Att styra de självstyrande – En analys av statens styrning av kommuner och regioner

Statskontoret har under sex år följt utvecklingen av statens styrning av kommuner och regioner (kommunsektorn). Det här är vår andra fördjupade analys, och den handlar om hur styrningen har utvecklats 2020–2023.

Vår analys visar att de mönster som vi har identifierat i tidigare analyser av statens styrning av kommuner och regioner kvarstår. Statens styrning är detaljerad, men också omfattande sett till antalet styrsignaler som riktas mot kommunsektorn. Analysen visar att regeringen ofta använder sig av kunskapsstyrning. Det kommer bland annat till uttryck genom regeringsuppdrag till myndigheter om att ta fram riktlinjer och vägledningar. Dessutom har styrning från EU ökat komplexiteten i kommunsektorns verksamheter. EU ställer till exempel krav på kommuner och regioner att inrätta nya funktioner som de tidigare inte har haft.  

Statens styrning med statsbidrag är fortfarande omfattande och detaljerad. Men när det gäller utvecklingen är bilden komplex. För kommunerna har andelen generella statsbidrag ökat något i förhållande till riktade statsbidrag. Det innebär att kommunerna är något mer fria än tidigare att använda statliga medel till det de bedömer att de har behov av. Men det handlar om marginella förändringar och för regionerna är utvecklingen den motsatta. Regionernas ekonomier är i dag mer styrda av statliga prioriteringar jämfört med 2019, eftersom riktade statsbidrag har ökat i förhållande till generella. Samtidigt är det en utveckling som till stor del beror på statens hantering av coronapandemin.  

Likvärdighet och kompetensförsörjning är två bestående utmaningar  

Alla kommuner och alla regioner har i grunden samma uppdrag. Men kommuner och regioner skiljer sig åt när det gäller storlek, demografi och hur stor andel av befolkningen som är i arbetsför ålder. Samtidigt som det kommunala självstyret är grundlagsfäst har staten ett intresse av att säkerställa att medborgarna har tillgång till likvärdiga välfärdstjänster oavsett var de bor.  

Stora delar av statens styrning under perioden har syftat till att höja kvaliteten i kommunal verksamhet, eller till att öka likvärdigheten i utfall mellan olika kommuner och mellan olika regioner. Men vår analys visar att statens styrning för att uppnå detta inte tar tillräcklig hänsyn till kommunernas och regionernas strukturella förutsättningar. Det gör styrningen ineffektiv, eftersom kommuner och regioner ibland har små möjligheter att agera som regeringen vill. I värsta fall riskerar styrningen att få motsatt effekt, det vill säga att den försämrar kvaliteten eller likvärdigheten. I vår analys lyfter vi fram två viktiga förutsättningar som regeringen behöver anpassa sin styrning till: 

1. Små kommuners mottagningskapacitet. Staten sänder i dag ut fler styrsignaler än vad små kommuner har kapacitet att hantera. Det innebär att mottagaren inte kan agera på styrningen på det sätt som regeringen har tänkt, och att styrningen får olika resultat i olika delar av landet. 
2. Kompetensförsörjningen. Det finns en nationell brist på personal inom många av kommunsektorns verksamhetsområden, som på många håll gör det svårt att klara det befintliga åtagandet. Styrsignaler som syftar till att höja ambitionsnivån riskerar att leda till att samma personal behöver utföra fler uppgifter än tidigare.  

Det finns också exempel på när staten har anpassat styrningen till kommuners och regioners förutsättningar 

Vår analys visar också att regeringen i vissa fall har vidtagit åtgärder som stämmer bättre överens än tidigare med de övergripande målen för styrningen. Inom skolområdet har regeringen fördelat riktade statsbidrag utifrån socioekonomi för att kompensera för elevernas olika förutsättningar. Då styr man mer i enlighet med de övergripande målen på skolområdet, att resurser till skolan ska fördelas kompensatoriskt. Vi ser också tendenser till att delar av den statliga tillsynen och det statliga stödet blivit mer anpassade till kommuners och regioners olika förutsättningar och verksamheter. 

Ett styrverktyg som regeringen har börjat använda mer under perioden är dialog med kommunsektorn. Skolverket och Specialpedagogiska skolmyndigheten har fått dialoguppdrag på skolområdet, medan Socialstyrelsen har fått uppdrag som rör hälso- och sjukvården. Uppdragen innebär att staten regelbundet för strukturerade dialoger med kommuner och regioner i syfte att skapa bättre förutsättningar att nå målen. 

Dialoger kan i jämförelse med andra styrverktyg vara förhållandevis enkelt för statliga myndigheter att anpassa utifrån kommuners och regioners olika mottagningskapacitet. Vi bedömer också att dialogerna kan bidra till att staten får mer genomslag för sin kunskapsstyrning.  

Samtidigt som den fördjupade analysen publicerar vi även en årlig rapport om utvecklingen av statens styrning av kommuner och regioner 2022.