt målen. Sammantaget innebär detta att Jordbruksverkets bedömningar framstår som osäkra och svåra att förstå.

Ytterligare en faktor som bidrar till att Jordbruksverkets bedömningar framstår som osäkra är att myndigheten i hög utsträckning bedömer hur den når sina mål utifrån vilka aktiviteter som myndigheten har genomfört, inte utifrån vad aktiviteterna har lett till. Det gäller exempelvis målen för att främja ett konkurrenskraftigt näringsliv och miljö- och resurseffektiva gröna näringar. Och i den verksamhetsuppföljning som ligger till grund för årsredovisningen bedömer Jordbruksverket statusen på ”strategiska aktiviteter som bidrar till måluppfyllelse” utifrån i vilken grad aktiviteterna är genomförda, inte utifrån vad de har lett till.^[49] Jordbruksverkets styrelse har framfört att myndigheten i sin årsredovisning bör fokusera mer på resultat än att beskriva verksamheten.^[50]

Jordbruksverket använder även ett antal indikatorer som påverkas av annat än bara myndighetens egna insatser, särskilt inom miljöområdet. Det påtalade Statskontoret även 2016. Vi bedömer att Jordbruksverket fortfarande behöver tydliggöra kopplingen mellan myndighetens insatser och de indikatorer som myndigheten använder för att mäta utvecklingen inom en sektor. Det gäller både verksamhetsområdet miljö- och resurseffektiva näringar och andra verksamhetsområden.

När det gäller kvantitativa data som Jordbruksverket redovisar speglar dessa ofta bara enskilda aspekter av ett visst mål, snarare än målet som helhet. Ett exempel rör det prioriterade verksamhetsmålet ”Våra kunder får rätt beslut och utbetalningar i tid” som myndigheten bedömer utifrån andelen utbetalningar som sker i tid. Men det finns inget nyckeltal eller mått som fångar om kunderna får rätt beslut.

Stort antal mål med otydlig struktur gör redovisningen svår att förstå

Utöver de strategiska mål och prioriterade verksamhetsmål som vi beskriver i kapitel två har Jordbruksverket även ett stort antal andra mål. Myndigheten redovisar resultat för dessa mål i sin årsredovisning, men det är inte tydligt hur målen förhåller sig till varandra eller hur myndigheten använder dem. Vi uppfattar också att myndigheten hanterar målen på olika sätt i olika delar av årsredovisningen. Allt detta gör det svårare att förstå myndighetens resultat.

Vi anser att myndigheten skulle vinna på att renodla målstrukturen och använda målen på ett mer enhetligt sätt. Även Jordbruksverkets styrelse har tidigare framfört att myndigheten i sin årsredovisning bör redovisa mål och resultat på ett mer enhetligt sätt.^[51] Företrädare för Jordbruksverket säger också att myndigheten i årsredovisningen för 2021 kommer att utgå från de 15 prioriterade verksamhetsmålen i verksamhetsstrategin och tona ner övriga verksamhetsmål.^[52]

Jordbruksverket behöver bli bättre på att använda nyckeltal och utfallsmått

Statskontoret bedömer att Jordbruksverket i större utsträckning än i dag skulle kunna använda nyckeltal och utfallsmått för att bedöma sina resultat. I vissa fall handlar det om att använda befintliga mått inom fler verksamhetsområden. Inom verksamhetsområdet konkurrenskraftigt näringsliv använder myndigheten nyckeltal för att följa upp sitt främjande arbete, exempelvis Nöjd Kund Index (NKI) för utredningar och regeringsuppdrag samt betyg för kurser, träffar och seminarier. Däremot finns inte något motsvarande när det gäller det främjande arbete som bedrivs för att uppnå motsvarande mål inom området miljö- och resurseffektiva gröna näringar. Åtminstone inte för 2020.

I andra fall handlar det om att utforma nya nyckeltal, utfallsmått eller kvalitativa mått för att kunna bedöma hur väl myndigheten uppfyller sina mål. När det gäller främjandearbetet skulle myndigheten till exempel i högre grad kunna följa upp och redovisa hur många gånger myndighetens rapporter laddas ner, samt hur målgrupperna uppfattar och använder rapporterna. Jordbruksverket skulle också kunna använda externa utvärderingar eller expertutlåtanden om sina kunskapsunderlag.

Jordbruksverkets ledningsgrupp har formulerat långsiktiga mätbara mål till 2025 för myndighetens prioriterade verksamhetsmål. Det är en bra utgångspunkt för att kunna utveckla och använda fler utfallsmått och nyckeltal.

Särskilt behov av nyckeltal för effektivitet

Jordbruksverket använder två indikatorer för att mäta hur effektiv verksamheten är. Den första indikatorn är nyckeltalet kostnad per stödkrona, vilket myndigheten har i uppdrag av regeringen att redovisa. Den andra indikatorn är styckkostnaden för att handlägga ärendeslag med ett stort antal ärenden, vilket är ett krav enligt förordningen om årsredovisning och budgetunderlag.

Vi bedömer att dessa indikatorer inte är tillräckliga för att ge en bra bild av hur effektiv myndighetens verksamhet är. Dels påverkas indikatorerna av faktorer som Jordbruksverket inte rår över, till exempel var i programperioden man befinner sig. Dels fångar indikatorerna bara effektiviteten i de delar av myndighetens verksamhet som rör EU-stödhantering och ärendehandläggning. När det gäller övriga delar av verksamheten behöver Jordbruksverket använda andra indikatorer för att följa upp sin effektivitet. Det kan till exempel handla om andra nyckeltal, utfallsmått eller kvalitativa mått. Jordbruksverket har själv identifierat att myndigheten behöver bli bättre på att mäta effektivitet, och att det förutsätter att myndigheten blir bättre på att följa upp kostnader för olika verksamheter.^[53]

Jordbruksverket redovisar fortfarande inte kostnader för att hantera EU-stöden på ett tydligt sätt

Statskontoret lämnade 2016 två förslag som rörde hur Jordbruksverket redovisar sina kostnader för att hantera EU-stöden. Det första var att myndigheten skulle redovisa hur kostnaderna är fördelade mellan olika stödformer och arbetsuppgifter. Det andra var att myndigheten skulle utveckla sitt sätt att redovisa kostnader och resultat så att det tydligare går att se hur kostnaderna för stödhanteringen påverkar myndighetens övriga verksamhet. Jordbruksverket har i stort genomfört det första förslaget men har hittills inte genomfört det andra förslaget. Myndighetens årsredovisning ger fortfarande en otydlig bild av kostnaderna för att hantera EU-stöden och hur de påverkar myndighetens övriga verksamhet. Jordbruksverket redovisar i dag också olika kostnader för att hantera EU-stöden i olika underlag, men kommer att redovisa kostnaderna på ett tydligare sätt för 2021.

Jordbruksverkets redovisar kostnaderna för att hantera EU-stöd på ett mer detaljerat men fortfarande inte helt tydligt sätt

I enlighet med Statskontorets förslag gav regeringen 2017 Jordbruksverket i uppdrag att från och med 2018 redovisa hur myndighetens kostnader för att hantera EU-stöd är fördelade mellan olika stödformer och arbetsuppgifter. Jordbruksverket har gjort det sedan dess.^[54]

Regeringsuppdraget säger att Jordbruksverket ska redovisa sina kostnader fördelade på fler och delvis andra uppgifter än vad Statskontoret föreslog. Medan Statskontoret föreslog att Jordbruksverket skulle redovisa kostnaderna för ärendehandläggning, kontroll och uppföljning samt för att tillhandahålla administrativa system, så säger regeringsuppdraget att Jordbruksverket ska redovisa kostnaderna för ärendehantering, kontroll, information, utredningar, utveckling, normering och samordning.^[55] Regeringen föreslog dessa kategorier efter en dialog med Jordbruksverket, eftersom de finns i myndighetens befintliga system. Vi bedömer att dessa kategorier av uppgifter är otydligt definierade och i vissa fall överlappar varandra. Exempelvis förekommer kostnader för att förvalta it-system både i kategorin utveckling och i kategorin samordning.

Jordbruksverket anser att kategorierna uppfyller sitt syfte och att det är naturligt att de överlappar varandra. Men vi bedömer ändå att kategorierna innebär att Jordbruksverkets redovisning inte uppfyller syftet med Statskontorets förslag fullt ut, det vill säga att öka insynen i varför hanteringskostnaderna ökar och göra det lättare för regeringen att bedöma om Jordbruksverket administrerar EU-stöden kostnadseffektivt. Vi anser att kategorierna är ett exempel på när Jordbruksverket redovisar den information som myndigheten själv använder och har tillgänglig, snarare än den information som möter regeringens behov.

Inte tydligt vad det kostar att hantera stöden och hur den kostnaden påverkar den övriga verksamheten

Jordbruksverket har hittills inte genomfört förslaget att utveckla hur myndigheten redovisar kostnader och resultat så att det tydligare går att se hur kostnaderna för stödhanteringen påverkar myndighetens övriga verksamhet. Vi bedömer att Jordbruksverkets årsredovisning fortfarande ger en otydlig bild av kostnaderna för att hantera EU-stöden. Därmed ger årsredovisningen även en otydlig bild av hur kostnaderna påverkar myndighetens övriga verksamhet.

Ett problem är att Jordbruksverket i sin årsredovisning redovisar kostnader och resultat utifrån fyra verksamhetsområden. Ett av dem heter ”hantering av stöd från EU-fonderna”, vilket ger intryck av att det är där Jordbruksverket redovisar kostnader och resultat för arbetet med att hantera EU-stöden. Men i praktiken innehåller även andra verksamhetsområden betydande kostnader för att hantera EU-stöden – omkring 30 miljoner kronor 2020. En stor del av dessa kostnader rör förberedelserna inför nästa programperiod som Jordbruksverket redovisar inom verksamhetsområdet ”konkurrenskraftigt näringsliv”. Det framgår av Jordbruksverkets ekonomi- och tidredovisning. Enligt företrädare för myndigheten kategoriserar de kostnaderna på detta sätt eftersom de ursprungligen bedömde att arbetet i huvudsak var främjande.

Ett annat problem är att Jordbruksverket beräknar kostnaderna för att hantera EU-stöden på olika sätt i olika underlag. Myndigheten räknar på ett sätt i sin årsredovisning och på ett annat sätt i sin årliga rapport om kostnaderna för stödhanteringen (kostnadsrapporten). Kostnaderna för förberedelser inför nästa programperiod redovisar myndigheten i årsredovisningen under verksamhetsområdet ”konkurrenskraftigt näringsliv” men i kostnadsrapporten som kostnader för att hantera EU-stöden. Andra skillnader mellan de två underlagen är att myndigheten använder det faktiska utfallet för overheadkostnader i årsredovisningen men i kostnadsrapporten använder en schablon, samt att myndigheten i årsredovisningen inte har med kostnaden för att hantera nationella stöd som EU-kommissionen har godkänt, men har med dem i kostnadsrapporten.

De olika sätten att räkna ger upphov till olika trender över tid. Enligt kostnadsrapporten har Jordbruksverkets kostnader för att hantera EU-stöden ökat med cirka 100 miljoner kronor under perioden 2016–2020. Men enligt årsredovisningen under samma period har kostnaderna bara ökat med 29 miljoner kronor.

Tabell . Jordbruksverkets kostnader för hantering av EU-stöd 2016–2020 (miljoner kronor).

Tabell 1 visar Jordbruksverkets de olika kostnader för att hantera EU-stöd som myndigheten redovisar i sin årsredovisning respektive i sin årliga rapport över kostnader för stödhanteringen. Källa: Jordbruksverkets årsredovisning för åren 2016–2020 samt Myndigheters kostnader och åtgärder vid hantering av EU-stöd, Jordbruksverket, 2020.

Detta innebär att den bild som Jordbruksverket beskriver i budgetunderlag och skrivelser till regeringen inte går att se i myndighetens årsredovisning. Det gör att det framstår som att myndigheten inte har ordning och reda på sin ekonomi. Det gör också att myndigheten framstår som mindre trovärdig när den argumenterar för att den behöver mer medel för att klara sitt uppdrag. Vi kan därför inte se något uppenbart skäl för Jordbruksverket att redovisa kostnaden för stödhanteringen på dessa olika sätt. Tvärtom bedömer vi att det enbart är till nackdel för myndigheten.

Jordbruksverket kommer att redovisa kostnaderna på ett tydligare sätt 2021

Enligt företrädare för Jordbruksverket kommer myndigheten i årsredovisningen för 2021 att kategorisera kostnader på ett nytt sätt som tydligare visar hur kostnaderna för att hantera EU-stöden påverkar övrig verksamhet. Vi har fått ta del av kostnadsdata som är kategoriserad på det nya sättet, och vi kan se att då försvinner nästan hela skillnaden mellan den kostnad som myndigheten redovisar i kostnadsrapporten och den som myndigheten redovisar för verksamhetsområdet ”korrekt hantering av stöd från EU-fonderna” i årsredovisningen.

Hur Jordbruksverket använt sina medel och försökt minska sina kostnader

I detta kapitel presenterar vi vår analys av hur Jordbruksverkets kostnader för att hantera EU-stöden har utvecklats över tid och vilka orsakerna är till att kostnaderna har förändrats på det sätt som de gjort. Vi analyserar också hur Jordbruksverket har använt de tillfälliga medel som regeringen har gett myndigheten och om myndigheten har kunnat återuppta sin främjande verksamhet eller inte. Vi presenterar även vår analys av Jordbruksverkets åtgärder för att effektivisera verksamheten och minska kostnaderna.

Sammanfattande iakttagelser

• Jordbruksverkets kostnader för att hantera EU-stöden har fortsatt att öka. Det beror på att myndigheten fortfarande betalar för misstag i förberedelserna inför nuvarande programperiod, samtidigt som myndigheten nu även har kostnader för att förbereda sig inför nästa programperiod.
• Jordbruksverket har försökt att effektivisera sin verksamhet genom att prioritera bättre och hårdare. Myndigheten har prioriterat ned främjande, stödjande och förebyggande uppgifter samt underhåll av verksamhetskritiska it-system som inte är akut. Sammantaget innebär detta att myndigheten har skjutit kostnader framför sig och riskerar högre kostnader på sikt. Det uteblivna förebyggande arbetet ökar risken för framtida kriser till följd av smitta eller skadedjur, och det uteblivna systemunderhållet ökar risken för att systemen slutar att fungera.
• Jordbruksverket har även genomfört konkreta åtgärder för att effektivisera verksamheten, ofta genom digitalisering och automatisering. Enligt Statskontorets förslag 2016 har myndigheten dessutom breddat internrevisionens uppdrag, för att kunna fånga upp brister i ett tidigare skede och därmed kunna använda resurserna mer effektivt. Vi bedömer att många av åtgärderna logiskt sett bör ge effektivitetsvinster, men myndigheten kan inte visa det. Det beror bland annat på att Jordbruksverkets inte följer upp och redovisar sina resultat och sin effektivitet på ett sätt som gör det möjligt att dra slutsatser om utvecklingen över tid (kapitel 3).
• De 420 miljoner kronor i tillfälliga medel som regeringen 2016–2022 gett Jordbruksverket för att förstärka arbetet med att hantera EU-stöden har gjort det möjligt för myndigheten att upprätthålla verksamheten och att nästan komma i fas med EU-stödhanteringen för nuvarande programperiod.
• Jordbruksverket har inte kunnat återuppta den främjande verksamhet som myndigheten redan 2016 prioriterade ned för att täcka de ökade kostnaderna för EU-stödhanteringen. Stödhanteringen krävde en något större andel av myndighetens förvaltningsanslag 2020 än 2016, och tränger alltså fortfarande undan annan verksamhet. Men vi bedömer att undanträngningseffekten sannolikt skulle ha varit avsevärt större utan de tillfälliga medlen.
• Utöver de tillfälliga medlen har regeringen under perioden 2016–2020 medgett att Jordbruksverket finansierar mer verksamhetskostnader med sakanslag och projektmedel, både i absoluta tal och som andel av myndighetens totala verksamhetskostnader. Därigenom bedriver myndigheten i dag viss främjande verksamhet som myndigheten inte bedrev 2016.
• Regeringens sätt att finansiera Jordbruksverkets verksamhet med tillfälliga medel, sakanslag och projektmedel gör det svårare för myndigheten att styra och effektivisera verksamheten långsiktigt. Regeringens återkommande beslut om att tillföra Jordbruksverket tillfälliga medel riskerar också att minska medarbetarnas incitament att ta besparings- och effektiviseringskrav på allvar.

Kostnaderna för stödhanteringen har fortsatt att öka

Vår analys visar att både Jordbruksverkets och statens totala kostnader för att hantera EU-stöden har fortsatt att öka under perioden 2016–2020 (figur 3). Jordbruksverkets kostnader för stödhanteringen ökade från 368 miljoner kronor till 468 miljoner kronor 2016–2020. Under samma period minskade länsstyrelsernas kostnader något, från 468 miljoner kronor till 441 miljoner kronor. Kostnaderna hos övriga stödmyndigheter, det vill säga Havs- och vattenmyndigheten, Sametinget, Skogsstyrelsen och Tillväxtverket, har legat stabilt kring 36 miljoner kronor.

Figur 3. Hanteringskostnader för EU-stöd inom områdena jordbruk, landsbygd och fiske 2011–2020 (miljoner kronor), löpande priser.

Källa: Myndigheters kostnader och åtgärder vid hantering av EU-stöd. Jordbruksverket, 2012–2021.

Det finns flera förklaringar till att kostnaderna för att hantera EU-stöden inte minskat

Jordbruksverket har sedan 2017 haft i uppdrag i regleringsbreven att minska sina kostnader för att hantera EU-stöden. Det finns flera förklaringar till att Jordbruksverket inte har lyckats med det. En förklaring är att myndigheten fortfarande betalar för sina tidigare misstag i arbetet med att utveckla it-system, samtidigt som myndigheten nu har nya kostnader för att utveckla it-system och rutiner inför nästa programperiod. En annan anledning är att regelverket kring EU-stöden inte har blivit enklare under programperioden. Dessutom har myndigheten haft svårt att ersätta dyra it-konsulter med egen personal.

Jordbruksverket betalar fortfarande för tidigare misstag

Jordbruksverkets enskilt största kostnad i arbetet med att hantera EU-stöden är kostnader för att förvalta och utveckla it-system. Samtidigt belastar kostnaderna för varje enskilt it-system myndighetens resultaträkning under lång tid. Det innebär att det tar lång tid att förändra nivån på it-kostnaderna och därmed även nivån på kostnaderna för stödhanteringen i sin helhet.

Under förberedelserna inför den nuvarande programperioden vägde Jordbruksverket inte nyttan med olika it-system mot kostnaden för att utveckla systemen i tillräcklig utsträckning (se avsnitt 2.5). Det ledde till att myndigheten prioriterade fel saker och till att arbetet med att färdigställa de nödvändiga it-systemen drog ut på tiden. Därför har Jordbruksverket fortfarande större kostnader för systemen än om myndigheten hade kunnat ta systemen i bruk när programperioden startade.

De utgifter för nya it-system som inte resulterar i ett bestående värde ska myndigheter skriva av direkt i sin bokföring. Det gäller till exempel utgifter för utbildning, förstudier eller annat förberedelsearbete. De utgifter som resulterar i ett bestående värde ska myndigheten däremot skriva av och bokföra som en kostnad över en längre tid, vanligen så länge som värdet av investeringen kvarstår. Detta framgår av kapitel 5 i förordningen (2000:605) om årsredovisningen och budgetunderlag, samt av ESV:s föreskrifter och allmänna råd till kapitlet. Det kostnadsslag i Jordbruksverkets bokslut som har ökat mest mellan 2016 och 2020 är just avskrivningar. De har ökat från 72 miljoner kronor till 93 miljoner kronor. Därtill kommer kostnader för att förvalta systemen, det vill säga att underhålla systemen så att de fortsätter att fungera väl under hela den tid som de är i bruk.

