Hand i hand – en analys av kommunal samverkan

Statskontoret har haft i uppdrag att beskriva utvecklingen av samverkan mellan kommuner samt att analysera konsekvenser av omfattande kommunal samverkan med hjälp av fallstudier. I uppdraget har också ingått att utvärdera en lagändring från 2018 som har utvidgat kommunernas möjligheter att avtalssamverka.

Kommunerna står i dag inför en rad utmaningar, bland annat till följd av demografisk utveckling och urbanisering. Utmaningarna försämrar kommunernas möjlighet att ha tillräcklig kapacitet för att kunna upprätt­hålla en god samhällsservice för kommuninvånarna.

Kommunal samverkan är ett användbart verktyg – särskilt för små kommuner

Vår analys visar att kommunal samverkan är ett viktigt och användbart verktyg för kommunerna att möta de utmaningar som de står inför. Kommunal samverkan kan vara nödvändig för små kommuner för att de ska klara sitt uppdrag. Samverkan underlättar kommunernas kompetensförsörjning och kan effektivisera och höja kvaliteten i kommunernas verksamhet.

Vår analys visar också att kommunernas samverkan till stor del fungerar effektivt. Vi ser exempel på att kommunerna kan få ut mer av insatta resurser och bromsa framtida kostnadsökningar.

Samverkan löser inte alla utmaningar

Samtidigt kan samverkan inte lösa alla typer av utmaningar som kommunerna har. Samverkan sänker sällan kommunernas kostnader och kommunerna upplever varken att de kan eller att det är lämpligt att samverka om stora medborgarnära verksamheter.

Samverkan försämrar också möjligheterna att styra verksamheten och för med sig olika demokratiska risker. Vi bedömer att kommunerna kan förbättra sitt sätt att samverka för att undvika dessa risker. Samverkan kan också bli mer effektiv om kommunerna samverkar djupare och mer strategiskt.

Avtalssamverkan är ett användbart komplement till andra samverkansformer

När det gäller avtalssamverkan bedömer Statskontoret att lagändringen har haft den effekt som var avsedd. Lagändringen har utvidgat kommunernas reella möjligheter att avtalssamverka. Kommunerna använder avtals­samverkan i större omfattning till följd av lagändringen och inom fler områden än tidigare.

Avtalssamverkan är också ett viktigt komplement till andra samverkansformer, som kommunalförbund och gemensam nämnd. En begränsande faktor för avtalssamverkan är upphandlingslagstiftningen och kommunerna är osäkra på hur de ska tillämpa lagstiftningen inom vissa områden. De efterfrågar därför mer konkret stöd. Vi ser få tecken på att lagändringen har påverkat konkurrenssituationen för privata företag i någon större utsträckning. Men det behövs ytterligare analys för att kunna göra en säkrare bedömning.

Samverkan ökar över tid

Vår kartläggning visar att samverkan har ökat över tid, men att ökningen främst beror på att kommunernas samverkan genom avtalssamverkan har ökat. Samverkan genom gemensam nämnd och kommunalförbund har varken ökat eller minskat sedan 2016.

Vi bedömer att kommunerna kan behöva använda samtliga samverkansformer mer framöver för att möta framtida behov och utmaningar. Det finns särskilt stor potential att använda avtalssamverkan oftare för specialisttjänster och myndighets­utövning.

Förslag och framgångsfaktorer

Statskontoret föreslår att Upphandlingsmyndigheten överväger att förbättra sitt stöd och sin vägledning till kommunerna som gäller avtalssamverkan. Vi föreslår också att regeringen om cirka fem år på nytt analyserar utvecklingen av kommunal samverkan.

Slutligen bör kommunerna ta vara på goda sätt och erfarenheteter av att samverka. I rapporten sammanställer vi framgångsfaktorer som är viktiga för att samverkan ska vara effektiv och fungera väl.

Exempel på framgångsfaktorer är hög grad av formalisering, interaktion och samarbete, god tillit och goda relationer samt ett gediget förarbete. Det är också viktigt att på olika sätt vara medveten om, aktivt hantera och motverka demokratiska risker och administrativa konsekvenser med samverkan.