Nya kostnader för förberedelser inför nästa programperiod

I början och slutet av en programperiod har Jordbruksverket ofta högre kostnader för att hantera EU-stöden. Det beror på att myndigheten då behöver utveckla nya it-system, handläggningsrutiner, föreskrifter och liknande samtidigt som de behöver upprätthålla de befintliga systemen, rutinerna och föreskrifterna. De parallella kostnaderna blir särskilt stora när det arbete som avser den programperiod som håller på att ta slut har dragit ut på tiden. Den situationen befinner sig Jordbruksverket i nu. Sedan 2018 har Jordbruksverket haft högre kostnader för it-utveckling, utredningar och analyser.^[56] Det hänger samman med att myndigheten har påbörjat förberedelserna inför nästa programperiod, samtidigt som den fortfarande har kostnader som hör till nuvarande programperiod.

Jordbruksverket kan inte välja bort att anpassa sina system till förändringar i EU:s regelverk. Det beror på att reglerna ställer krav på ett ”integrerat administrations- och kontrollsystem”, det vill säga ett sammanhängande digitalt system för alla led i ärendehanteringen från ansökan till utbetalning.^[57]

Svårt att ersätta konsulter med egen personal

Ett skäl till de höga kostnaderna för stödhanteringen är att Jordbruksverket har behövt använda sig av it-konsulter i arbetet. Statskontoret rekommenderade 2016 Jordbruksverket att minska sina kostnader för it-konsulter genom att ersätta dem med egen personal. Vår analys visar att myndigheten har lyckats minska andelen konsulter något, från cirka 31 procent av myndighetens årsarbetskrafter inom it 2016 till cirka 27 procent 2020 (figur 4).

Figur 4. Jordbruksverkets årsarbetskrafter inom it, 2016–2020.

Källa: underlag från Jordbruksverket i e-post den 29 oktober 2021.

Jordbruksverket har framför allt lyckats bättre än tidigare med att rekrytera och behålla egen it-personal. För några år sedan var personalomsättningen för it-personal vid myndigheten cirka 19 procent. I dag har personalomsättningen sjunkit till cirka 3 procent. För att uppnå detta arbetar Jordbruksverket för att vara en attraktiv arbetsplats för systemutvecklare.^[58] Myndigheten har till exempel infört de teambaserade och agila arbetssätt som är vanliga bland systemutvecklare och har under flera år prioriterat it-personalen i lönerevisionen. Sedan 2014 driver Jordbruksverket även ett traineeprogram inom it och programmering.

Men kompetensförsörjningen inom it-området är fortfarande svår för Jordbruksverket. Trots att Jordbruksverket prioriterat it-personalens löner är löneläget vid myndigheten avsevärt lägre än i den privata sektorn. Flera av de företrädare för myndigheten som vi har talat med uppger att de inte kan konkurrera med lön eftersom staten inte ska vara löneledande. Samma uppfattning återkommer hos företrädare för andra myndigheter som Statskontoret har analyserat och som konkurrerar med privata företag om personal inom bristområden.^[59] Statskontoret menar dock att den principen är generell och att myndigheter får frångå den när det är motiverat, för att exempelvis klara sitt uppdrag eller uppnå en större samlad kostnadsnytta.

Till följd av svårigheten att rekrytera erfaren it-personal använder Jordbruksverket också konsulter på nyckelpositioner, exempelvis it-arkitekter, teamledare och seniora utvecklare. Det riskerar att göra verksamheten mer sårbar. Det kan också göra det svårare för myndigheten att kontrollera kostnadsutvecklingen för arbetet.

Regelverket kring EU-stöden har inte blivit enklare

Kostnaden för att hantera EU-stöden beror i hög grad på hur EU-kommissionen och den svenska regeringen utformar regelverken kring stöden. Mer omfattande och komplexa regler innebär högre hanteringskostnader, eftersom Jordbruksverket behöver utforma it-system, administrativa rutiner och föreskrifter för var och en av de stödformer, åtgärder och regler som kommissionen eller regeringen beslutar om. Det uppger många av våra intervjupersoner och det bekräftas av flera tidigare utredningar från 1990-talet till i dag.^[60]

Jordbruksverkets möjligheter att påverka reglerna är samtidigt begränsade och reglerna har inte heller blivit enklare sedan 2016. EU:s medlemsstater förhandlar om reglerna för den gemensamma jordbrukspolitiken i sin helhet vart sjunde år och regeringen beslutar om det svenska landsbygdsprogrammet med samma intervall. Den nuvarande programperioden skulle ursprungligen omfatta åren 2014–2020, men kommissionen har förlängt den till 2022 eftersom medlemsstaterna har haft svårt att komma överens om den nya politiken.

Jordbruksverket kan försöka påverka reglerna genom att förse regeringen med underlag och experter till politiska förhandlingar både i EU och nationellt. I övrigt kan myndigheten bara påverka reglerna genom att utforma så enkla föreskrifter som möjligt för att styra hur myndigheter och de som söker stöden ska tillämpa de lagar och förordningar som EU, riksdagen och regeringen har beslutat om.

Jordbruksverket har försökt att prioritera sig till en ekonomi och verksamhet i balans

Jordbruksverket har försökt att effektivisera sin verksamhet för att nå en ekonomi och verksamhet i balans. Vår analys visar att myndigheten i huvudsak har försökt att effektivisera genom att prioritera bättre och hårdare. Men i praktiken har detta tillvägagångssätt inneburit att myndigheten har skjutit kostnader framför sig. Det är oklart i vilken utsträckning som verksamheten har blivit mer effektiv sedan 2016.

Jordbruksverket har prioriterat ner främjande, stödjande och förebyggande arbete och byggt upp en stor teknisk skuld

Jordbruksverket har främst försökt att effektivisera sin verksamhet genom att prioritera bättre och hårdare i de delar av verksamheten som myndigheten finansierar med förvaltningsanslag.

När det gäller verksamhet som är lagstyrd, rör liv och hälsa eller den enskildes ekonomi har Jordbruksverket främst försökt att prioritera bättre. Flera av förändringarna i myndighetens organisering och styrning syftar till exempel till att förbättra myndighetens prioriteringsförmåga. Det gäller bland annat myndighetens beslut att införa portföljstyrning av it-utvecklingsarbetet samt att organisera förberedelsearbetet inför nästa programperiod i tvärfunktionella grupper (se avsnitt 2.5). Ett mer konkret exempel är att vissa enheter har börjat prioritera i vilken ordning de svarar på kundernas e-post så att de svarar på det som är viktigast och högst prioriterat först.

När det gäller övrig verksamhet har Jordbruksverket främst försökt att prioritera uppgifter lägre. Sedan 2016 har myndigheten fortsatt att prioritera ned främjande, stödjande och förebyggande uppgifter som myndigheten finansierar med sitt förvaltningsanslag. Det inkluderar till exempel seminarier, egeninitierad kunskapsproduktion, uppdatering av föreskrifter inom djur- och växtområdet, uppdatering av tillsyns- och kontrollvägledningar samt utbildningar för länsstyrelsernas inspektörer inom djur- och växtskyddsområdet. Detta framgår av Jordbruksverkets egna riktlinjer och bekräftas av antalet egeninitierade rapporter som myndigheten publicerat, samt beslutsdatumet för olika föreskrifter, kontroll- och tillsynsvägledningar. Vi bedömer att Jordbruksverkets val att prioritera ner stödjande och förebyggande arbete på djur- och växtskyddsområdet ökar risken för framtida kriser till följd av smitta, skadedjur eller växtskadegörare. Om sådana kriser uppstår kommer de sannolikt kosta myndigheten mer att hantera än vad det förebyggande arbetet hade kostat.

Jordbruksverket har även prioriterat ner att underhålla verksamhetskritiska it-system som inte har varit i akut behov av utvecklingsinsatser. Det gäller både system inom EU-stödhanteringen och system inom övriga delar av verksamheten, till exempel register och e-tjänster för djurområdet. Detta har lett till att Jordbruksverket byggt upp en teknisk skuld som motsvarar 148 årsarbetskrafter inom systemutveckling eller cirka 220 miljoner kronor i uppskjutet underhåll av verksamhetskritiska it-system.^[61] Jordbruksverket har därmed skjutit både kostnader och möjliga effektiviseringar i arbetssätt på framtiden. Ju längre myndigheten skjuter på underhållet desto mer ökar risken för att systemen slutar att fungera.

Flera av de stödmyndigheter som handlägger specifika typer av stödärenden uppger också att Jordbruksverket har prioriterat ner att stödja, vägleda och utbilda dem i sitt arbete. Stödmyndigheterna vill bland annat ha tydligare kontaktvägar in till Jordbruksverket och mer möjligheter att utbyta erfarenheter i bedömningsfrågor. Utan sådant stöd och sådana forum ökar risken för fel i hur stödmyndigheterna handlägger ärenden, vilket då faller tillbaka på Jordbruksverket att hantera.

Jordbruksverket har genomfört flera åtgärder för att effektivisera, men kan inte visa effekterna av dem

Jordbruksverket har också genomfört flera åtgärder för att effektivisera sin verksamhet sedan 2016. Vår undersökning bland enhetschefer, våra intervjuer och de underlag som vi har tagit del av ger bland annat följande exempel:

• Jordbruksverket har digitaliserat och automatiserat processen för att ansöka om EU-stöd i högre utsträckning än tidigare, till exempel genom att göra det möjligt för sökande att ladda upp digitala underlag i sin stödansökan och genom att införa korskontroller för validering i e-tjänsten för ansökan.
• Jordbruksverket har infört ett digitalt diarium för inkommande handlingar, ökat användningen av e-signaturer samt utvecklat digitala lösningar som gjort det möjligt för Jordbruksverket och stödmyndigheterna att skicka ut enkäter till lantbrukarna digitalt.
• Myndigheten har infört fler och mer omfattande automatiserade tester inom systemutvecklingen, vilket minskar risken att missa fel som är resurskrävande att åtgärda i ett senare skede.
• Jordbruksverkets interna stödverksamhet har digitaliserat fler processer, kapat onödiga moment i rutiner, tydliggjort roller och mandat samt minskat antalet möten. Därigenom gör färre medarbetare mer jobb än tidigare.
• Landsbygdsanalysenheten har infört arbetsgrupper anpassade för varje uppgift i stället för att dela in medarbetarna i fasta team, för att bättre ta vara på medarbetarnas kompetens och att jämna ut deras arbetsbelastning.
• Myndigheten har ändrat internrevisionens riktlinjer till att inkludera rådgivande granskningar av pågående utvecklingsarbeten.^[62] Åtgärden svarar mot ett av Statskontoret förslag 2016. Syftet är att internrevisionen ska kunna fånga upp eventuella brister i ett tidigare skede och att myndigheten därmed ska kunna använda sina resurser mer effektivt. Internrevisionen har under hösten 2021 genomfört sin första granskning av ett pågående utvecklingsprojekt.^[63]

Utöver ovanstående exempel beskriver företrädare för Jordbruksverket också ett antal ytterligare exempel på sådant i verksamheten som har blivit mer effektivt sedan 2016. Det inkluderar bland annat att myndigheten har förbättrat och effektiviserat olika processer inom områden från internkontroll till rekrytering. Det inkluderar också att myndigheten arbetar med ständiga förbättringar, lean och agila metoder för att effektivisera sin verksamhet.

Många av myndighetens effektiviseringsåtgärder framstår som välmotiverade och som att de rent logiskt kan eller rentav bör ha ökat verksamhetens effektivitet. Men Jordbruksverket kan inte visa tydligt vilken effektivitetsvinst som exemplen ovan faktiskt har lett till. Enligt företrädare för Jordbruksverket beror det på att man har återinvesterat de resurser som effektiviseringarna har frigjort i förberedelserna inför nästa programperiod. Men vi anser att Jordbruksverket inte kan visa vad effektiviseringarna har lett till eftersom myndigheten inte mäter eller följer upp sina resultat och sin effektivitet på ett sätt som gör det möjligt att dra slutsatser om hur verksamheten har förändrats över tid i dessa avseenden (se avsnitt 3.3).

Regeringens tillfälliga medel har gjort det möjligt för Jordbruksverket att upprätthålla verksamheten

Regeringen har sedan 2016 gett Jordbruksverket en stor mängd tillfälliga medel, främst i syfte att förstärka arbetet med att hantera EU-stöden. Dessa medel har gjort det möjligt för Jordbruksverket att nästan komma i fas med EU-stödhanteringen för nuvarande programperiod. Men Jordbruksverket har inte kunnat återuppta den främjande och stödjande verksamhet som myndigheten redan 2016 prioriterade ner för att finansiera de ökade kostnaderna för stödhanteringen. Arbetet med EU-stöden kräver en något större del av myndighetens förvaltningsanslag i dag än 2016. Det innebär att stödhanteringen fortfarande tränger undan andra verksamheter som myndigheten finansierar med förvaltningsanslaget. Däremot använder Jordbruksverket mer sakanslag och projektmedel för att finansiera sin verksamhet i dag än 2016. Det gör det möjligt för myndigheten att bedriva viss främjande och stödjande verksamhet som myndigheten inte bedrev 2016.

Jordbruksverket har fått tillfälliga medel

Under perioden 2016–2022 har regeringen tillfälligt förstärkt Jordbruksverkets förvaltningsanslag med totalt 564 miljoner kronor. Majoriteten av medlen, totalt 420 miljoner kronor har Jordbruksverket fått för att förstärka arbetet med att hantera EU-stöden och genomföra den gemensamma jordbrukspolitiken.^[64] Regeringen har inte specificerat syftet med medlen mer än så, trots att Jordbruksverket samtidigt har haft i uppdrag att minska sina kostnader för stödhanteringen. Det innebär i praktiken att regeringen har gett myndigheten motstridiga styrsignaler. Även ESV tolkar regeringens styrsignaler på det sättet.^[65] Vi kan också konstatera att regeringen gav Jordbruksverket tillfälliga medel för att förstärka EU-stödhanteringen även före 2016. Under perioden 2012–2016 fick myndigheten totalt 115 miljoner kronor i budgetförstärkningar för uppgifter som rör EU-stöden.

Sedan 2016 har Jordbruksverket även fått tillfälliga medel för en rad mer specifika uppgifter. Det handlar exempelvis om 20 miljoner kronor för att stärka den svenska livsmedelsexporten och 90 miljoner kronor för att förstärka ett kompetenscentrum för arbetet med att begränsa djurförsök, så kallade 3R-frågor. Under de senaste åren har myndigheten även fått 30 miljoner kronor för att bidra till att återuppbygga det civila försvaret (tabell 2).^[66]

Tabell 2. Regeringens tillfälliga förstärkningar av Jordbruksverkets budget, i relation till förvaltningsanslaget 2016–2022 (miljoner kronor).

Tabell 2 visar Jordbruksverkets förvaltningsanslag och de tillfälliga medel som regeringen har förstärkt anslaget med under perioden 2016–2022. Siffrorna avser de medel som regeringen har beslutat och överensstämmer inte exakt med de medel som Jordbruksverket har använt. Källa: Budgetpropositionerna för åren 2015–2021. Utgiftsområde 23, areella näringar, landsbygd och livsmedel.

Jordbruksbruksverket uppger att myndigheten har använt de tillfälliga medlen för att förstärka arbetet med att hantera EU-stöden i enlighet med regeringens intentioner. Jordbruksverkets ekonomiska underlag bekräftar också att myndigheten har prioriterat stödhanteringen framför andra verksamhetsområden även sedan 2016. Men Jordbruksverket har inte särredovisat hur myndigheten har använt de tillfälliga medlen för stödhanteringen, eftersom regeringen inte har krävt det. I stället har myndigheten fördelat medlen i verksamheten tillsammans med resten av förvaltningsanslaget.

Jordbruksverket är nästan i fas med EU-stödhanteringen för nuvarande programperiod

Med hjälp av de tillfälliga medlen har Jordbruksverket kunnat vidareutveckla och gradvis färdigställa it-stöd för flera moment i arbetet med att hantera EU-stöden. Enligt de företrädare för länsstyrelserna och stödmyndigheterna som vi har talat med fungerar de färdiga it-stöden bra och förenklar deras arbete med att handlägga ärenden. Det har gjort det möjligt för länsstyrelserna och stödmyndigheterna att minska sina ärendebalanser och för Jordbruksverket att betala ut innestående medel till lantbrukarna. I dag får fler lantbrukare som söker EU-stöd sina ärenden prövade och sina beviljade medel utbetalda inom rimlig tid. Särskilt sedan 2018 har myndigheten förkortat handläggningstiderna för att pröva stödansökningar och betalat ut en större andel av EU-stöden än tidigare.^[67]

Jordbruksverket har delvis återvunnit lantbrukarnas förtroende

I takt med att Jordbruksverket har färdigställt flera it-stöd och betalat ut en större mängd beviljade medel har lantbrukarnas förtroende för Jordbruksverket förbättrats något. Jordbruksverket har delvis reparerat den skada i lantbrukarnas förtroende för myndigheten som uppstod under första halvan av programperioden när många lantbrukare fick vänta i flera år på att få sina pengar. Det uppger företrädare för intresseorganisationer och styrelseledamöter med koppling till jordbruksnäringen som vi har talat med.

Men trots de tillfälliga budgetförstärkningarna och Jordbruksverkets arbete finns det fortfarande inte it-stöd för vissa moment i EU-stödhanteringen. Det innebär att länsstyrelserna fortfarande behöver handlägga vissa ärenden och moment manuellt, vilket leder till både högre kostnader och större risk för bristande enhetlighet.^[68] Vissa av de företrädare för lantbrukare som vi har talat med anser också att det fortfarande tar alltför lång tid från ansökan till beslut och utbetalning när det gäller projekt- och företagsstöden. Jordbruksverkets kundundersökning bekräftar att många av de som ansöker om stöd är missnöjda med myndighetens handläggningstider och att de upplever myndigheten som fyrkantig och byråkratisk.^[69]

Arbetet med att hantera EU-stöden tränger fortfarande undan annan verksamhet

Vi har analyserat hur Jordbruksverket fördelar sitt förvaltningsanslag mellan olika verksamhetsområden för att kunna bedöma i vilken utsträckning som kostnader inom något område tränger undan någon annan verksamhet. Vi har haft tillgång till sådana data för perioden 2016–2020.

Analysen visar att Jordbruksverket fördelade en något större del av förvaltningsanslaget till verksamhetsområdena ”korrekt hantering av stöd” samt ”skydd av djur, växter och hälsa” under 2020 än 2016, och en något mindre del till områdena ”konkurrenskraftigt näringsliv” och ”miljö- och resurseffektiva näringar”. 2020 fick verksamhetsområdet ”korrekt hantering av stöd” drygt 370 miljoner kronor av myndighetens förvaltningsanslag, vilket motsvarar cirka 61 procent av anslaget. 2016 var andelen cirka 59 procent (tabell 4). Det indikerar att arbetet med att hantera EU-stöden trängde undan övrig verksamhet något mer 2020 än 2016. Men utan de tillfälliga medlen hade undanträngningseffekten sannolikt varit avsevärt större. Det beror på att Jordbruksverket även med en sänkt ambitionsnivå i stödhanteringen skulle ha varit tvungna att omfördela ytterligare medel till stödhanteringen från övriga delar av verksamheten. Indirekt har de tillfälliga medlen till stödhanteringen därmed gjort det möjligt för myndigheten att upprätthålla sin övriga verksamhet.

I absoluta tal fick verksamhetsområdena ”korrekt hantering av stöd”, ”skydd av djur, växter och hälsa” samt ”konkurrenskraftigt näringsliv” en större mängd medel från förvaltningsanslaget 2020 än 2016. Det återspeglar att Jordbruksverket har fått tillfälliga medel inom alla dessa områden. Däremot fick området ”miljö- och resurseffektiva gröna näringar” mindre medel från förvaltningsanslaget 2020 än 2016. Det innebär att Jordbruksverket har omfördelat medel från området till övriga delar av verksamheten. I nuläget får området knappt 30 miljoner kronor av myndighetens förvaltningsanslag, vilket motsvarar cirka 4,5 procent av anslaget.

Vi har även behövt ta hänsyn till förändringar i myndighetens uppdrag och arbetsbelastning för att fullt ut kunna bedöma i vilken utsträckning som kostnader inom något område tränger undan annan verksamhet. Det gäller särskilt inom området ”skydd av djur, växter och hälsa”. Inom det området har alla tillfälliga medel varit kopplade till uppdrag om att utföra nya eller extra uppgifter. Under de senaste åren har Sverige också varit hårt drabbat av olika former av djursmitta, samtidigt som Jordbruksverket har haft i uppdrag att införa EU:s nya djurhälsolagstiftning. Vi bedömer därför att det är osannolikt att Jordbruksverket har kunnat återuppta tidigare nedprioriterad verksamhet inom verksamhetsområdet i fråga, även om området fick en större andel av myndighetens förvaltningsanslag 2020 än 2016.

Tabell 3. Verksamhetskostnader som Jordbruksverket finansierar med förvaltningsanslaget, fördelat på verksamhetsområde 2016–2020, miljoner kronor.

Tabell 4. Verksamhetskostnader som Jordbruksverket finansierar med förvaltningsanslaget, fördelat på verksamhetsområde 2016–2020, procent.

Tabell 3 och 4 visar de av Jordbruksverkets verksamhetskostnader som myndigheten finansierar med sitt förvaltningsanslag, fördelat per verksamhetsområde, under perioden 2016–2020. Tabell 3 visar kostnaderna i miljoner kronor och tabell 4 visar kostnaderna i procent av förvaltningsanslaget. Källa: Underlag i e-post från Jordbruksverket den 11 november 2021. Sammanställning kostnadsutveckling per finans 2016–2020.

Sakanslag och projektmedel finansierar främjande verksamhet och avlastar förvaltningsanslaget

Jordbruksverket finansierar en stor del av sina verksamhetskostnader med sakanslag och projektmedel. Under perioden 2016–2020 har myndigheten dessutom använt alltmer sakanslag och projektmedel för att finansiera sin verksamhet. I absoluta tal har de verksamhetskostnader som myndigheten finansierar på det sättet ökat från drygt 220 miljoner 2016 till drygt 300 miljoner 2020. Det är en ökning från cirka 15 till 18 procent av verksamhetskostnaderna (tabell 5).

Tabell 5. Finansiering av Jordbruksverkets verksamhetskostnader (miljoner kronor).

Tabell 5 visar hur Jordbruksverket finansierar sina verksamhetskostnader, fördelat på förvaltningsanslag, sakanslag och projektmedel, under perioden 2016–2020. Källa: Underlag i e-post från Jordbruksverket den 11 november 2021. Sammanställning kostnadsutveckling per finans 2016–2020.

Med hjälp av sakanslag och projektmedel bedriver Jordbruksverket en del främjande och stödjande verksamhet som myndigheten inte bedrev 2016. Det beror på att de sakanslag och projektmedel som Jordbruksverket använder för att finansiera verksamhetskostnader är knutna till specifika ändamål. Flera av dessa är främjande och stödjande, till exempel insatser för att främja mat- och naturturism, rådgivning inom ekolantbruk och uppdrag inom regeringens livsmedelsstrategi. Vissa av dessa uppgifter har tillkommit efter 2016. Det gäller särskilt de omfattande uppdragen inom livsmedelsstrategin som myndigheten får finansiera med medel från anslag 1.15. Under 2020 finansierade myndigheten främjande och stödjande verksamhet för knappt 23 miljoner kronor från detta anslag.

Tabell 6. Jordbruksverkets verksamhetskostnader per verksamhetsområde 2016–2020 (miljoner kronor).

Tabell 6 visar Jordbruksverkets totala verksamhetskostnader oberoende av finansieringskälla, fördelat på verksamhetsområden, under perioden 2016–2020. Källa: Underlag i e-post från Jordbruksverket den 11 november 2021. Sammanställning kostnadsutveckling per finans 2016–2020

Den ökade mängden projektmedel och sakanslag har också avlastat Jordbruksverkets förvaltningsanslag. Det beror på att den verksamhet som Jordbruksverket finansierar med projektmedel och sakanslag använder myndighetsgemensamma resurser, så som lokaler, HR och telefoni. Därför får Jordbruksverket använda en viss andel av projektmedlen och sakanslagen till att finansiera myndighetsgemensamma verksamhetskostnader, trots att dessa finansieringskällor egentligen är knutna till specifika ändamål. Samma princip gäller för Jordbruksverkets avgiftsintäkter, som också har ökat under perioden 2016–2020. Sammantaget använde Jordbruksverket under 2020 drygt 100 miljoner kronor i sådana så kallade overheadintäkter för att finansiera myndighetsgemensamma verksamhetskostnader.

En förklaring till att Jordbruksverket finansierar verksamhetskostnader med sakanslag är att myndigheten får använda en viss andel medel från EU-fonderna för att täcka kostnader för att hantera EU-stöden. Sådana medel kallas för TA-medel. Men att Jordbruksverket finansierade mer verksamhet med sakanslag under 2020 än 2016 beror inte på TA-medlen. De har varit förhållandevis konstanta sedan 2016.

Regeringens sätt att finansiera Jordbruksverket gör det svårare att nå ekonomi och verksamhet i balans

Regeringens sätt att finansiera Jordbruksverkets verksamhet med tillfälliga medel riskerar att motverka kostnadsmedvetenheten i myndigheten. Mängden sakanslag och projektmedel som Jordbruksverket använder för att finansiera även löpande och långsiktig verksamhet gör det också svårare för myndigheten att styra, effektivisera och prioritera inom verksamheten.

Tillfälliga medel försvårar effektiviseringar och motverkar myndighetens arbete med att öka kostnadsmedvetenheten

Vår utredning visar att regeringens återkommande beslut om att tillföra Jordbruksverket tillfälliga medel riskerar att minska myndighetens kostnadsmedvetenhet. Jordbruksverket har flera gånger under den nuvarande programperioden sagt till regeringen att myndighetens budget inte kommer att gå ihop. Varje gång har myndigheten då fått tillfälliga budgetförstärkningar. Regeringen har vid tre tillfällen flyttat slutdatumet för budgetförstärkningarna, från 2016 till i tur och ordning 2019, 2020 och nu 2024.^[70] Det har lett till att vissa medarbetare vid Jordbruksverket har svårt att förstå allvaret i myndighetens ekonomiska situation, och att ta interna effektiviseringskrav på allvar. I stället utgår de från att allt kommer att lösa sig, eftersom det alltid har gjort det tidigare. Det uppger vissa av de företrädare för Jordbruksverket som vi har talat med.

De tillfälliga medlen har också försvårat för Jordbruksverket att planera långsiktigt. Det kan till exempel handla om sämre möjligheter att tillsvidareanställa personer och att göra investeringar, vilket står i vägen för effektiviseringsåtgärder och ger upphov till högre i stället för lägre kostnader på sikt. Det uppger många av de företrädare för myndigheten som vi har intervjuat.

Mängden sakanslag och projektmedel gör det svårare för myndigheten att styra och effektivisera verksamheten

Den främjande och stödjande verksamhet som Jordbruksverket kan finansiera med sakanslag och projektmedel är inte nödvändigtvis samma verksamhet som myndigheten skulle ha prioriterat om den hade fått fördela medlen fritt. Att Jordbruksverket använder så mycket projektmedel och medel från sakanslag gör det därmed svårare för myndigheten att prioritera inom verksamheten i sin helhet. Det kan också göra det svårare för myndighetsledningen att motivera för chefer och medarbetare längre ner i organisationen varför myndigheten fördelar sina resurser på ett visst sätt, eftersom resursfördelningen i hög utsträckning styrs av villkoren för olika medel snarare än vad verksamheten behöver för att klara sitt uppdrag.

Mängden sakanslag och projektmedel som Jordbruksverket använder för att finansiera verksamhetskostnader innebär också att de totala verksamhetskostnaderna är avsevärt högre än vad storleken på förvaltningsanslaget ger intryck av. Det gör det svårt att överblicka myndighetens ekonomi, både för myndigheten själv och för regeringen. Jordbruksverket har också svaga incitament att effektivisera eller att spara i de delar av verksamheten som finansieras med sakanslag eller projektmedel, eftersom myndigheten inte kan omfördela de medel som de eventuellt lyckas frigöra där till andra delar av verksamheten. Det innebär att Jordbruksverket i praktiken måste hitta större besparingar och effektiviseringar i en mindre del av verksamheten i dag än 2016, eftersom sakanslag och projektmedel finansierar en större del av verksamheten i dag.

Jordbruksverket har visserligen nytta av att kunna avlasta sitt förvaltningsanslag med overheadintäkter, det vill säga att kunna använda en andel av medlen från sakanslag och projekt för att finansiera myndighetsgemensamma kostnader. Men om motsvarande medel fanns på myndighetens förvaltningsanslag skulle det bli enklare för myndigheten att styra, följa upp och redovisa sina kostnader. Jordbruksverkets stora overheadintäkter gör också myndigheten sårbar för förändringar i tillgången på sakanslag och projektmedel samt i efterfrågan på myndighetens avgiftsbelagda tjänster. Om sakanslagen, projektmedlen och avgiftsintäkterna minskade skulle även overheadintäkterna minska. Myndighetens förvaltningsanslag skulle därmed behöva bära en större del av de totala verksamhetskostnaderna. Detta försvårar för Jordbruksverket att dimensionera sin verksamhet.

Regeringen har inte varit tillräckligt tydlig med hur Jordbruksverket bör använda sina sakanslag

Sakanslag ska som grundprincip finansiera direkta statliga transfereringar och investeringar. De EU-stöd som Jordbruksverket hanterar är ett exempel på en sådan direkt statlig transferering. Förvaltningsanslag ska som grundprincip finansiera myndigheters verksamhetskostnader, till exempel löner, lokaler och it. Syftet med denna uppdelning är att riksdagen och regeringen lätt ska kunna följa och styra myndighetens verksamhetskostnader.^[71]

Regeringen får göra avsteg från denna grundprincip, under förutsättning att regeringen informerar riksdagen. Vi bedömer att det kan vara motiverat när flera olika myndigheter delar på medlen inom ett sakanslag och riksdagen och regeringen behöver kunna överblicka statens totalkostnad för arbetet på ett enkelt sätt. Anslag 1.15 för en konkurrenskraftig livsmedelssektor är ett sådant exempel. Vi bedömer att avsteg från grundprincipen också kan vara motiverat när myndigheter behöver hantera akuta händelser som är svåra att förutsäga och budgetera för. Anslag 1.6 för insatser för att bekämpa smittsamma djursjukdomar samt anslag 1.9 för att bekämpa växtskadegörare är två sådana exempel.

Men även när riksdagen och regeringen har goda skäl att låta en myndighet finansiera verksamhetskostnader med sakanslag är det viktigt att de tydliggör hur myndigheten får använda anslagen. Vi bedömer att regeringen bara delvis har gjort detta när det gäller Jordbruksverkets anslag 1.6 och 1.9. I Jordbruksverkets regleringsbrev ges myndigheten utrymme att även använda medel från anslagen till verksamhetskostnader för förebyggande och förvaltande arbete.

Jordbruksverket använder projektmedel för att finansiera permanent verksamhet

Projektmedel syftar ofta till att finansiera utvecklings- eller försöksverksamhet, eller tillfälliga insatser. Men vår analys visar att Jordbruksverket åtminstone sedan 2016 årligen använt en stor mängd projektmedel från EU:s landsbygdsprogram för att finansiera löpande förebyggande och förvaltande arbete. Det handlar exempelvis om rådgivning och varningstjänster inom miljö- och klimatområdet, däribland verksamheten vid växtskyddscentralerna. Vi bedömer att det är olämpligt och riskabelt att använda tidsbegränsade projektmedel för att finansiera permanent verksamhet. På marginalen försvårar det även Jordbruksverkets möjligheter att nå en ekonomi och verksamhet i balans, eftersom det är förenat med en administrativ kostnad för myndigheten att söka och redovisa till EU hur de har använt medlen. Det gör även myndighetens samlade finansieringsstruktur mer komplex.

Jordbruksverket har i sina senaste budgetunderlag påtalat flera av problemen med denna finansiering för regeringen. Totalt finansierade myndigheten verksamhet för 90 miljoner kronor med projektmedel från EU under 2020. Myndighetens egen beräkning är att omkring 75 miljoner avser permanent verksamhet.

Verktyg för att få ekonomi och verksamhet i balans

I kapitlet presenterar vi vår analys av vilka olika alternativ som regeringen respektive Jordbruksverket har till sitt förfogande för att myndigheten ska nå en ekonomi och verksamhet i balans, samt vilka för- och nackdelar som finns med de olika alternativen.

Vi har analyserat vilka möjligheter det finns för Jordbruksverket att minska kostnaderna genom att effektivisera verksamheten, att minska it-kostnaderna eller att minska kostnaderna för kontroller. Vi har också analyserat vilka förutsättningar regelverket för nästa programperiod ger Jordbruksverket att minska kostnaderna. Slutligen har vi också undersökt om ändringar i instruktionen kan hjälpa till att förbättra balansen mellan verksamhet och ekonomi.

Sammanfattande iakttagelser

• Det är osannolikt att Jordbruksverket kommer att kunna minska sina årliga kostnader för att hantera EU-stöden under nästa programperiod.
• Ett enklare regelverk med färre stödformer skulle ge Jordbruksverket större möjlighet att minska kostnaderna för att hantera EU-stöden. Men vi bedömer att det är osäkert om regelverket för nästa programperiod kommer att vara enklare än vad de nuvarande reglerna är, eftersom förslaget till nytt regelverk innehåller både förenklingar och nya krav.
• Jordbruksverket har redan räknat med att minska sina kostnader för it-investeringar med 16 procent för nästa programperiod som helhet, till följd av sina åtgärder för att prioritera rätt utvecklingsinsatser i rätt tid. Men det är osannolikt att de årliga it-kostnaderna går att minska under nästa programperiod. Det beror bland annat på att nästa programperiod är kortare än vanligt, vilket driver upp myndighetens årliga it-kostnad. Jordbruksverkets kostnader för att hantera EU-stöd är heller inte högre än andra jämförbara myndigheters.
• Jordbruksverket kan inte förenkla eller minska omfattningen på sina kontroller utan att riskera att bryta mot EU:s regler och tvingas att betala tillbaka pengar till EU, så kallade finansiella korrigeringar. Sedan 2016 har Sverige haft högre finansiella korrigeringar än flera andra EU-länder, framför allt på grund av brister i it-stödet och felaktig tolkning av EU:s regelverk. Ett alltför stort fokus på tidiga utbetalningar har bidragit till den situationen. Det är viktigt att Jordbruksverket och Regeringskansliet framöver för dialog om avvägningen mellan tidiga utbetalningar och korrekt hantering av EU-stöden, samt riskerna med olika vägval.
• Vi har haft begränsade möjligheter att analysera om Jordbruksverkets kontroller är kostnadseffektiva. Det beror på att de kontrollkostnader som Jordbruksverket särredovisar bara är en liten del av kostnaden för myndighetens samlade kontrollmiljö.
• Det är viktigt att Jordbruksverket fortsätter att effektivisera sin verksamhet, men det kommer inte att leda till några omfattande besparingar under de närmsta åren. Flera åtgärder kräver en investering till en början och kan leda till ökad effektivitet först på längre sikt. Eventuella effektivitetsvinster hamnar ofta utanför myndigheten, till exempel hos länsstyrelserna. Många åtgärder innebär också ökad kvalitet till bibehållen kostnad, snarare än bibehållen kvalitet till lägre kostnad. Men redan nu kan myndigheten exempelvis se över möjligheten att effektivisera arbetet på varje enhet, exempelvis med hjälp av en intern verksamhetsutvecklare eller konsult.
• Det är tveksamt om ändringar i Jordbruksverkets instruktion hjälper till att skapa balans mellan verksamhet och ekonomi. Instruktionen ger redan myndigheten stort utrymme att prioritera mellan sina uppgifter. Att renodla Jordbruksverkets ansvar till frågor om primärproduktion skulle inte heller hjälpa, eftersom finansieringen sannolikt skulle följa med de uppdrag som regeringen flyttade till en annan myndighet. Vi kan heller inte se att en annan myndighet skulle kunna utföra Jordbruksverkets uppgifter till en lägre kostnad.

Jordbruksverkets verksamhet och ekonomi är inte i balans

Det här kapitlet tar avstamp i att Jordbruksverkets verksamhet och ekonomi inte är i balans, vilket är tydligt då myndigheten är beroende av att regeringen skjuter till extra medel varje år. Utifrån regeringens senaste finansieringsförslag och Jordbruksverkets senaste budgetunderlag kommer myndigheten att överskrida budget med nästan 40 miljoner kronor år 2024.^[72] Dessutom har vi förstått att myndigheten i sitt kommande budgetunderlag för perioden 2023–2025 kommer att efterfråga ytterligare medel, för exempelvis smittskydd, civilt försvar och för arbetet med att hantera EU-stöden. Myndigheten bedömer att delar av medlen är nödvändiga för att myndigheten ska kunna fullgöra sitt uppdrag, medan andra delar av medlen skulle göra det möjligt att effektivisera eller att höja kvaliteten i verksamheten. Det innebär att regeringen, Jordbruksverket eller båda aktörerna behöver genomföra ytterligare åtgärder för att Jordbruksverket ska nå en ekonomi och verksamhet i balans.

Jordbruksverket har på kort sikt ett litet utrymme att effektivisera sig till ekonomi och verksamhet i balans

Ett sätt att åstadkomma ekonomi och verksamhet i balans är att Jordbruksverket effektiviserar sin verksamhet på ett sätt som sparar pengar. Vår analys visar att det finns ett visst utrymme för myndigheten att effektivisera verksamheten, men inte på ett sätt som leder till besparingar under de närmsta åren. Vissa effektiviseringsåtgärder handlar snarare om att med befintliga resurser öka kvaliteten i verksamheten eller nyttan för avnämarna. Andra åtgärder handlar om de möjligheter till besparingar som ökad digitalisering kan ge, men dessa besparingar uppkommer på längre sikt och kräver dessutom ofta en investering till en början.

Chefer ser vissa möjligheter till effektivisering, men det handlar sällan om uppenbara eller snabba besparingar

Vår analys indikerar att Jordbruksverket har ett visst utrymme att effektivisera sin verksamhet, men att resursbrist och hög arbetsbelastning försvårar arbetet (se avsnitt 2.6). Regeringens sätt att återkommande ge Jordbruksverket tillfälliga medel motverkar också myndighetens försök att öka kostnadsmedvetenheten inom organisationen (se avsnitt 4.6). Flera enhetschefer och biträdande avdelningschefer har svårt att se några uppenbara större effektiviseringsmöjligheter på enhets- eller avdelningsnivå. Men de anser ändå att de ständigt behöver arbeta med att effektivisera, ompröva och utveckla verksamheten.

Enhetscheferna lyfter fram att flera aspekter är viktiga för att effektivisera arbetet. Det handlar till exempel om att kontinuerligt se över arbetssätt och metoder för att upptäcka tidstjuvar och att ha ”högt i tak” för att medarbetare ska våga lyfta avvikelser och testa nya idéer. Det handlar också om att se till att medarbetare lär av varandra och att myndigheten har tillgång till rätt kompetens. Sist men inte minst handlar det om att ha tydliga mål och prioriteringar. Flera enhetschefer anser också att förändringarna i styrning och organisering behöver få ”sätta sig” och att organisationen behöver få arbetsro.

Flera delar av myndigheten arbetar för närvarande med att se över sina processer i syfte att effektivisera verksamheten. Det gäller exempelvis Projekt- och företagssektionen och Landsbygdsanalysenheten. Flera enhetschefer lyfter också fram att det går att effektivisera genom att arbeta mer tvärfunktionellt. Ett exempel är att samarbetet mellan utvecklare, testare och kravanalytiker inom it-utvecklingen kan bli mer effektivt om de skulle arbeta närmare varandra i team. Ett annat exempel är att arbetet med nya föreskrifter kan bli mer effektivt om alla berörda avdelningar skulle vara delaktiga i arbetet från början. Det kan exempelvis handla om att få med kundperspektivet från början så att myndigheten inte i ett senare skede behöver lägga tid och pengar på att ändra termer i it-system, e-tjänster och på webbplatser.

I övrigt handlar de konkreta exemplen om sådant som myndigheten kan effektivisera genom digitalisering:

• Ajourhållningen kan bli mer effektiv genom att använda nya tekniska möjligheter i högre utsträckning.
• Att införa e-arkiv skulle kunna effektivisera dokumenthanteringen för hela myndigheten. Det skulle då öka prestandan i handläggningssystemen som i dag tyngs av all information så att de blir långsamma. Det skulle också underlätta förvaltningen av it-systemen samtidigt som det skulle bli möjligt att lagra information billigare än på dagens lagringsytor. Serviceenheten leder i nuläget en förstudie av möjligheten att införa e-arkiv på myndigheten.
• Statistikenheten kan få stora effektiviseringsvinster om de skulle kunna använda den information som lagras i maskiner, bokföringssystem och andra ledningssystem för att ta fram statistik (big data) i stället för att fråga jordbrukarna. Men det krävs betydande investeringar för att i framtiden kunna utnyttja möjligheter av detta slag.

Att digitalisera och automatisera olika arbetsmoment gör det ofta möjligt att arbeta mer effektivt i bemärkelsen bibehållen kvalitet till lägre kostnad. Men lika ofta består nyttan i högre kvalitet, bättre service, eller bättre följsamhet till lagar och regler. Det är därför inte självklart att it-investeringar går att räkna hem i pengar, även om syftet är att effektivisera verksamheten. Statskontoret har tidigare visat att kostnaderna snarare kan öka, framför allt om verksamheten samtidigt måste upprätthålla gamla system, vilket är fallet för Jordbruksverket. Dessutom hamnar ofta nyttan av it-investeringar delvis utanför den egna myndigheten.^[73]

Jordbruksverkets it-system ger nytta för länsstyrelserna

Många av de it-system som Jordbruksverket utvecklar och förvaltar används främst av länsstyrelserna i arbetet med att handlägga och kontrollera stödärenden. Det innebär att det till stor del är länsstyrelserna som får hantera både de problem och den nytta som systemen ger upphov till.

Under en stor del av den nuvarande programperioden har länsstyrelserna inte haft funktionella it-system för att hantera stödärenden, eftersom Jordbruksverkets arbete med att färdigställa systemen har dragit ut på tiden. Därför har länsstyrelserna skjutit upp ärenden eller hanterat dem manuellt, vilket både är mer tidskrävande och medför en större risk för fel än att använda it-stöd. Men de företrädare för länsstyrelserna som vi har talat med anser att it-stöden nu är så pass färdiga och funktionella att de kan minska länsstyrelsernas kostnader för att hantera EU-stöden. De bedömer att de minskade kostnaderna bör synas redan i länsstyrelsernas årsredovisning för 2021. Nyttan av flera av de it-utvecklingsprojekt som Jordbruksverket vill prioritera inför nästa programperiod kommer enligt myndighetens it-strategi också övervägande länsstyrelserna till del.^[74]

Många av de som vi har intervjuat anser att det är ett pedagogiskt problem för Jordbruksverket att nyttan av myndighetens it-investeringar till stor del hamnar hos andra, eftersom det gör det svårt för myndigheten att visa de besparingar i den egna verksamheten som regeringen förväntar sig. Några av de som vi har talat med menar att detta faktum minskar Jordbruksverkets incitament att prioritera de it-investeringar som har störst samlad nytta. De ser en risk att myndigheten väljer att först utveckla de it-stöd som myndigheten själv har nytta av. Men vi har inte kunnat se att Jordbruksverket har prioriterat sämre av att nyttan av it-investeringar till stor del hamnar utanför myndigheten. Risken att detta sker är också mindre i dag än tidigare, eftersom länsstyrelserna är mer involverade i förberedelsearbetet inför nästa programperiod än de har varit tidigare (se avsnitt 2.5).

Jordbruksverket behöver arbeta långsiktigt med att effektivisera verksamheten

Vi bedömer att Jordbruksverket behöver jobba mer långsiktigt med att effektivisera verksamheten. Åtminstone sedan 2016 har myndigheten ofta låtit kortsiktiga besparingar gå före mer långsiktiga effektiviseringar, till följd av myndighetens pressade ekonomi. Enhetscheferna uttrycker detta på olika sätt, till exempel att det är ”lätt att det blir fort och fel och man måste sedan göra om det till högre kostnad” eller ”vi är så stressade och springer så fort att smarta effektiviseringsåtgärder prioriteras bort”. En enhetschef säger att ”om det inte ges tillräckligt med tid och resurser för att genomföra digitaliseringen så tvingas myndigheten ta dåliga genvägar och nyttan kanske helt eller delvis uteblir”.

ESV föreslog i sin analys av Jordbruksverket att myndigheten skulle sätta i gång ett effektiviseringsprogram.^[75] Det är ett av få förslag från andra myndigheter som Jordbruksverket inte har genomfört. Jordbruksverket anser att det är fel läge för ett sådant program, eftersom myndigheten behöver fokusera på förberedelserna inför nästa programperiod. Jordbruksverket anser också att de både har genomfört och löpande genomför åtgärder för att öka effektiviteten i verksamheten, exempelvis en genomlysning av alla planerings- och uppföljningsprocesser, breddningen av internrevisionens uppdrag samt det nya sättet att styra och organisera förberedelserna inför nästa programperiod.^[76]

Vi anser att det är viktigt att Jordbruksverket fortsätter att effektivisera sin verksamhet. Däremot är det inte viktigt att det sker just inom ramen för ett effektiviseringsprogram, så som ESV föreslår. Andra tillvägagångssätt skulle exempelvis kunna vara att noga se över möjligheten att effektivisera arbetet på varje enhet, exempelvis med hjälp av en intern verksamhetsutvecklare eller konsult. Myndigheten kan då ta någon eller några enheter i taget, i en ordning som passar myndighetens prioriteringar i stort. Arbetet bör då ha ett långsiktigt perspektiv och inte fokusera på kortsiktiga besparingar. Som vi beskrev i kapitel 2 skulle Jordbruksverket också kunna använda sina lönekriterier mer för att styra mot effektivitet samt säkerställa att de stora enheterna inte hindrar enhetscheferna att ha tid att se över möjligheterna att effektivisera arbetssätten.

Jordbruksverkets hanteringskostnader ligger i nivå med jämförbara myndigheters

När vi jämfört Jordbruksverkets kostnader för att hantera EU-stöd med kostnaderna hos jämförbara myndigheter ser vi att Jordbruksverket inte har högre kostnader än de andra. Jordbruksverket har inte heller högre it-kostnader än jämförbara myndigheter. Det visar att Jordbruksverkets kostnader inte är orimligt höga.

Jordbruksverket är den svenska myndighet som hanterar mest EU-medel. Därefter kommer Tillväxtverket och ESF-rådet. Sedan 2018 har de tre myndigheterna i uppdrag att redovisa nyckeltalet kostnad per stödkrona, det vill säga hur stora kostnader de har för att betala ut varje krona av EU-stöd. Det gör det möjligt att jämföra hanteringskostnaderna mellan myndigheterna. För att få en så rättvisande jämförelse som möjligt använder vi Jordbruksverkets och länsstyrelsernas samlade kostnad per stödkrona, eftersom Tillväxtverket och ESF-rådet själva ansvarar för alla moment i stödhanteringen.

Jämförelsen visar att Jordbruksverkets och länsstyrelsernas kostnad per stödkrona ligger i nivå med de andra myndigheternas. Jordbruksverket och länsstyrelserna har en lägre kostnad per stödkrona än ESF-rådet, men högre än Tillväxtverket. Men de två andra myndigheterna har minskat sina kostnader per stödkrona mer under de senaste åren än vad Jordbruksverket och länsstyrelserna har gjort (figur 5).

Figur 5. Kostnad per stödkrona 2015–2020.

Källor: Myndigheternas årsredovisningar 2018–2020.

Inga skäl att förvänta lägre kostnader per stödkrona av Jordbruksverket än jämförbara myndigheter

Vi bedömer att reglerna kring de olika EU-fonderna inte ger oss skäl att förvänta oss att Jordbruksverket ska ha avsevärt lägre kostnader per stödkrona än Tillväxtverket och ESF-rådet. Reglerna kring jordbruksfonderna är mer omfattande och har en mer komplex villkorsstruktur än reglerna kring social- och regionalfonderna. Ett exempel på det är att det fanns 203 EU-rättsakter som påverkar jordbruksfonderna den 1 oktober 2021, vilket kan jämföras med 9 för socialfonden och 13 för regionalfonden.^[77] Det är dessutom endast reglerna kring jordbruksfonderna som innehåller tvärvillkor, det vill säga krav på att de stödsökande måste uppfylla krav även i andra regelverk för att kunna få fullt stöd. Även företrädare för ESV, som är nationell revisionsmyndighet för de tre myndigheterna, anser att reglerna kring jordbruksfonderna är avsevärt mer komplexa än reglerna kring social- och regionalfonderna.

Antalet rättsakter och typen av villkor i de olika regelverken är en indikation snarare än ett absolut mått på hur kostnadskrävande de är för myndigheterna att hantera. De flesta av de stöd som Tillväxtverket och ESF-rådet hanterar är projektstöd, vilket innebär att en handläggare måste analysera och värdera innehållet i var och en av de inkomna ansökningarna. Det är en procedur som kan vara krävande trots att det är förhållandevis få rättsakter som handläggaren då ska ta hänsyn till. Men även Jordbruksverket hanterar sådana typer av stöd, utöver de andra stöd och den mängd regler som myndigheten behöver förhålla sig till.

Även it-kostnaderna ligger i nivå med jämförbara myndigheters

Jordbruksverkets it-kostnader är något lägre än kostnaderna hos jämförbara myndigheter, det vill säga de it-tunga myndigheter som också ingår i e-samverkansprogrammet. Vi har valt denna jämförelsegrupp eftersom ESV och DIGG har följt upp deras it-kostnader över tid vilket ger oss god tillgång till jämförelsedata.

It stod för cirka 15 procent av Jordbruksverkets verksamhetskostnader under perioden 2016–2020. Genomsnittet för de myndigheter som ingår i e-samverkan var 20 procent under samma period. När det gäller it-investeringar har andelen varit cirka 5 procent av verksamhetskostnaderna under de senaste åren, både för Jordbruksverket och övriga myndigheter som deltar i e-samverkan. Jordbruksverket använder även en ungefär lika stor andel konsulter som de andra myndigheterna. 2020 stod konsulter för cirka 27 procent av Jordbruksverkets årsarbetskrafter inom it, vilket ligger i linje med de knappt 30 procent som är genomsnittet för myndigheterna som ingår i e-samverkan.^[78]

Osannolikt att de årliga it-kostnaderna kommer att minska under nästa programperiod

Jordbruksverkets it-kostnader för EU-stödhanteringen består av investeringskostnader (direkta kostnader och avskrivningar) och förvaltningskostnader, det vill säga kostnader för att underhålla systemen och säkerställa att de fortsätter att fungera. Statskontoret saknar tillräcklig teknisk kompetens för att bedöma om kostnaderna för Jordbruksverkets olika individuella it-system är rimliga, men vår jämförelse med andra myndigheter ovan indikerar att de är det. Vi har därför utgått från myndighetens egna beräkningar av sina it-kostnader och analyserat vad de beräknade kostnaderna innebär för myndighetens möjlighet att nå en ekonomi och verksamhet i balans.

Jordbruksverket beräknar att myndighetens kostnader för it-investeringar som rör EU-stödhanteringen kommer att minska från totalt cirka 740 miljoner kronor för den nuvarande programperioden till totalt cirka 620 miljoner kronor under nästa programperiod.^[79] Det motsvarar en kostnadsminskning på cirka 16 procent jämfört med den nuvarande programperioden. Men av de beräknade cirka 620 miljonerna för nästa programperiod avser en knapp tredjedel arbete med att hantera teknisk skuld från den nuvarande programperioden. Vi anser att den kostnaden tillhör programperioden 2014–2020 snarare än perioden 2023–2027. När vi omfördelar kostnaden för att hantera den tekniska skulden från programperioden 2023–2027 till perioden 2014–2020 blir Jordbruksverkets kostnadsminskning för it-investeringar som rör EU-stödhanteringen cirka 50 procent i stället för 16 procent.

Jordbruksverket menar att det inte är självklart hur man bör kategorisera kostnaden för att hantera den tekniska skulden i relation till olika programperioder, eftersom en stor del av de it-investeringar som myndigheten genomför under en viss period är till nytta för myndigheten även under nästkommande perioder. Vi håller med om det. Men vi anser att räkneexemplet ovan visar att Jordbruksverket räknar med större kostnadsminskningar för nästa programperiod än vad de beräknade totalkostnaderna ger intryck av. Det gäller även om vi bara kategoriserar delar av kostnaden för att hantera den tekniska skulden till programperioden 2014–2020.

Myndigheten beräknar att det främst är de direkta kostnaderna för it-investeringar som kommer att minska under nästa programperiod, det vill säga de kostnader som inte resulterar i något av bestående värde för myndigheten. Vi tolkar det som att myndigheten räknar med att det it-utvecklingsarbete som avser nästa programperiod kommer att vara mer träffsäkert än arbetet som avser den nuvarande perioden, till följd av de åtgärder som myndigheten har genomfört för att i högre utsträckning prioritera rätt insatser i rätt tid, och därmed använda sina resurser på ett mer effektivt sätt.

Men vi bedömer att det mer träffsäkra utvecklingsarbetet inte kommer att leda till en lägre årlig it-investeringskostnad för Jordbruksverket, eftersom nästa programperiod är avsevärt kortare än den nuvarande. Att Jordbruksverket måste fördela sina kostnader över färre år driver upp myndighetens årliga kostnad.

Vår analys visar att Jordbruksverket har it-investeringskostnader kopplade till en viss programperiod två år innan och två år efter själva programperioden. Det innebär att myndigheten har kunnat fördela kostnaderna för den nuvarande programperioden över 13 år, vilket innebär en årlig genomsnittskostnad för it-investeringar på 57 miljoner kronor. Men under nästa programperiod kommer myndigheten i stället att behöva fördela kostnaderna över 9 år, vilket motsvarar en årlig genomsnittskostnad på 69 miljoner kronor – trots att totalkostnaden för perioden är lägre än tidigare. Om både den nuvarande och nästa programperiod varit normallånga hade myndighetens årliga genomsnittskostnad för it-investeringar i stället sjunkit från 67 miljoner kronor till 56 miljoner kronor under nästa period.

Att nästa programperiod är kortare än vanligt innebär också att de av myndighetens kostnader som rör den nuvarande programperioden inte kommer att sjunka förrän myndigheten måste påbörja förberedelserna inför programperioden 2028–2035 (se avsnitt 4.3.2). Det tar exempelvis ett par år in på den nya programperioden innan alla ärenden som rör föregående period är avslutade och myndigheten kan sluta att underhålla systemen för den föregående perioden.

Sammantaget bedömer vi att Jordbruksverkets totala årliga it-kostnader för stödhanteringen kommer att ligga kvar på dagens nivå om cirka 200 miljoner kronor även under nästa programperiod. Med en normallång nästa programperiod hade kostnaderna sannolikt minskat under några år omkring mitten av perioden. Nu kommer kostnadsminskningen i stället att dröja tills några år in på programperioden 2028–2035, förutsatt att arbetet med att genomföra nästa programperiod fortlöper enligt myndighetens plan.

Jordbruksverket kan minska de finansiella korrigeringarna men inte kontrollkostnaderna

I vårt uppdrag ingår att analysera om Jordbruksverkets kontroller är kostnadseffektiva. Men vi har inte kunnat göra det, eftersom kostnaden för myndighetens samlade kontrollmiljö inte går att fastställa. I stället har vi analyserat hur Jordbruksverket kan minska de finansiella korrigeringarna och hur kontrollverksamheten kan vara ett verktyg för att nå en ekonomi och verksamhet i balans.

Sedan 2016 har Sverige varit tvunget att betala tillbaka cirka 640 miljoner kronor till EU, så kallade finansiella korrigeringar. Det beror framför allt på att Jordbruksverket har feltolkat EU:s regelverk och på att myndighetens it-system inte har levt upp till kraven i reglerna. Det är osäkert om Jordbruksverkets kontroller påverkar nivån på de finansiella korrigeringarna. Men myndigheten kan inte förenkla eller minska kontrollerna utan att riskera nya finansiella korrigeringar. Däremot kan myndigheten minska risken för nya finansiella korrigeringar genom att stämma av regeltolkningar med EU-kommissionen och öppna möjligheten att ansöka om stöd först när alla it-system och handläggningsrutiner är färdigställda.

Jordbruksverket kan inte redovisa kostnaden för den samlade kontrollmiljön

Jordbruksverket har under de senaste åren redovisat kontrollkostnader på cirka 40–50 miljoner kronor per år.^[80] Dessa kostnader inkluderar fältkontroller, arbetet vid Jordbruksverkets enhet för intern kontroll samt arbetet med att hålla blockdatabasen uppdaterad. Blockdatabasen är en geografisk databas som Jordbruksverket för över jordbruksmark och använder som underlag för utbetalningar av EU-stöd.

Men därutöver genomför Jordbruksverket även automatiserade kontroller som är inbyggda i myndighetens it-system, samt administrativa kontroller där handläggare manuellt granskar olika delar av ett ärende. Även arbetet med att ta fram föreskrifter om EU-stöden samt arbetet med att utveckla rutiner och sammanhållna it-system för att hantera stödärendena syftar till stor del till att säkerställa att myndigheten följer EU:s regler. Sammantaget innebär detta att kontrollarbetet inte går att särskilja från övriga moment i arbetet med att hantera EU-stöden, och att vi inte kan fastställa kostnaderna för den samlade kontrollmiljön.

Både kostnaderna för Jordbruksverkets kontroller och nivån på de finansiella korrigeringarna beror också till stor del på de krav som EU ställer på medlemsländerna. Ju enklare regler desto enklare för Jordbruksverket, stödmyndigheter och stödmottagare att göra rätt.

Sverige har höga finansiella korrigeringar

EU-kommissionen kontrollerar återkommande att Jordbruksverket följer EU:s regelverk och betalar ut stöd på korrekta grunder. Om kommissionen hittar brister i hur Sverige följer reglerna kan den besluta att Sverige får betala tillbaka stöd till EU, så kallade finansiella korrigeringar. Sedan 2016 har Jordbruksverket fått finansiella korrigeringar på cirka 640 miljoner kronor, vilket är mer än de flesta andra EU-länder. Av EU:s 27 medlemsstater placerar sig Sverige på plats 10 när det gäller korrigeringar som andel av beslutad budget. Det visar att Jordbruksverket inte lyckas tillräckligt väl med att hantera EU-stöden i enlighet med reglerna.

De finansiella korrigeringarna beror främst på brister i Jordbruksverkets it-stöd och tolkning av EU:s regelverk

Vår analys visar att det finns två huvudskäl till de höga finansiella korrigeringarna. Det första skälet är Jordbruksverkets utdragna arbete med att färdigställa olika it-system för att hantera EU-stöden. Det innebär att Jordbruksverket under en stor del av programperioden har hanterat stöden utan att uppfylla EU:s krav på ett sammanhållet, digitalt system för alla led i ärendehanteringen. Ett exempel är att Jordbruksverket först sommaren 2021 hade ett it-stöd som gjorde det möjligt för länsstyrelserna att på digital väg kräva tillbaka felaktigt utbetalade jordbrukarstöd. Ett annat exempel är att Jordbruksverket fortfarande under hösten 2021 saknade it-stöd för att föra över kontrolldata från länsstyrelserna till Jordbruksverket. Dessa brister har lett till kritik från ESV, även innan de resulterade i finansiella korrigeringar.^[81]

Jordbruksverket har i dag färdigställt de flesta it-system som reglerna för den nuvarande programperioden kräver. Vissa moment i arbetet med att föra över kontrolldata mellan länsstyrelserna och Jordbruksverket är fortfarande manuella, men Jordbruksverket bedömer att myndigheten har förbättrat sina rutiner i sådan utsträckning att man uppfyller kravet på ett sammanhållet system. Det minskar risken för nya finansiella korrigeringar till följd av bristande it-system. Däremot finns fortfarande en risk för korrigeringar som gäller händelser eller förhållanden under de senaste åren, eftersom korrigeringarna har en betydande eftersläpning.

Det andra skälet till de höga finansiella korrigeringarna är att Jordbruksverket vid flera tillfällen har feltolkat EU:s regelverk. Vi bedömer att vissa av dessa feltolkningar rör sådant som Jordbruksverket på förhand inte hade kunnat veta att EU-kommissionens revisorer skulle tolka på ett annat sätt än myndigheten. Men andra feltolkningar hade Jordbruksverket kunnat undvika. Det främsta exemplet på detta är myndighetens beslut att förenkla de administrativa kontrollerna inom projekt- och företagsstöden.

I början av 2018 beslutade Jordbruksverket att kontrollerna inom projekt- och företagsstöden skulle fokusera på de områden där myndigheten bedömde att risken för fel var störst. Men kommissionen hade inte godkänt detta arbetssätt, och såväl Jordbruksverkets internrevision som enskilda medarbetare i olika delar av verksamheten flaggade för att det fanns en risk att arbetssättet inte levde upp till kraven i EU:s regelverk.^[82] Jordbruksverket hade dessutom föreslagit liknande arbetssätt för kommissionen tidigare under programperioden utan att få dem godkända. Men Jordbruksverkets dåvarande ledning valde att ändå gå vidare med arbetssättet. De bedömde att det var värt risken utifrån de möjliga vinsterna i form av kortare handläggstider, lägre kostnader och högre träffsäkerhet i kontrollerna.^[83]

Arbetssättet halverade Jordbruksverkets handläggningstider inom projekt- och företagsstöden. Men under 2020 genomförde EU-kommissionen en revision av stödformen och slog ner på Jordbruksverkets arbetssätt. I juni 2021 beslutade därför Jordbruksverket att återgå till den typ av fullständiga kontroller som regelverket kräver.^[84] Enligt företrädare för myndigheten kommer återgången till det gamla arbetssättet att kräva resurser motsvarande 25 nya handläggare till en kostnad av 16 miljoner kronor. Jordbruksverket måste bland annat handlägga om de ärenden som myndigheten beslutat under den period som myndigheten tillämpade de förenklade kontrollerna. Det kan komma att leda till återkrav. Jordbruksverket kommer också att behöva betala en sanktion till EU. Kommissionen har inte beslutat om beloppet ännu, men Jordbruksverket uppskattade det i juni 2021 till cirka 158 miljoner kronor.^[85]

Ett alltför stort fokus på tidiga utbetalningar har bidragit till finansiella korrigeringar

Vår analys visar att Jordbruksverket under en stor del av den nuvarande programperioden har fokuserat alltför mycket på att snabbt få ut pengar till lantbrukarna, på bekostnad av att hantera stöden på ett korrekt sätt. Detta fokus bidrog till myndighetens beslut att öppna möjligheten att ansöka om stöd innan samtliga it-system och handläggningsrutiner var färdigställda. Det bidrog också till beslutet att förenkla kontrollerna inom projekt- och företagsstöden.

De beslut som hittills har lett till finansiella korrigeringar fattades i huvudsak innan den nuvarande ledningen tillträdde. Men även den nuvarande ledningen har i viss mån prioriterat tidiga utbetalningar. Ett av myndighetens verksamhetsmål är ”Våra kunder får rätt beslut och utbetalningar i tid”. I målet är tidiga utbetalningar och korrekt hantering av EU-stöd likställda värden. Men Jordbruksverket använder bara indikatorer som rör utbetalningar i tid för att bedöma i vilken utsträckning som myndigheten uppfyller verksamhetsmålet. Det finns ingen indikator som fångar i vilken mån som kunderna får rätt beslut. Att ”Våra kunder får rätt beslut och utbetalningar i tid” är dessutom ett prioriterat verksamhetsmål, medan målet ”Korrekt genomförande/korrekta utbetalningar av EU-stöd” inte är det.

I formella termer har regeringen inte styrt Jordbruksverket mot att prioritera tidiga utbetalningar på bekostnad av att stöden hanteras på korrekt sätt. I Jordbruksverkets regleringsbrev för 2017–2020 står att myndigheten både ska ”sträva efter att stöden i så stor utsträckning som möjligt kan betalas ut så tidigt som regelverket tillåter” och ”minska andelen fel i stödhanteringen”. Liknande skrivningar finns även i tidigare regleringsbrev, åtminstone från 2012. Men både Jordbruksverkets styrelse och generaldirektör uppfattar att regeringen när de tillträdde 2018 var tydlig med att myndigheten jämte andra utmaningar skulle prioritera tidiga utbetalningar. Regeringskansliet framförde det både i den informella dialogen med myndighetsledningen och i den externa kommunikationen i samband med att regeringen inrättade styrelsen. Vi bedömer att regeringen och Jordbruksverket skulle ha behövt ha mer dialog kring vilka risker det innebär att myndigheten prioriterar tidiga utbetalningar. För att undvika nya finansiella korrigeringar är det viktigt att Jordbruksverket och Regeringskansliet har dialog om avvägningen mellan tidiga utbetalningar och korrekt stödhantering.

Vi anser att Jordbruksverkets uppdrag i praktiken innehåller en målkonflikt mellan tidiga utbetalningar och korrekt hantering av EU-stöd, eftersom det finns ett tolkningsutrymme i EU:s regelverk. Våra intervjuer inom Jordbruksverket visar att målkonflikten är närvarande i det dagliga arbetet på alla nivåer i myndigheten, och att det är en svår men central del av myndighetens uppdrag att hantera den. Men under den nuvarande programperioden har myndigheten inte klarat att göra det fullt ut, eftersom ett alltför stort fokus på tidiga utbetalningar bidragit till de finansiella korrigeringar som Sverige har fått av EU.

Osäkert om Jordbruksverkets kontroller påverkar nivån på de finansiella korrigeringarna

Jordbruksverket genomför i dag i stort sett den mängd kontroller som EU:s regelverk kräver. Myndigheten kan inte minska omfattningen på sina kontroller under denna nivå utan att löpa en stor risk för nya finansiella korrigeringar.

Det är svårt att bedöma om fler kontroller skulle minska risken för finansiella korrigeringar eller inte. EU-kommissionen beslutar bara om korrigeringar utifrån sina egna revisioner, inte de fel som Jordbruksverket upptäcker i sina kontroller. Att myndigheten hittar och åtgärdar fel kan däremot minska risken för att kommissionen ska hitta egna fel. Men under perioden 2016–2020 finns inget tydligt samband mellan den andel fel som Jordbruksverket upptäckt i sina kontroller och nivån på de finansiella korrigeringarna. För de flesta stödformer har felfrekvensen varit under den nivå på 2 procent som EU-kommissionen godtar. De finansiella korrigeringarna har främst haft andra orsaker.^[86]

Det bästa Jordbruksverket kan göra för att undvika finansiella korrigeringar är att följa regelverket

Vi bedömer att det mest effektiva sättet för Jordbruksverket att undvika finansiella korrigeringar är att följa EU:s regler. Det inkluderar att öppna ansökan för sökande först när it-system och handläggningsrutiner är färdigställda, och att löpande stämma av tolkningar av reglerna med EU-kommissionen. Flera företrädare för Jordbruksverket uppger att myndigheten sedan 2018 har blivit bättre på det.

Vi anser även att Jordbruksverket i högre utsträckning skulle kunna använda resultaten från de kontroller som myndigheten redan genomför för att förebygga fel och därmed eventuellt minska risken för finansiella korrigeringar. Vår analys visar att myndigheten bara i liten utsträckning använder statistik över andelen fel i olika stödformer som underlag för riktade insatser för att förebygga fel. Jordbruksverket skulle kunna låta sådan information oftare ligga till grund för väglednings- och kompetensutvecklingsinsatser, eller för utökade kontroller.

Osäkert om regelverket för nästa programperiod ger förutsättningar att minska kostnaderna

Ett enklare regelverk med färre stödformer skulle ge Jordbruksverket större möjlighet att minska kostnaderna för att hantera EU-stöden. Att förenkla reglerna kring jordbruksstöden är också en av både EU-kommissionens och den svenska regeringens prioriteringar i arbetet inför nästa programperiod.^[87] Men vi bedömer att det är osäkert i vilken utsträckning som nästa regelverk kommer att vara enklare och mindre kostnadsdrivande än vad reglerna är i dag. Ett skäl till det är att förhandlingarna om reglerna fortfarande pågår. Det förslag som vi har analyserat kan alltså komma att ändras på ett betydande sätt innan EU-kommissionen fattar beslut.

Förslaget till nytt regelverk innehåller både förenklingar och nya krav

I vissa avseenden är förslaget till regelverk för nästa programperiod enklare än de nuvarande reglerna. Det gäller bland annat följande:

• Färre stöd med färre och enklare villkor. Det handlar till exempel om möjlighet att använda schablonbelopp inom fler stöd och utgiftstyper. Det handlar också om att vissa villkor som gett upphov till mycket administration, till exempel femåriga miljöstöd, kommer att ersättas av ettåriga miljöstöd.
• Färre stödmyndigheter. Tillväxtverket ska enligt regeringens förslag inte delta i arbetet med att handlägga ärenden inom den gemensamma jordbrukspolitiken under nästa programperiod.
• Mindre överlapp mellan nationella stöd och EU-stöd. Bredbandsstödet som har både nationell finansiering och EU-finansiering under den nuvarande programperioden kommer enligt regeringens förslag bara att ha nationell finansiering under nästa period.

Såväl Jordbruksverket som företrädare för Regeringskansliet och den oberoende förhandsutvärderaren av regelverket anser att dessa förändringar i förslaget till nytt regelverk har potential att minska Jordbruksverkets kostnader för stödhanteringen. Men förslaget till nytt regelverk innehåller även nya stödformer och krav jämfört med de nuvarande reglerna, exempelvis

• nya miljöstöd och ett nytt stöd för precisionsjordbruk
• en ny så kallad genomförandemodell för den gemensamma jordbrukspolitiken som fokuserar mer på att medlemsstaterna ska uppnå, följa upp och rapportera resultat till EU än vad den nuvarande modellen gör
• ett krav på att medlemsstaterna ska införa arealövervakning med satellit.

De företrädare för Regeringskansliet som vi har talat med anser att även dessa nya krav förbättrar Jordbruksverkets förutsättningar att minska kostnaderna för stödhanteringen. De anser att den nya genomförandemodellens fokus på vad medlemsstaterna ska uppnå även kommer att innebära färre krav på hur medlemsstaterna hanterar EU-stöden administrativt. Det skulle öka Jordbruksverkets utrymme att förenkla hur myndigheten hanterar stöden.

Men företrädare för Jordbruksverket och för intresseorganisationer inom jordbruksnäringen är inte lika säkra. De bedömer att det ökade fokuset på resultat snarare kommer att innebära att den totala regelmassan ökar, eftersom många av dagens krav på hur medlemsstaterna ska hantera stöden kommer att finnas kvar samtidigt som det tillkommer nya krav på att uppnå, följa upp och rapportera resultat. Dessutom uppfattar de att större flexibilitet för medlemsstaterna att använda stöden på olika sätt tidigare har varit förenat med ökad kontroll från EU. Sammantaget bedömer de därför att den nya genomförandemodellen riskerar att försämra Jordbruksverkets förutsättningar att minska kostnaderna för att hantera stöden.

När det gäller arealövervakning med satellit anser företrädare för både Regeringskansliet och Jordbruksverket som vi har intervjuat att tekniken har potential att minska kostnaderna för stödhanteringen genom att minska behovet av fältkontroller. Men aktörerna har olika uppfattning om när i tiden dessa kostnadsminskningar kan uppkomma. Företrädare för Regeringskansliet uppfattar att tekniken kommer att leda till minskade kostnader redan under nästa programperiod. Men Jordbruksverket bedömer att kostnaderna kommer att minska först längre fram i tiden. Under nästa period räknar myndigheten med att arealövervakningen kommer att innebära ökade kostnader, eftersom tekniken är dyr att utveckla och sannolikt inte kommer att fungera som avsett direkt. Jordbruksverket bedömer därför att myndigheten kommer att behöva genomföra både satellit- och fältkontroller parallellt under en övergångsperiod för att justera tekniken och för att undvika finansiella korrigeringar.^[88]

Förhandsutvärderaren uttalar sig inte specifikt om den nya genomförandemodellen, eller om kravet på arealövervakning med satellit. Men utvärderaren bedömer på samma sätt som Jordbruksverket att de nya reglerna inte kommer att förenkla arbetet med att hantera stöden om inte myndigheten först genomför omfattande it-utveckling.^[89]

Sammantaget bedömer förhandsutvärderaren att det mest sannolika är att arbetet med att hantera stöden kommer att vara ungefär lika arbetskrävande och kostnadsdrivande att hantera under nästa programperiod som under den nuvarande perioden. Men både Jordbruksverket och förhandsutvärderaren betonar att det fortfarande är osäkert hur de nya reglerna kommer att påverka myndigheten. Inte minst eftersom EU-kommissionens förhandlingar om reglerna fortfarande pågår och det nuvarande förslaget kan komma att ändras.

Historiskt sett har regelverket blivit mer komplext trots intentioner om förenkling

Reglerna kring den gemensamma jordbrukspolitiken har blivit mer omfattande och komplexa över tid. Såväl EU-kommissionen som den svenska regeringen har sedan 1990-talet haft en ambition att förenkla reglerna kring den gemensamma jordbrukspolitiken, av hänsyn både till stödmottagarna och till de myndigheter som hanterar stöden. Regelförenkling var följaktligen en prioriterad fråga både för kommissionen och för regeringen även i förhandlingarna inför den nuvarande programperioden.^[90] Men i praktiken blev reglerna mer komplicerade än tidigare. EU-kommissionen bedömer sammantaget att reglerna för programperioden 2014–2020 har lett till högre administrativa kostnader för medlemsstaterna. När det gäller de arealbaserade stöden, det vill säga jordbrukarstöden, bedömer kommissionen att medlemsstaternas kostnader har ökat med i genomsnitt 30 procent.^[91]

Vi anser att det nuvarande parlamentariska läget i Sverige med en splittrad riksdag där regeringen måste söka stöd hos många partier för att få majoritet, försämrar regeringens förutsättningar att hålla reglerna för nästa programperiod enkla. Det försämrar i sin tur Jordbruksverkets förutsättningar att hålla nere kostnaderna för att hantera stöden.

Tveksamt om ändringar i instruktionen hjälper till att skapa en verksamhet och ekonomi i balans

Ett sätt för regeringen att hjälpa Jordbruksverket att nå en ekonomi och verksamhet i balans är att ändra myndighetens instruktion. Regeringen kan göra det genom att tona ner vissa uppgifter i instruktionen eller genom att öka myndighetens utrymme att prioritera mellan uppgifter. Men Jordbruksverket har redan stort utrymme att prioritera. Regeringen skulle också kunna flytta uppgifter från Jordbruksverket till en annan myndighet. Det skulle inte påverka myndighetens balans mellan verksamhet och ekonomi, eftersom finansieringen sannolikt skulle följa med. Vi ser inte heller att statens samlade kostnader skulle minska genom att någon annan myndighet skulle kunna utföra Jordbruksverkets uppgifter till en lägre kostnad.

Jordbruksverket och Tillväxtverket har överlappande ansvar

En av Jordbruksverkets uppgifter är att arbeta för ett dynamiskt och konkurrenskraftigt näringsliv i hela landet, bland annat genom att ta hänsyn till behovet av stärkt konkurrenskraft för företag samt verka för förenkling och administrativa lättnader. Det framgår av 1, 2 och 8a § i förordningen med instruktion för Jordbruksverket. Dessa uppgifter ligger nära Tillväxtverkets uppgifter om att i alla delar av landet främja hållbar näringslivsutveckling, bland annat genom att främja stärkt konkurrenskraft och förenkling för företag. Dessa uppgifter framgår av 1 § i förordningen (2009:145) med instruktion för Tillväxtverket.

Jordbruksverkets ansvar inom näringslivsutveckling är i praktiken en delmängd av Tillväxtverkets ansvar. Tillväxtverkets främjande insatser riktar sig till företag inom alla områden, men Jordbruksverket fokuserar sina insatser på livsmedelsproducerande företag. Det innebär att myndigheternas ansvar överlappar när det gäller dessa företag. På ett liknande sätt har Tillväxtverket sedan 2020 även ett övergripande ansvar för att samordna arbetet med att genomföra regeringens livsmedelsstrategi, medan Jordbruksverket ansvarar för en rad konkreta uppgifter inom ramen för strategin.^[92]

Att renodla Jordbruksverkets ansvar skulle inte avlasta myndighetens förvaltningsanslag

Att både Jordbruksverket och Tillväxtverket har ansvar för att stärka konkurrenskraften hos livsmedelsproducerande företag innebär en risk att myndigheterna dubbelarbetar. Regeringen skulle kunna minska den risken genom att tydliggöra var gränsen går mellan de två myndigheternas ansvarsområden. Ett sätt att göra det är att begränsa Jordbruksverkets ansvar till företag som är primärproducenter av livsmedel och därmed indirekt låta livsmedelsproducerande företag i senare led av förädlingskedjan falla inom Tillväxtverkets generella ansvar för näringslivsutveckling.

Men även om regeringen ändrar Jordbruksverkets instruktion på det sättet skulle det inte avlasta myndighetens förvaltningsanslag eller statens budget i någon större omfattning. Det beror på att Jordbruksverket genomför mycket av sitt arbete för att stärka de livsmedelsproducerande företagens konkurrenskraft inom ramen för regeringsuppdrag med finansiering från sakanslag. Dessa uppdrag skulle inte påverkas av förändringar i Jordbruksverkets instruktion, och om regeringen flyttade uppdragen till en annan myndighet skulle finansieringen sannolikt följa med. Det beror också på att Jordbruksverket redan prioriterar insatser som riktar sig till primärproducenter framför insatser som riktar sig till livsmedelsproducerande företag i senare led av förädlingskedjan.

De representanter för Jordbruksverkets målgrupper som vi har talat med är nöjda med myndighetens arbete för att främja konkurrenskraften hos livsmedelsproducerande företag, trots att myndigheten fokuserar sina insatser på primärproducenter. Ingen av dem uppfattar att Jordbruksverkets främjande verksamhet har blivit sämre över tid. Det går att tolka som att det är hög kvalitet på det främjandearbete som Jordbruksverket ändå bedriver, eller som att det inte skulle påverka myndighetens målgrupper särskilt negativt om regeringen strök dessa uppgifter ur myndighetens instruktion.

Distriktsveterinärerna har egen organisation och finansiering och är redan under utredning

Distriktsveterinärerna är på flera sätt en separat myndighet inom Jordbruksverket. Regeringen skulle därför kunna bryta ut veterinärverksamheten ur Jordbruksverket utan att det skulle påverka endera verksamheten på något betydande sätt. Det uppger flera av de företrädare för myndigheten som vi har intervjuat.

Men att bryta ut Distriktsveterinärerna ur Jordbruksverket skulle sannolikt öka snarare än minska belastningen på Jordbruksverkets förvaltningsanslag. Det beror på att Distriktsveterinärerna är en till största delen avgiftsfinansierad verksamhet som inte får del av Jordbruksverkets förvaltningsanslag. Däremot betalar veterinärverksamheten en del av Jordbruksverkets verksamhetskostnader, eftersom den använder myndighetsgemensamma resurser. Om regeringen skulle bryta ut veterinärverksamheten ur Jordbruksverket skulle denna intäkt försvinna utan att kostnaderna skulle minska i motsvarande grad, eftersom det finns stordriftsfördelar i det nuvarande upplägget.

Det pågår en utredning om distriktsveterinärverksamheten som ska se över ansvarsfördelning och beredskap, och som ska vara färdig hösten 2022.

Jordbruksverket kan redan prioritera inom sitt uppdrag

Vi har också övervägt möjligheten att tona ned vissa delar i Jordbruksverkets instruktion för att underlätta för myndigheten att prioritera inom sitt uppdrag. Men vår analys visar att Jordbruksverket redan i dag har möjlighet att prioritera i de delar av verksamheten som inte är regelstyrda. Många av Jordbruksverkets uppgifter är redan formulerade i termer av att myndigheten ska verka för, bidra till eller liknande. Det gör det möjligt för myndigheten att anpassa ambitionsnivån för arbetet. Det gäller till exempel uppgifter som rör konkurrenskraftigt näringsliv, generationsmålet för miljöarbetet, politiken för global utveckling samt fisketurism. Även Jordbruksverkets generaldirektör anser att Jordbruksverkets instruktion ger myndigheten tillräckligt prioriteringsutrymme, och att myndigheten använder det.

Vi bedömer att regeringen inte kan tona ner främjandeuppgifterna i Jordbruksverkets instruktion ytterligare och samtidigt förvänta sig att myndigheten ska arbeta med uppgifterna i fråga. Jordbruksverket prioriterar redan de flesta av sina förvaltningsanslagsfinansierade främjandeuppgifter lågt. Om Jordbruksverket skulle prioritera dem ännu lägre skulle myndighetens arbete inte motsvara vad regeringen bör kunna förvänta sig av en myndighet med en instruktionsenlig uppgift. Om regeringen vill tona ned dessa uppgifter ytterligare innebär det i praktiken att minska det statliga åtagandet. Konsekvensen skulle bli att det i stället är upp till privata aktörer som intresseorganisationer att utföra uppgifterna.

Mer koncentrerad handläggning skulle kunna minska statens kostnader

Det vanligaste och äldsta förslaget på hur staten kan sänka kostnaderna för att hantera EU-stöd är att koncentrera arbetet i högre utsträckning.^[93] Ett sätt att göra det är att förändra ansvarsfördelningen mellan länsstyrelserna, så att färre länsstyrelser deltar i arbetet. Ett annat sätt att göra det är att koncentrera fler av de uppgifter som i dag hanteras av länsstyrelserna och andra stödmyndigheter till Jordbruksverket. Många av de personer vi har intervjuat, både inom och utanför Jordbruksverket, lyfter fram båda dessa alternativ som sätt att minska statens kostnader för stödhanteringen.

Flera tidigare utredningar har bedömt att vissa länsstyrelser inte hanterar tillräckligt många ärenden under ett år för att kunna utveckla och upprätthålla effektiva arbetsformer och tillräcklig kompetens. Det innebär både en högre kostnad per ärende och en större risk för fel i handläggningen. Om stödhanteringen var koncentrerad till färre länsstyrelser skulle det sannolikt vara enklare för dem att upprätthålla hög kvalitet och enhetliga bedömningar i arbetet. Jordbruksverket skulle då sannolikt inte behöva ge lika mycket support till länsstyrelserna som i dag.^[94]

I takt med att Jordbruksverket har färdigställt fler it-system har länsstyrelsernas arbete blivit mer enhetligt, både när det gäller hur länsstyrelserna bedömer olika ärenden och hur mycket resurser som går åt till att hantera ärendena. Det uppger flera av de chefer vid Jordbruksverket som vi har intervjuat. Men de arbetsmoment som fortfarande är manuella, till exempel fältkontrollerna, skiljer sig fortfarande mycket åt. Det beror dels på att det är olika handläggare som genomför kontrollerna, dels på att länsstyrelserna prioriterar kontrollerna olika högt.

Det främsta argumentet för den befintliga ansvarsfördelningen är att det krävs lokalkännedom och i viss mån lokal närvaro för att kunna bedöma och kontrollera de uppgifter som de sökande anger i sina ärenden på ett bra sätt. Att koncentrera arbetet till ett mindre antal länsstyrelser skulle motverka det. Att koncentrera fler uppgifter till Jordbruksverket skulle motverka det ännu mer. Riksrevisionen bedömde därför nyligen att fördelarna med den befintliga ansvarsfördelningen överväger nackdelarna.^[95] Samtidigt bedömer vi att värdet av lokal närvaro sannolikt kommer att minska över tid, i takt med att tekniken för arealövervakning via satellit blir mer utvecklad och etablerad.

Vi bedömer att det sannolikt vore möjligt att effektivisera arbetet med att handlägga EU-stödärenden genom att koncentrera det till ett mindre antal länsstyrelser. Men vi kan inte avgöra om det vore det bästa för staten som helhet, eftersom vi till exempel inte har undersökt vilka konsekvenser det skulle få för länsstyrelsernas möjlighet att fullgöra sitt samlade uppdrag.

I oktober 2021 gav regeringen länsstyrelserna i uppdrag att se över hur de kan effektivisera sitt arbete med att handlägga och kontrollera EU-stödärenden inom jordbruks- och landsbygdsområdet. Länsstyrelserna ska undersöka möjligheten att minska skillnaderna i hanteringskostnader mellan olika länsstyrelser och att koncentrera delar av arbetet till ett mindre antal länsstyrelser. Länsstyrelserna ska även redovisa vilka konsekvenser det skulle få.^[96] Vi anser att regeringen bör avvakta länsstyrelsernas redovisning innan den fattar vidare beslut i frågan.

Referenser

Ds 2018:10. EU:s framtida jordbrukspolitik.

Ekonomistyrningsverket. (2016). Basbok. Hur finansierar statliga myndigheter sin verksamhet?

Ekonomistyrningsverket 2016:38. EU-medelshantering i Sverige.

Ekonomistyrningsverket (2018:30). Myndigheters strategiska it-projekt,
it-kostnader och mognad.

Ekonomistyrningsverket. (2021:11). En översyn av Jordbruksverkets förvaltningsanslag och hantering av EU-stöd.

Ekonomistyrningsverket. Pressmeddelande (2021-04-28). Fortsatt stora brister i Sveriges hantering av EU-stöd. (Hämtad 2021-12-10).

European Commission, Directorate-General for Agriculture and Rural Development. (2019). Analysis of administrative burden arising from the CAP: final report. Publications Office. s. 28f. 64f, 149. (Hämtad 2022-01-12). https://data.europa.eu/doi/10.2762/521652.

EU:s register över rättsakter https://eur-lex.europa.eu/browse/directories/legislation.html, (hämtad 2021-10-11).

Jordbruksverket (2013). Jordbruksverkets årsredovisning 2012.

Jordbruksverket (2014). Jordbruksverkets årsredovisning 2013.

Jordbruksverket. (2017). Jordbruksverkets årsredovisning 2016.

Jordbruksverket. (2018). Jordbruksverkets årsredovisning 2017.

Jordbruksverket (2018). Protokoll från möte med Jordbruksverkets styrelse 19 december 2018.

Jordbruksverket (2019). Protokoll från möte med Jordbruksverkets styrelse 11 november 2019.

Jordbruksverket. (2019). Myndigheters kostnader och åtgärder vid hantering av EU-stöd 2018.

Jordbruksverket. (2019). Hantering av administrativa kontroller inom landsbygdsprogrammet. (Dnr 1.4.3-10117/2019).

Jordbruksverket. (2019). Jordbruksverkets årsredovisning 2018.

Jordbruksverket. (2020). Jordbruksverkets årsredovisning 2019.

Jordbruksverket. (2020). Jordbruksverkets riktlinjer och kriterier för lönesättning.

Jordbruksverket. (2020). Jordbruksverkets och länsstyrelsernas uppskattade kostnader för administration av EU-fonderna inom fiskeri, jordbruk och landsbygdsutveckling i budgetperioden 2021–2027.

Jordbruksverket. (2020). Myndigheters kostnader och åtgärder vid hantering av EU-stöd 2019.

Jordbruksverket. (2020). Riktlinjer för internrevisionen, version 2021.1. (Dnr: 1.4.3–13899/2020).

Jordbruksverket. (2021). Verksamhetsuppföljning 2 2021. (Dnr. 1.5.4-09882/2020).

Jordbruksverket. (2021). Verksamhetsuppföljning 3 2020.

Jordbruksverket. (2021). Jordbruksverkets årsredovisning 2020.

Jordbruksverket (2021). Jordbruksverkets budgetunderlag räkenskapsåren 2022–2024.

Jordbruksverket. (2021). Generaldirektörens arbetsordning. (Dnr 1.2.1-00172/2021).

Jordbruksverket. (2021). Jordbruksverkets verksamhetsplan och budget 2021.

Jordbruksverket. (2021). Förutsättningar för ett införande i tid av nästa jordbrukspolitiska reform. (Dnr 3.1.17-07656/2021).

Jordbruksverket. (2021). Revisionsrapport Jordbruksverkets verksamhetsuppföljning och Åtgärder som rör revisionsrapport om Jordbruksverkets verksamhetsuppföljning, Bilaga 14.B Åtgärdsplan. (Dnr1.4.3–01232/2021).

Jordbruksverket (2021). Inriktning, regler och vägledning - Samordnad styrning av reformarbetet.

Jordbruksverket. (2021). Jordbruksverket utvecklings- och förändringsarbete. (Dnr 1.1.1-16197/2021.)

Jordbruksverket. (2021). Uppdrag att redovisa strategi, mål, kostnader och nyttor kopplade till it-utveckling och digitalisering.

Jordbruksverket. (2021). Väsentlighet och risk efter PoF-revisionen, utredning. (Dnr. 3.1.17-11339/2021).

Jordbruksverket. (2021). Väsentlighet och risk efter PoF-revisionen, beslut. (Dnr. 3.1.17-11339/2021).

Jordbruksverket (2021:6). Myndigheters kostnader och åtgärder vid hantering av EU-stöd 2020.

Jordbruksverket. (2021). Jordbruksverket utvecklings- och förändringsarbete. (Dnr 1.1.1-16197/2021).

Jordbruksverket skrivelse 8 juni 2021. Inriktning för fortsatt arbete med effektivisering och kostnadsbesparingar vid Jordbruksverket samt hantering av budgetläget 2022 och 2023, bilaga 16 A.

Jordbruksverket. (2022). Jordbruksverkets verksamhetsplan och budget 2022.

Myndigheten för digital förvaltning. (2020). Uppdrag att utveckla digitaliseringen av verksamhetsstöd för den gemensamma jordbrukspolitiken. Delrapport.

Myndigheten för digital förvaltning. (2020). Myndigheters digitala mognad och it-kostnader. En enkätundersökning riktad till statliga myndigheter. (Dnr: 2019-469).

Näringsdepartementet. Pressmeddelande. (2018-03-08). Ny generaldirektör och styrelse för Jordbruksverket. www.regeringen.se/pressmeddelanden/2018/03/ny-generaldirektor-och-styrelse-for-jordbruksverket/ (Hämtad 2021-12-21).

Näringsdepartementet. Pressmeddelande. (2018-08-16). Stärkt ledning för Jordbruksverket. www.regeringen.se/pressmeddelanden/2018/08/starkt-ledning-for-jordbruksverket/ (Hämtad 2021-06-04).

Professional Management (2021). Förhandsutvärdering av Sveriges strategiska plan för den gemensamma jordbrukspolitiken (GJP, CAP) 2023–2027. Slutrapport.

Proposition 2011/12:1. Budgetproposition för utgiftsområde 23 Areella näringar, landsbygd och livsmedel.

Proposition 2015/16:1. Budgetpropositionen för 2016. Utgiftsområde 23. Areella näringar, landsbygd och livsmedel.

Proposition 2016/17:1. Budgetpropositionen för 2017. Utgiftsområde 23. Areella näringar, landsbygd och livsmedel.

Proposition 2020/21:1. Budgetpropositionen för 2021. Utgiftsområde 23. Areella näringar, landsbygd och livsmedel.

Proposition 2021/22:1. Budgetpropositionen för 2022. Utgiftsområde 23 Areella näringar, landsbygd och livsmedel.

Regeringsbeslut 2019-12-19. Uppdrag till Statens jordbruksverk att genomföra åtgärder under 2020–2025 inom ramen för livsmedelsstrategin.

Regeringsbeslut 2019-12-19. Uppdrag till Tillväxtverket att genomföra åtgärder under 2020–2025 inom ramen för livsmedelsstrategin.

Regeringsbeslut 2021-05-06. Uppdrag att följa upp verksamheten vid Statens jordbruksverk.

Regeringsbeslut 2021-05-27. Uppdrag att redovisa strategi, mål, kostnader och nyttor kopplade till it-utveckling och digitalisering (N2021/01707, N2021/00663 (delvis)).

Regeringsbeslut 2021-10-07. Uppdrag att föreslå effektiviseringar av administrationen av jordbruks- och landsbygdsstöd.

Regeringskansliet. (2015). Vägledning vid val av myndigheters ledningsformer.

Regeringskansliet. (2016). Vägledning för statliga myndighetsstyrelser. Finansdepartement PM 2016 vagledning-for-statliga-myndighetsstyrelser.pdf (regeringen.se) (Hämtad 2021-12-21).

Regleringsbrev för budgetåret 2016 avseende Statens jordbruksverk.

Regleringsbrev för budgetåret 2017 avseende Statens jordbruksverk.

Regleringsbrev för budgetåret 2018 avseende Statens jordbruksverk.

Regleringsbrev för budgetåret 2019 avseende Statens jordbruksverk.

Regleringsbrev för budgetåret 2020 avseende Statens jordbruksverk.

Riksrevisionen. (2006:17). Förvaltningsutgifter på sakanslag.

Riksrevisionen (2008:11). Tvärvillkorskontroller i EU:s jordbruksstöd.

Riksrevisionen (2018:26). Landsbygdsprogrammet 2014–2020 utformning och genomförande.

Riksrevisionen. (2020:23). Statliga stöd med delat myndighetsansvar – möjliga förenklingar och effektiviseringar.

SOU 1998:147. Effektivare hantering av EU:s direktstöd till jordbruket.

SOU 2018:72. Expertgruppen för digitala investeringar. Slutrapport.

Statskontoret. (2012:32). Nya tider – nya anslag?

Statskontoret. (2016:25). Jordbruksverkets ökade kostnader för administration av EU-stöd – konsekvenser och utmaningar.

Statskontoret. (2017). Ledarskapets betydelse för en god förvaltningskultur i staten. (Om offentlig sektor).

Statskontoret. (2017: 12). Statens fastighetsverks arbete med en god förvaltningskultur.

Statskontoret. (2018). Myndighetsstyrelser i praktiken. (Om offentlig sektor.)

Statskontoret (2020:14). Myndighetsanalys av Datainspektionen.

Statskontoret. (2020:102). Styrning av digitala investeringar.

Statskontoret. (2021). God förvaltningskultur i praktiken. En studie av myndigheternas arbetssätt, utmaningar och möjligheter. (Om offentlig sektor).

Statskontoret. (2021:14). Myndighetsanalys av Svenska kraftnät.

Bilaga 1

Regeringsuppdraget

Bilaga 2

Genomförande och metod

Hur vi tolkat och tagit oss an uppdraget samt gjort våra bedömningar

Statskontorets uppdrag har varit att följa upp verksamheten vid Jordbruksverket, bland annat med utgångspunkt i Statskontorets analys av Jordbruksverket från 2016.^[97]

Vi tolkar att det huvudsakliga syftet med vårt uppdrag har varit att bedöma hur Jordbruksverket ska få en verksamhet och ekonomi i balans. I uppdraget har det ingått att analysera om myndighetens förvaltningsanslag är inom rimliga ramar och att lämna förslag på åtgärder som myndigheten och regeringen bör vidta för att öka myndighetens möjligheter att uppnå en verksamhet och ekonomi i balans.

Nedan redogör vi för hur vi har tolkat de fyra uppdragsfrågor som regeringen preciserade i uppdraget till oss, samt hur vi hanterat uppdragsfrågorna i de fall det funnits särskilda utmaningar i genomförandet.

Fråga 1: Utfallet av de ekonomiska satsningarna och om förvaltningsanslaget räcker för att fullgöra uppdraget

Enligt uppdragets första fråga ska vi analysera utfallet av regeringens ekonomiska satsningar på Jordbruksverket sedan 2016 samt om myndighetens förvaltningsanslag är rimligt eller om anslaget eller uppgifterna i instruktionen behöver ändras. Vi har tolkat det som att uppdragsfrågan inrymmer två delar. För det första att vi att vi ska ta reda på hur Jordbruksverket har använt regeringens ekonomiska satsningar på myndigheten sedan 2016 och vad myndigheten har åstadkommit med de extra medlen. För det andra att vi ska vi ta reda på om de resurser som myndigheten får via sitt förvaltningsanslag är tillräckliga för myndighetens verksamhet. Om vi bedömer att förvaltningsanslaget inte täcker verksamhetens behov har vi behövt ta ställning till om regeringen bör ändra Jordbruksverkets förvaltningsanslag eller myndighetens instruktion.

För att få en helhetsbild av Jordbruksverkets ekonomiska förutsättningar har vi sett behov av att inte enbart analysera förvaltningsanslaget, utan även de relativt omfattande verksamhetskostnader som myndigheten finansierar med sakanslag och projektmedel.

När det gäller frågan om Jordbruksverkets instruktion har vi på ett relativt översiktligt plan undersökt om förändringar i Jordbruksverkets uppdrag skulle kunna bidra till att myndigheten får en bättre balans mellan verksamhet och ekonomi. Vi bedömde tidigt att överföringar av uppgifter till någon annan myndighet sannolikt skulle innebära att även finansieringen av de uppgifterna skulle följa med. Ett fåtal av de personer som vi har intervjuat, både inom och utanför Jordbruksverket, har kunnat ge exempel på en uppgift som Jordbruksverket ansvarar för i dag men som skulle kunna flyttas till en annan myndighet. Det enda exempel som återkom var arbete med regeringens livsmedelsstrategi/främjande arbete gentemot livsmedelsföretag, vilket också är den uppgift som vi analyserat närmare. Men utöver den uppgiften valde vi att inte gå på djupet i frågan om vilka av Jordbruksverkets uppgifter som skulle passa lika bra eller bättre för en annan myndighet. Det hade krävt omfattande resurser att i detalj jämföra olika myndigheters instruktioner och undersöka vilka konsekvenser möjliga överföringar av uppgifter skulle få. De resurserna har vi i stället lagt på andra delar av uppdraget.

När det gäller frågan om regeringen bör förändra Jordbruksverkets förvaltningsanslag har vi använt oss av uteslutningsmetoden. Vi har alltså inte börjat, utan slutat, med att göra den bedömningen. Vi har undersökt myndighetens möjlighet att minska sina kostnader för att hantera EU-stöden, inklusive att minska sina it-kostnader och sina kontrollkostnader. Vi har också undersökt myndighetens möjlighet att minska sina kostnader för annan verksamhet än hantering av EU-stöd utan att konsekvenserna blir alltför negativa. Dessutom har vi undersökt vilka möjligheter myndigheten har att göra besparingar genom att effektivisera sin verksamhet, på kort och lång sikt, samt om regeringen skulle kunna hjälpa Jordbruksverket att uppnå ekonomi och verksamhet i balans genom att ändra i myndighetens instruktion. Först efter att ha uttömt alla dessa alternativ för att nå en ekonomi och verksamhet i balans, har vi landat i att myndigheten åtminstone under de närmsta åren behöver mer resurser än vad regeringen har aviserat för att klara sina uppgifter. Den sista frågan vi tog ställning till var ifall regeringen bör tillföra tillfälliga medel i några år till för att sedan avgöra om de kan fasas ut, eller om regeringen bör höja Jordbruksverkets förvaltningsanslag.

Vi bedömde att det enda alternativet till att tillföra myndigheten mer resurser skulle vara att minska det statliga åtagandet. Mer specifikt skulle regeringen kunna ta bort främjandeuppgifter från Jordbruksverket utan att flytta dem till någon annan myndighet, men låta Jordbruksverket behålla sin nuvarande finansiering för sina kvarvarande uppgifter. Men vi anser att vårt uppdrag inte ger oss mandat att föreslå regeringen att minska det statliga åtagandet.

För att landa så som vi gjort har vi först utgått från och analyserat en stor mängd data som rör myndighetens kostnader av olika slag. Men det finns till exempel inte data som gör det möjligt att bedöma Jordbruksverkets effektivitet eller att på ett helt rättvisande sätt jämföra Jordbruksverkets kostnader för EU-stödhantering och it med andra myndigheter.

Vi har uppfattat att det är viktigt att vi bedömer och tar ställning i frågan om Jordbruksverkets resursbehov, även om vi inte har ett så fullständigt dataunderlag som vi skulle önska. För att landa i vår bästa bedömning har vi därför även tagit hänsyn till vilket förtroende vi sammantaget har för myndigheten, utifrån alla uppgifter vi har fått och alla samtal vi haft. Vi har exempelvis vägt in att vi bedömer att den nuvarande ledningen för Jordbruksverket har tagit många initiativ för att förbättra verksamheten och visat förmåga att genomdriva dem. Vi har vägt in att vi bedömer att myndigheten sedan 2018 har förbättrat sina förutsättningar att hantera ett högre förvaltningsanslag. Vi har också ställt vårt förslag mot alternativen.

Eftersom vi har tolkat frågan om hur Jordbruksverket ska få en verksamhet och ekonomi i balans som det mest centrala i vårt uppdrag och för att kunna lämna förslag som förbättrar den balansen, har den frågan också genomsyrat vår analys av de övriga uppdragsfrågorna.

Fråga 2: Åtgärder utifrån Statskontorets rapport 2016

Enligt uppdragets andra fråga skulle vi analysera vilka åtgärder Jordbruksverket har vidtagit efter de rekommendationer som Statskontoret lämnade 2016 samt utfallet av dessa åtgärder. Vi tolkar det som att vi ska följa upp hur myndigheten har tagit till sig de rekommendationer som Statskontoret lämnade direkt till Jordbruksverket, men även de rekommendationer som vi lämnade indirekt till Jordbruksverket via regeringen. Vi har undersökt vilka åtgärder myndigheten har vidtagit utifrån rekommendationerna, vad de åtgärderna har lett till och vilka problem som fortfarande kvarstår.

Vi har även på ett övergripande plan följt upp hur Jordbruksverket hanterat de rekommendationer de fått av andra myndigheter som granskat Jordbruksverket. I vårt uppdrag ingick att beakta två nyligen rapporterade uppdrag inom området. Det ena är regeringens uppdrag till Ekonomistyrningsverket att se över Jordbruksverkets ekonomiadministrativa processer och rutiner med fokus på anslagshantering och prognoser.^[98] Det andra är regeringens uppdrag till Jordbruksverket att tillsammans med Myndigheten för digital förvaltning (DIGG) och länsstyrelserna utveckla digitaliseringen av verksamhetsstödet.^[99]

Enligt den andra uppdragsfrågan skulle vi också särskilt följa upp om Jordbruksverket har sänkt sina kostnader för att administrera EU-stöd. Vi har följt upp det, och eftersom de inte har lyckats sänka de administrativa kostnaderna har vi även analyserat skälen till det. Vi har dessutom undersökt kostnader för andra verksamheter än att administrera EU-stöd och hur de har påverkats av de ökade kostnaderna för EU-stödhanteringen. Vi har bedömt att en sådan analys har varit nödvändig för att få en bild av myndighetens hela verksamhet och möjlighet till besparingar, för att kunna lämna förslag om hur Jordbruksverket ska få en verksamhet och ekonomi i balans.

Fråga 3: Utfallet av förändringar i styrning och organisation

Enligt uppdragets tredje fråga skulle vi analysera utfallet av de förändringar som har gjorts av Jordbruksverkets styrning och organisation sedan Statskontorets analys 2016. Vi har tolkat det som att vi ska analysera om inrättandet av en styrelse och överdirektör under 2018, Jordbruksverkets stora omorganisation 2019 och andra förändringar i styrning och organisation har gjort myndigheten bättre rustad att hantera framtida utmaningar. Enligt uppdragsfrågan skulle vi också analysera hur förändringarna i styrning och organisation har påverkat myndighetens resultat och effektivitet, vilket vi analyserat i den mån det varit möjligt.

Vi har dock haft svårt att bedöma utfall och effekter av de olika förändringarna i Jordbruksverkets styrning, organisation och åtgärder för att effektivisera verksamheten. Det beror till stor del på att myndigheten inte mäter effektivitet och resultat på ett sätt som gör det möjligt att följa utvecklingen över tid. Dessutom har det gått för kort tid för att åtminstone vissa av förändringarna skulle kunna visa tydliga resultat. Och eftersom många åtgärder gjorts under samma period hade det även varit svårt att särskilja hur de olika åtgärderna hade bidragit till förändrade resultat.

För att analysera utfall och effekter av olika insatser är ett vanligt tillvägagångssätt också att analysera och bedöma dem utifrån vad avsikten med insatserna var. Men vi har haft svårt att göra en sådan analys eftersom det i flera fall har varit otydligt vad som varit syftet med olika insatser. Regeringen har till exempel inte varit särskilt tydlig med vad som var syftet med att inrätta en styrelse, eller med att ge Jordbruksverket tillfälliga medel.

Eftersom det saknas både utfallsmått och en tydlig bedömningsgrund för den här delen av analysen, har vi behövt undersöka frågorna bredare, till exempel genom att analysera förutsättningarna för att insatserna ska få effekt på det som vi uppfattar som det övergripande syftet, att Jordbruksverket ska nå en ekonomi och verksamhet i balans.^[100]

Fråga 4: Om kostnaderna för att handlägga EU-stöd kommer minska

Vi tolkar den fjärde uppdragsfrågan som att den innehåller två delfrågor. För det första skulle vi analysera om regelverket för den nya programperioden kommer innebära högre eller lägre kostnader för Jordbruksverket jämfört med idag. Regelverket inför kommande programperiod tolkar vi som de regler Jordbruksverket har att förhålla sig till och som följer av EU:s regelverk för den gemensamma jordbrukspolitiken, den svenska regeringens förtydliganden och tillämpning av EU:s regelverk samt regler och villkor för de satsningar som regeringen själv har möjlighet att utforma inom ramen för landsbygdsprogrammet.

Eftersom EU-regelverket fortfarande är under förhandling och Sveriges strategiska plan ännu inte är godkänd när vi publicerar vår rapport, finns stor osäkerhet i våra bedömningar om hur nästa regelverk kommer att påverka Jordbruksverkets kostnader. Statskontoret är inte heller den aktör som har bäst inblick i de pågående förhandlingarna och hur utfallet av dem kommer att bli. Vi har därför prioriterat övriga delar av uppdraget framför denna del av uppdraget.

För det andra skulle vi analysera om kostnaderna för Jordbruksverkets kontroll av EU-medel är rimliga i förhållande till risken för fel i hanteringen. Vi tolkar det som att risken för fel i handläggningen av EU-medel handlar om risken för felaktiga utbetalningar, men också risken för att EU riktar sanktioner mot Sverige vid fel i utbetalningarna, så kallade finansiella korrigeringar.

Vi har undersökt möjligheten att analysera kostnaderna för kontroller i förhållande till vad man får ut av kontrollerna, men det finns inte tillräckligt träffsäkra uppgifter om kontrollkostnader för att använda för en sådan analys. Vi bedömer dessutom att det inte vore meningsfullt att försöka ta fram sådana uppgifter, eftersom kontrollverksamheten är en integrerad del av hela arbetet med att hantera EU-stöden. Därför har vi i stället analyserat hur Jordbruksverkets kontrollverksamhet kan fungera som ett verktyg för att nå en ekonomi och verksamhet i balans. Antingen genom att minska Jordbruksverkets kontrollkostnader eller genom att minska statens kostnader för finansiella korrigeringar.

Avgränsningar

Vi har avgränsat vår analys i framför allt två avseenden. För det första fokuserar vi på perioden från 2016 och framåt, eftersom det var då Statskontoret senast analyserade Jordbruksverket. När vi i enskilda delar har sett behov av att följa utvecklingen över en längre tidsperiod har vi gjort det. Det gäller exempelvis omfattningen av de tillfälliga medlen samt hur regeringen har styrt myndigheten när det gäller balansen mellan tidiga utbetalningar och korrekt hantering av EU-stöden. 2020 är det senaste året som vi har haft tillgång till fullständiga underlag ifrån. Vi har inte haft möjlighet att analysera myndighetens årsredovisning för 2021 och budgetunderlag för 2023–2025, eftersom de blev klara för sent inpå publiceringen av denna rapport.

För det andra fokuserar vi på Jordbruksverkets anslagsfinansierade verksamhet, eftersom det är där som ekonomi och verksamhet inte är i balans. Vi analyserar bara Jordbruksverkets avgiftsfinansierade verksamhet utifrån hur den rent ekonomiskt påverkar den anslagsfinansierade verksamheten, främst i form av overheadintäkter. Det innebär att vi inte har analyserat verksamheten vid distriktsveterinärerna, som utgör den största delen av den avgiftsfinansierade verksamheten. Vi har avgränsat vårt arbete på det sättet trots att det finns utmaningar och problem även inom distriktsveterinärerna.^[101] Dels eftersom det redan pågår en statlig utredning av hur veterinärverksamheten bör vara organiserad och finansierad,^[102] dels eftersom vårt uppdrag specificerar Jordbruksverkets förvaltningsanslag. Vi valde att göra denna avgränsning även i Statskontorets analys av Jordbruksverket 2016.

Vi har inte upprepat de analyser som DIGG och ESV nyligen har genomfört av olika delar av Jordbruksverkets verksamhet, utan använt deras slutsatser som underlag för vårt eget arbete och undersökt vad Jordbruksverket har gjort utifrån dem.

Empiriska underlag

Vår analys bygger framför allt på intervjuer, dokumentstudier, skriftliga frågor via e-post och löpande avstämningar kring olika uppgifter och tolkningar av dem.

Intervjuer vid Jordbruksverket

Vi har intervjuat cirka 35 företrädare för Jordbruksverket, till exempel avdelningschefer, styrelseledamöter och medarbetare inom ekonomi- och EU-stödområdet. Flera av dem har vi intervjuat flera gånger eller ställt kompletterande frågor via e-post.

Frågorna har berört samtliga uppdragsfrågor och bland annat handlat om vilka åtgärder som myndigheten vidtagit efter Statskontorets rapport 2016, hur myndigheten använt de extra tillfälliga medlen, samt förklaringar till de fortsatt höga kostnaderna för att hantera EU-stöd och hur de arbetar för att minska dem. Vi har också ställt frågor om vad som prioriteras ned på grund av resursbrist samt vad de ser för möjligheter till effektiviseringar och besparingar. Dessutom har vi ställt frågor om hur styrelsen och andra förändringar i styrningen och organisationen har påverkat verksamheten, hur myndighetens resultat och effektivitet utvecklats samt vilka fortsatta förändringar som behövs. Därtill har vi ställt frågor om hur man kan förvänta sig att kostnaderna för att handlägga EU-medel kommer att öka eller minska under nästa programperiod utifrån det regelverk som håller på att tas fram och om det finns möjligheter att minska kostnaderna för kontroller av fel i handläggningen av EU-medel utan att öka risken för fel i handläggningen.

Vi har ställt mer specifika frågor till de inom myndigheten som ansvarar för olika områden, som exempelvis ekonomi, it, förberedelserna inför nästa programperiod, kontrollverksamheten och internrevisionen. Till styrelseledamöterna har vi särskilt ställt frågor om hur de ser på Jordbruksverkets verksamhet, på styrelsens arbete och förutsättningarna att påverka verksamheten samt hur de själva ser att de bidrar.

I så gott som samtliga intervjuer har vi ställt frågan om vilken typ av uppgifter i Jordbruksverkets instruktion som skulle vara möjliga att ta bort, tona ner eller flytta, i syfte att uppnå en verksamhet och ekonomi i balans.

Analys av dokument och material

Vi har bland annat analyserat Jordbruksverkets ekonomiska underlag, it-kostnader, finansiella korrigeringar, tekniska skuld och tidredovisning. Vi har använt uppgifterna i kostnadsrapporten för att analysera kostnaderna för EU-stödhanteringen över tid, eftersom Jordbruksverket där har definierat dem på samma sätt under lång tid. Däremot har vi använt myndighetens uppdaterade kostnadsdata för att analysera kostnaderna för EU-stödhanteringen i förhållande till andra verksamhetsområden.

Vi har haft som utgångspunkt att både Jordbruksverket och regeringen har samma mål, att myndigheten ska få en balans mellan verksamhet och ekonomi. Samtidigt framgår det av vårt uppdrag att Jordbruksverket och regeringen har olika syn på vad verksamheten kostar. För att kunna förena de olika bilderna och självständigt bedöma myndighetens ekonomi har vi undersökt vad myndigheten och regeringen baserar sina olika bilder på. Vi har granskat och försökt förstå Jordbruksverkets perspektiv, ekonomi och förutsättningar bortom den redovisning som myndigheten lämnar till regeringen. Vi har också försökt förstå regeringens perspektiv och förutsättningar utifrån Jordbruksverkets redovisning.

En viktig del av det arbetet har varit att gå igenom ekonomiska rådata från Jordbruksverket för perioden 2012–2021, exempelvis myndighetens huvudbok och tidredovisning. Vi har bland annat analyserat hur olika sätt att kategorisera utgifter ger upphov till olika bilder av myndighetens verksamhet. Vi har även analyserat om den bild som myndigheten i intervjuer och skrivelser ger av sin verksamhet, sina förutsättningar och sina prioriteringar överensstämmer med hur myndigheten faktiskt fördelar sina resurser.

Vi har däremot inte analyserat om Jordbruksverkets redovisning är korrekt utifrån ett redovisningstekniskt perspektiv, både eftersom det inte är Statskontorets expertområde och eftersom Riksrevisionen redan granskar det årligen. Vi har inte heller bedömt om Jordbruksverkets kostnader för enskilda it-system eller liknande är lämpliga, eftersom det ligger utanför Statskontorets kompetensområde.

Vi har även analyserat myndighetens verksamhetsstatistik, verksamhetsuppföljning, styrdokument, styrelseprotokoll, skrivelser till regeringen, medarbetarundersökningar samt internrevisionsrapporter och åtgärdsplaner utifrån dem. Vi har också analyserat material som rör myndighetens lönekriterier, löneutveckling och storlek på enheterna.

Skriftliga frågor via e-post

Vi har ställt många skriftliga frågor via vår kontaktperson på myndigheten, som sett till att rätt person besvarar de frågor vi ställt. Frågorna har handlat om de olika ekonomiska underlag vi behövt för analysen och frågor för att förstå myndighetens ekonomiska redovisning. Men vi har också ställt frågor om hur myndigheten arbetar för och mäter effektivitet, när effekthemtagning kan börja ske utifrån it-investeringar och nya arbetssätt, konsekvenser av nedprioriteringar som gjorts samt vad som blir mer respektive mindre komplext för myndigheten i och med regelverket för nästa programperiod. Många uppgifter och våra tolkningar av dem har vi också stämt av muntligt med vår kontaktperson vid myndigheten eller direkt med dem som har expertkunskap inom det berörda området.

Skriftliga frågor till samtliga enhetschefer och biträdande avdelningschefer

Efter våra intervjuer med avdelningschefer och styrelsen samt genomgång av dokument bedömde vi att det område vi behövde mer information om var hur myndigheten arbetar med effektivisering. Det är också otillräckligt att endast undersöka det på ledningsnivå, eftersom det arbetet sker i det dagliga arbetet ute på enheterna. Därför ställde vi skriftliga frågor till samtliga enhetschefer (cirka 50 chefer) och de biträdande avdelningscheferna. Vi frågade om exempel på effektivitetsförbättringar sedan 2018 och vad enheten/avdelningen samt myndigheten i stort kan göra för att göra verksamheten mer effektiv. Vi ställde också frågor om vad styrningsförändringarna lett till och om verksamheten blivit mer effektiv på grund av dessa förändringar.

Vi har övervägt att göra en mer omfattande undersökning bland länsstyrelserna, som handlägger en stor andel av EU-stödärendena och använder de it-stöd som Jordbruksverket utvecklar och förvaltar. Men vi har prioriterat att i stället lägga mer resurser på att analysera Jordbruksverkets verksamhet. Dels eftersom det finns flera tidigare utredningar av ansvarsfördelningen mellan Länsstyrelserna och Jordbruksverket i EU-stödhanteringen, dels eftersom vårt uppdrag rör Jordbruksverket och det hade tagit en stor del av våra resurser i anspråk att analysera även länsstyrelsernas arbete med att hantera EU-stöden. Dessutom har länsstyrelserna i oktober 2021 fått ett eget uppdrag att se över hur de kan effektivisera sitt arbete med att handlägga och kontrollera EU-stödärenden inom jordbruks- och landsbygdsområdet och bland annat se om de kan minska skillnaderna i hanteringskostnader mellan olika länsstyrelser genom att koncentrera delar av arbetet till ett mindre antal länsstyrelser.^[103]

Intervjuer med andra aktörer

För att få en så allsidig bild som möjligt har vi bedömt att det varit viktigt att inhämta information från aktörer som har ett utifrånperspektiv på Jordbruksverkets verksamhet, resultat och utveckling över tid.

Vi har därför även intervjuat tidigare anställda vid Jordbruksverket, företrädare för Regeringskansliet (Närings- och Finansdepartementet), samt personer vid DIGG, ESV, Riksrevisionen, ESF-rådet, Tillväxtverket, länsstyrelserna samt intresseorganisationer som arbetar inom Jordbruksverkets område. Vi har även ställt skriftliga frågor till Havs- och vattenmyndigheten och Skogsstyrelsen. När det gäller Jordbruksverkets intressenter har vi intervjuat företrädare för LRF, Hushållningssällskapet, Hela Sverige ska leva, Nötköttsproducenterna och Ekolantbrukarna och Sametinget.

Frågorna till Regeringskansliet har bland annat handlat om vad syftet var med att inrätta en styrelse och överdirektör, varför regeringen har tillskjutit extra medel i stället för att höja förvaltningsanslaget, varför Jordbruksverket finansierar så mycket förvaltningskostnader med sakanslag, hur de ser på Jordbruksverkets redovisning av sin verksamhet samt vilka delar av det kommande regelverket som innebär ökad respektive minskad komplexitet.

Till de tjänstemän på Förvaltningsavdelningen på Regeringskansliet som gjort en utvärdering inför rekryteringen av nya styrelseledamöter har vi bland annat ställt frågor om hur de ser på styrelsens kompetenssammansättning, vilken roll som styrelsen tagit samt vad som de uppfattar fungerar väl och mindre väl i styrelsens arbete.

Frågorna till andra aktörer utanför Jordbruksverket har handlat om vad de ser fungerar väl och mindre väl i Jordbruksverkets verksamhet och hur verksamheten förändrats över tid. Vi har också ställt frågor om ifall de ser fördelar av att någon uppgift flyttas från Jordbruksverket till någon annan aktör samt om hur ansvarsfördelningen mellan Jordbruksverket och exempelvis länsstyrelserna fungerar. Till ESV, DIGG och Riksrevisionen har vi framför allt ställt frågor om vad som framkom i deras uppdrag att granska Jordbruksverket och hur de uppfattar att deras förslag har tagits om hand av Jordbruksverket. När det gäller ESV har vi också ställt andra frågor om det kommande regelverket och om Jordbruksverkets kontrollverksamhet.

I slutet av vårt projekt har vi låtit Jordbruksverket, Regeringskansliet och ESV faktagranska de delar av rapportutkastet som berör dem. Vi har i slutskedet också haft möten med Jordbruksverket och Regeringskansliet för att få inspel på några av våra preliminära slutsatser och förslag.

Fotnoter

1. Regeringsbeslut 2021-05-06. Uppdrag att följa upp verksamheten vid Statens jordbruksverk. ↑

2. Europeiska garantifonden för jordbruket (EGFJ), Europeiska jordbruksfonden för landsbygdsutveckling (EJFLU), Europeiska havs- och fiskerifonden (EHFF), Europeiska regionala utvecklingsfonden (ERUF) och Europeiska socialfonden (ESF). ↑

3. Proposition 2021/22:1, Budgetpropositionen för 2022. Utgiftsområde 23 Areella näringar, landsbygd och livsmedel. s. 64; Jordbruksverket (2021). Jordbruksverkets budgetunderlag, Räkenskapsåren 2022–2024, s. 11. ↑

4. Näringsdepartementet. Pressmeddelande. (2018-08-16). Stärkt ledning för Jordbruksverket. (Hämtad 2021-06-04); Näringsdepartementet. Pressmeddelande. (2018-03-08). Ny generaldirektör och styrelse för Jordbruksverket. (Hämtad 2021-12-21). ↑

5. Regeringskansliet. (2015). Vägledning vid val av myndigheters ledningsformer. ↑

6. Statskontoret. (2018). Myndighetsstyrelser i praktiken. Om offentlig sektor. ↑

7. Regeringskansliet. (2016). Vägledning för statliga myndighetsstyrelser. ↑

8. Jordbruksverket dnr 1.2.1-00172/2021. Generaldirektörens arbetsordning. ↑

9. Regeringskansliet. (2016). Vägledning för statliga myndighetsstyrelser. ↑

10. Jordbruksverket (2019). Mötespunkt § 6: Inför internrevisionens årsplan. Protokoll från möte med Jordbruksverkets styrelse 2019-11-11. ↑

11. Finansdepartementet. (2015). Vägledning vid val av myndigheters ledningsformer. ↑

12. Statskontoret. (2018). Myndighetsstyrelser i praktiken. Om offentlig sektor. ↑

13. Regeringskansliet. (2016). Vägledning för statliga myndighetsstyrelser. ↑

14. Jordbruksverket dnr 3.1.17-07656/2021. Förutsättningar för ett införande i tid av nästa jordbrukspolitiska reform. ↑

15. Jordbruksverket. (2020). Jordbruksverkets årsredovisning 2019, s. 130; Underlag i e-post från Jordbruksverket den 21 maj 2021. Organisationsförändring. Powerpoint. ↑

16. Jordbruksverket dnr 1.2.1-00172/2021. Generaldirektörens arbetsordning. ↑

17. Ekonomistyrningsverket. (2021:11). En översyn av Jordbruksverkets förvaltningsanslag och hantering av EU-stöd. ↑

18. Jordbruksverket dnr 1.1.1-16197/2021. Jordbruksverket utvecklings- och förändringsarbete. ↑

19. Ekonomistyrningsverket. (2021:11). En översyn av Jordbruksverkets förvaltningsanslag och hantering av EU-stöd. ↑

20. Myndigheten för digital förvaltning. (2020). Uppdrag att utveckla digitaliseringen av verksamhetsstöd för den gemensamma jordbrukspolitiken. Delrapport. ↑

21. Jordbruksverket. (2021). Jordbruksverkets verksamhetsplan och budget 2021; Jordbruksverket. (2022). Jordbruksverkets verksamhetsplan och budget 2022. ↑

22. Underlag i e-post från Jordbruksverket den 2 september 2021. Jordbruksverket övergripande frågepaket Mätningar: april 2020, oktober 2020, och april 2021. Powerpoint; Underlag i e-post från Jordbruksverket den 18 november 2021. Pulsmätning November 2021. Powerpoint. ↑

23. Jordbruksverket dnr1.4.3–01232/2021. Revisionsrapport Jordbruksverkets verksamhetsuppföljning och Åtgärder som rör revisionsrapport om Jordbruksverkets verksamhetsuppföljning, Bilaga 14.B Åtgärdsplan. ↑

24. Statskontoret (2016:25). Jordbruksverkets ökade kostnader för administration av EU-stöd, s. 87, 92; Myndigheten för digital förvaltning. (2020). Uppdrag att utveckla digitaliseringen av verksamhetsstöd för den gemensamma jordbrukspolitiken, Delrapport. ↑

25. Jordbruksverket (2021). Inriktning, regler och vägledning - Samordnad styrning av reformarbetet. ↑

26. Jordbruksverket. (2021). Inriktning, regler och vägledning - Samordnad styrning av reformarbetet. ↑

27. Jordbruksverket dnr 1.1.1-16197/2021. Jordbruksverket utvecklings- och förändringsarbete. ↑

28. Jordbruksverket. (2021). Inriktning, regler och vägledning - Samordnad styrning av reformarbetet. ↑

29. Myndigheten för digital förvaltning. (2020). Uppdrag att utveckla digitaliseringen av verksamhetsstöd för den gemensamma jordbrukspolitiken. Delrapport; SOU 2018:72. Expertgruppen för digitala investeringar. Slutrapport. s. 100f. ↑

30. Myndigheten för digital förvaltning. (2020). Myndigheters strategiska it-projekt, it-kostnader och mognad. s. 44f. ↑

31. Regeringsbeslut 2021-05-27. Uppdrag att redovisa strategi, mål, kostnader och nyttor kopplade till it-utveckling och digitalisering. ↑

32. Underlag i e-post från Jordbruksverket 20 december 2021. Från retrot 29 november. Sammanställning till strategisk beredning 10 december. Powerpoint. ↑

33. Statskontoret. (2021). God förvaltningskultur i praktiken. (Om offentlig sektor). ↑

34. Underlag i e-post från Jordbruksverket den 2 september 2021. Jordbruksverket övergripande frågepaket Mätningar: april 2020, oktober 2020, och april 2021. Powerpoint; Underlag i e-post från Jordbruksverket den 18 november 2021. Pulsmätning november 2021. Powerpoint. ↑

35. Statskontoret. (2021). God förvaltningskultur i praktiken. (Om offentlig sektor); Statskontoret. (2017). Ledarskapets betydelse för en god förvaltningskultur i staten. (Om offentlig sektor); Statskontoret. (2017: 12). Statens fastighetsverks arbete med en god förvaltningskultur. ↑

36. Underlag från Jordbruksverket i e-post 13 september 2021. Arbetsplatsdialog 2020 sammanställning av utvalda frågor. ↑

37. Jordbruksverket. (2020). Jordbruksverkets riktlinjer och kriterier för lönesättning. ↑

38. Uppgifter över antal tillsvidareanställda och provanställda per enhet vid 4 tillfällen, den 31 december 2018–2020 samt den 19 november 2021. Medarbetare som är tjänstlediga eller föräldralediga men har en tillsvidareanställning är inkluderade i siffrorna. ↑

39. Statskontoret. (2021). God förvaltningskultur i praktiken. (Om offentlig sektor). ↑

40. Statskontoret. (2021:14). Myndighetsanalys av Svenska kraftnät. ↑

41. Statskontoret. (2016:25). Jordbruksverkets ökade kostnader för administration av EU-stöd – konsekvenser och utmaningar, s. 92f, 95; Regeringsbeslut 2021-05-27. Uppdrag att redovisa strategi, mål, kostnader och nyttor kopplade till it-utveckling och digitalisering. ↑

42. Jordbruksverket. (2021). Uppdrag att redovisa strategi, mål, kostnader och nyttor kopplade till it-utveckling och digitalisering. ↑

43. Regleringsbrev för budgetåret 2019 avseende Statens jordbruksverk; Jordbruksverket (2020). Jordbruksverkets och länsstyrelsernas uppskattade kostnader för administration av EU-fonderna inom fiskeri, jordbruk och landsbygdsutveckling i budgetperioden 2021–2027, s. 9ff. ↑

44. Jordbruksverket. (2017). Jordbruksverkets årsredovisning 2016; Jordbruksverket. (2018). Jordbruksverkets årsredovisning 2017; Jordbruksverket. (2019). Jordbruksverkets årsredovisning 2018; Jordbruksverket. (2020). Jordbruksverkets årsredovisning 2019. Jordbruksverket. (2021). Jordbruksverkets årsredovisning 2020. ↑

45. E-post från Jordbruksverket från den 12 oktober 2021. ↑

46. Jordbruksverket dnr. 1.5.4-09882/2020. Verksamhetsuppföljning 2 2021. ↑

47. Fullt uppfyllt (4) = Målet är uppfyllt till minst 95 %; I huvudsak uppfyllt (3) = Målet är uppfyllt till minst 65 % och högst 95 %; Delvis uppfyllt (2) = Målet är uppfyllt till minst 30 % och högst 65 %; Ej uppfyllt (1) = Målet är uppfyllt till mindre än 30 %. ↑

48. Jordbruksverket. (2021). Jordbruksverkets årsredovisning 2020. s.6. ↑

49. Jordbruksverket dnr. 1.5.4-09882/2020. Verksamhetsuppföljning 2 2021 och Verksamhetsuppföljning 3 2020. ↑

50. Jordbruksverket (2018). Mötespunkt § 6: Inför årsredovisningen och budgetunderlag. Protokoll från möte med Jordbruksverkets styrelse 19 december 2018. ↑

51. Jordbruksverket (2018). Mötespunkt § 6: Inför årsredovisningen och budgetunderlag. Protokoll från möte med Jordbruksverkets styrelse 19 december 2018. ↑

52. E-postsvar från Jordbruksverket 20 december 2021. ↑

53. E-postsvar från Jordbruksverket 23 november 2021. ↑

54. Regleringsbrev för budgetåret 2017 avseende Statens jordbruksverk; Regleringsbrev för budgetåret 2018 avseende Statens jordbruksverk. ↑

55. Jordbruksverket. (2019). Myndigheters kostnader och åtgärder vid hantering av EU-stöd 2018; Jordbruksverket. (2020). Myndigheters kostnader och åtgärder vid hantering av EU-stöd 2019. ↑

56. Jordbruksverket (2021:6). Myndigheters kostnader och åtgärder vid hantering av EU-stöd 2020. s. 31. ↑

57. Förordning (EU) 1306/2013, artikel 67-71; kommissionens genomförandeförordning (EU) nr 809/2014 punkt 15, artikel 28-29. ↑

58. Jordbruksverket dnr 1.1.1-16197/2021. Jordbruksverket utvecklings- och förändringsarbete. s. 5. ↑

59. Se t.ex. Statskontoret. (2021:14). Myndighetsanalys av Svenska kraftnät; Statskontoret (2020:14). Myndighetsanalys av Datainspektionen. ↑

60. Se t.ex. SOU 1998:147. Effektivare hantering av EU:s direktstöd till jordbruket; Riksrevisionen (2008:11). Tvärvillkorskontroller i EU:s jordbruksstöd; Riksrevisionen (2018:26). Landsbygdsprogrammet 2014–2020 utformning och genomförande, s. 30. ↑

61. Underlag i e-post från Jordbruksverket den 2 juli 2021. Prioriteringar i verksamheten under 2020 och 2021. ↑

62. Jordbruksverket dnr: 1.4.3–13899/2020. Riktlinjer för internrevisionen, version 2021.1. ↑

63. Jordbruksverket dnr 1.1.1-16197/2021. Jordbruksverket utvecklings- och förändringsarbete; e-postsvar 29 november 2021. ↑

64. Proposition 2015/16:1. Budgetpropositionen för 2016. Utgiftsområde 23. Areella näringar, landsbygd och livsmedel. s. 87; proposition 2016/17:1. Budgetpropositionen för 2017. Utgiftsområde 23. Areella näringar, landsbygd och livsmedel s. 88; proposition 2020/21:1. Budgetpropositionen för 2021. Utgiftsområde 23. Areella näringar, landsbygd och livsmedel s. 63. ↑

65. Ekonomistyrningsverket (2021:11). En översyn av Jordbruksverkets förvaltningsanslag och hantering av EU-stöd. s. 58. ↑

66. Regleringsbrev för budgetåren 2016–2020 avseende Jordbruksverket. ↑

67. Jordbruksverket. (2018). Jordbruksverkets årsredovisning 2017; Jordbruksverket. (2019). Jordbruksverkets årsredovisning 2018; Jordbruksverket. (2020). Jordbruksverkets årsredovisning 2019. Jordbruksverket. (2021). Jordbruksverkets årsredovisning 2020. ↑

68. Riksrevisionen (2020:23). Statliga stöd med delat myndighetsansvar. s. 23, 35, 53. ↑

69. Jordbruksverket. (2021). Verksamhetsuppföljning 3 2020. ↑

70. Proposition 2011/12:1. Budgetproposition för utgiftsområde 23 Areella näringar, landsbygd och livsmedel. s. 65; Proposition 2015/16:1. Budgetproposition för utgiftsområde 23 Areella näringar, landsbygd och livsmedel. s. 87; Proposition 2021/2022:1. Budgetproposition för utgiftsområde 23 Areella näringar, landsbygd och livsmedel. s. 63. ↑

71. Ekonomistyrningsverket. (2016). Basbok. Hur finansierar statliga myndigheter sin verksamhet? s. 22f.; Riksrevisionen. (2006:17). Förvaltningsutgifter på sakanslag; Statskontoret. (2012:32). Nya tider – nya anslag? ↑

72. Proposition. 2021/22:1. Budgetpropositionen för 2022. Utgiftsområde 23 Areella näringar, landsbygd och livsmedel. s. 64 och Jordbruksverket (2021). Jordbruksverkets budgetunderlag räkenskapsåren 2022–2024. s. 11. ↑

73. Statskontoret (2020:102). Styrning av digitala investeringar. ↑

74. Jordbruksverket. (2021). Uppdrag att redovisa strategi, mål, kostnader och nyttor kopplade till it-utveckling och digitalisering. ↑

75. Ekonomistyrningsverket. (2021:11). En översyn av Jordbruksverkets förvaltningsanslag och hantering av EU-stöd. ↑

76. Jordbruksverket skrivelse 8 juni 2021. Inriktning för fortsatt arbete med effektivisering och kostnadsbesparingar vid Jordbruksverket samt hantering av budgetläget 2022 och 2023, bilaga 16 A. ↑

77. EU:s register över rättsakter https://eur-lex.europa.eu/browse/directories/legislation.html, (hämtad 2021-10-11). ↑

78. Ekonomistyrningsverket (2018:30). Myndigheters strategiska it-projekt,
    it-kostnader och mognad. s. 6, 12, 18; Myndigheten för digital förvaltning. (2020). Myndigheters digitala mognad och it-kostnader. S. 39f, 43, 46. ↑

79. Underlag i e-post från Jordbruksverket den 30 augusti 2021. Tabell it-kostnader t.o.m. 2027; Jordbruksverket (2013). Årsredovisning 2012. S. 144; Jordbruksverket (2014). Årsredovisning 2013. S. 158. ↑

80. Jordbruksverket. (2021:6). Myndigheternas kostnader och åtgärder vid hantering av EU- stöd 2020. ↑

81. Ekonomistyrningsverket. Pressmeddelande (2021-04-28). Fortsatt stora brister i Sveriges hantering av EU-stöd. (hämtad 2021-12-10).

    ↑

82. Jordbruksverket dnr 1.4.3-10117/2019. Hantering av administrativa kontroller inom landsbygdsprogrammet. ↑

83. Jordbruksverket dnr. 3.1.17-11339/2021. Väsentlighet och risk efter PoF-revisionen, utredning. ↑

84. Jordbruksverket dnr. 3.1.17-11339/2021. Väsentlighet och risk efter PoF-revisionen, beslut. ↑

85. Jordbruksverket dnr. 3.1.17-11339/2021. Väsentlighet och risk efter PoF-revisionen, utredning. ↑

86. Jordbruksverket. (2017). Jordbruksverkets Årsredovisning 2016; Jordbruksverket. (2018). Jordbruksverkets årsredovisning 2017; Jordbruksverket. (2019). Jordbruksverkets årsredovisning 2018.; Jordbruksverket. (2020). Jordbruksverkets årsredovisning 2019. Jordbruksverket. (2021). Jordbruksverkets årsredovisning 2020. ↑

87. Ds 2018:10. EU:s framtida jordbrukspolitik. S.14, 40; European Commission. (2019). Analysis of administrative burden arising from the CAP: final report. S. 26, 31. ↑

88. Jordbruksverket. (2021). Uppdrag att redovisa strategi, mål, kostnader och nyttor kopplade till it-utveckling och digitalisering. ↑

89. Professional Management (2021). Förhandsutvärdering av Sveriges strategiska plan för den gemensamma jordbrukspolitiken (GJP, CAP) 2023–2027, s. 11, 95. Slutrapport. ↑

90. SOU 1998:147. Effektivare hantering av EU:s direktstöd till jordbruket. S. 56; Ds 2018:10. EU:s framtida jordbrukspolitik. S.14, 40; European Commission. (2019). Analysis of administrative burden arising from the CAP: final report. S. 26, 31. ↑

91. European Commission. (2019). Analysis of administrative burden arising from the CAP: final report. S. 28f. 64f, 149. ↑

92. Regeringsbeslut 2019-12-19. Uppdrag till Tillväxtverket att genomföra åtgärder under 2020–2025 inom ramen för livsmedelsstrategin; Regeringsbeslut 2019-12-19. Uppdrag till Statens jordbruksverk att genomföra åtgärder under 2020–2025 inom ramen för livsmedelsstrategin. ↑

93. Se t.ex. SOU 1998:147. Effektivare hantering av EU:s direktstöd till jordbruket. S. 64f; Ekonomistyrningsverket 2016:38. EU-medelshantering i Sverige. S. 40. ↑

94. Jordbruksverket. (2020). Jordbruksverkets och länsstyrelsernas uppskattade kostnader för administration av EU-fonderna inom fiskeri, jordbruk och landsbygdsutveckling i budgetperioden 2021–2027. S. 24. ↑

95. Riksrevisionen. (2020:23). Statliga stöd med delat myndighetsansvar – möjliga förenklingar och effektiviseringar. ↑

96. Regeringsbeslut 2021-10-07. Uppdrag att föreslå effektiviseringar av administrationen av jordbruks- och landsbygdsstöd. ↑

97. Statskontoret. (2016:25). Jordbruksverkets ökade kostnader för administration av EU-stöd, konsekvenser och utmaningar. ↑

98. Ekonomistyrningsverket [ESV]. (2021:11). En översyn av Jordbruksverkets förvaltningsanslag och hantering av EU-stöd. ↑

99. Myndigheten för digital förvaltning [DIGG]. (2020). Uppdrag att utveckla digitaliseringen av verksamhetsstöd för den gemensamma jordbrukspolitiken, Delrapport N2020/01636/JL; Jordbruksverket. (2020). Rapport: Utveckla digitaliseringen av verksamhetsstöd för den gemensamma jordbrukspolitiken 2021–2027. ↑

100. Regeringskansliet. (2016). Vägledning för statliga myndighetsstyrelser. ↑

101. Se till exempel Riksrevisionen (2021:4). Statens ansvar för veterinär service. ↑

102. Kommittédirektiv 2021:42. En hållbar och långsiktigt välfungerande hälso- och sjukvård för djur. ↑

103. Regeringsbeslut 2021-10-07. Uppdrag att föreslå effektiviseringar av administrationen av jordbruks- och landsbygdsstöd. ↑