Översyn av statsbidraget för säkerhetshöjande åtgärder till organisationer inom det civila samhället

Sammanfattning

Statskontoret har analyserat modellen för statsbidraget för säkerhetshöjande åtgärder till organisationer inom civilsamhället. Syftet är att bidraget ska ha så goda förutsättningar som möjligt att tillgodose organisationernas behov av säkerhetshöjande åtgärder, till exempel säkerhetsdörrar och säkerhetspersonal. Bidraget har i dag en ram på 44 miljoner kronor.

Vår analys visar att bidragsmodellen i nuläget fungerar sämst för de organisationer som är särskilt utsatta för hot, våld eller trakasserier. Därför föreslår vi bland annat att regeringen ändrar bidragsförordningen så att en organisation kan få bidrag dels som nu i form av projektbidrag, dels i form av verksamhetsbidrag. Vi föreslår också att den ansvariga myndigheten Kammarkollegiet tar fram kriterier för att pröva en organisations rätt till bidrag på ett sakligt sätt, och för att fördela bidraget utifrån organisationernas behov av säkerhetshöjande åtgärder.

Statskontorets slutsatser och förslag

Statskontoret har fått i uppdrag av regeringen att se över statsbidraget för säkerhetshöjande åtgärder till organisationer inom det civila samhället. Vi ska analysera om den nuvarande bidragsmodellen är ändamålsenlig och effektiv. Om vår analys visar att bidragsmodellen har brister så ska vi föreslå hur modellen kan bli mer ändamålsenlig och effektiv.

Hur vi har tolkat uppdraget

Vårt uppdrag gäller bidragsmodellen, vilket vi tolkar som strukturerna runt statsbidraget. Det handlar till exempel om vilka organisationer som kan få bidrag och vilka åtgärder de kan få bidrag för. Det handlar också om organisationernas förutsättningar att söka bidraget och om hur den ansvariga myndigheten Kammarkollegiet prövar organisationernas rätt till bidrag och fördelar bidraget mellan dem.

Vi bedömer att en ändamålsenlig bidragsmodell ger bidraget förutsättningar att uppfylla sitt syfte i så hög utsträckning som möjligt. Bidragets syfte är att bidra till att tillgodose behov av säkerhetshöjande åtgärder hos organisationer inom det civila samhället vars verksamhet påverkas av rädsla för hot, våld och trakasserier. Det framgår av 3 § förordningen (2018:1533) om statsbidrag för säkerhetshöjande åtgärder till organisationer inom det civila samhället (bidragsförordningen).

Utifrån bidragets syfte har vi formulerat fyra kriterier som en bidragsmodell bör uppfylla för att vara ändamålsenlig. Modellen bör:

• motsvara civilsamhällets behov, det vill säga omfatta organisationerna som behöver säkerhetshöjande åtgärder och åtgärderna som organisationerna behöver.
• ge de organisationer som behöver säkerhetshöjande åtgärder förutsättningar att söka bidraget.
• pröva de sökandes rätt till bidrag på ett objektivt och förutsebart sätt.
• fördela bidraget i enlighet med dess syfte, det vill säga utifrån de sökandes behov.

Vi bedömer att en effektiv bidragsmodell ger statsbidraget förutsättningar att uppfylla sitt ändamål i så hög utsträckning som möjligt i förhållande till kostnaderna för att hantera bidraget. Det är främst Kammarkollegiet som har kostnader för att hantera bidraget. Men Kammarkollegiets kostnader är i hög grad givna på förhand, eftersom regeringen årligen beslutar hur stor del av bidragsramen som myndigheten får använda till arbetet. Kammarkollegiet har heller ingen redovisning som gör det möjligt att analysera hur myndigheten fördelar sina kostnader mellan olika delar av arbetet. Därför fokuserar vi på hur ändamålsenlig bidragsmodellen är, eftersom det i första hand är genom att bli mer ändamålsenlig som modellen kan bli mer effektiv.

Statskontorets slutsatser

Vi bedömer att bidragsmodellen kan bli mer ändamålsenlig i samtliga avseenden som vi har analyserat. Vi bedömer att det går att uppnå utan att kostnaderna för att hantera bidraget ökar. Det innebär att modellen även kan bli mer effektiv. Vår analys visar att:

• Bidraget omfattar de organisationer som är särskilt utsatta för hot och våld. Men bidraget omfattar inte den säkerhetsutbildning som många organisationer upplever att de behöver för att kunna bedöma risker och åtgärder. Bidraget omfattar heller inte den breda säkerhetsverksamhet som vissa av de särskilt utsatta organisationerna upplever att de behöver.
• Bidragsmodellen ger inte organisationerna som behöver säkerhetshöjande åtgärder tillräckliga förutsättningar att söka bidraget. Få organisationer känner till att bidraget finns, eftersom Kammarkollegiet inte har nått ut med information om bidraget till civilsamhället.
• Kammarkollegiet prövar inte de sökandes rätt till bidrag på ett objektivt och förutsebart sätt mot alla bestämmelser i förordningen. Det beror bland annat på att myndigheten inte har brutit ner alla bestämmelser i förordningen i kriterier som går att pröva ansökningarna mot. Därför är det ofta oklart på vilka grunder som Kammarkollegiet har beviljat en organisation bidrag.
• Polisens yttrande fyller inte sin tänkta funktion. Polisen kan sällan verifiera den hotbild som en sökande beskriver, utifrån den information som myndigheten har tillgänglig. Men i stället för att ta ställning till vad det betyder för den sökandes behov av säkerhetshöjande åtgärder stannar Polisen ofta vid att konstatera att de inte känner till eller kan bedöma om det finns en hotbild mot den sökande. Kammarkollegiet behöver inte Polisens hjälp att bedöma om åtgärderna är lämpliga, och Polisen kan i praktiken mycket sällan lämna några övriga upplysningar med betydelse för Kammarkollegiets arbete.
• Kammarkollegiet fördelar inte bidraget till de sökande som har störst behov av säkerhetshöjande åtgärder, utan till de sökande som är först till kvarn. Kammarkollegiets beloppsgräns och ansökningsperioder gynnar också de organisationer som är bra på att söka snarare än de som har störst behov. Dessutom kontrollerar myndigheten inte om en organisation har fått ett annat statsbidrag för samma åtgärd, vilket innebär en risk för dubbelfinansiering.
• Det finns stora skillnader inom målgruppen när det gäller organisationernas utsatthet för hot och våld, behov av säkerhetshöjande åtgärder, förutsättningar att söka bidraget och sätt att använda medlen. Det gör det svårt för samma bidragsmodell att vara helt ändamålsenlig för alla organisationer. Men modellen är i nuläget minst ändamålsenlig för de mest utsatta organisationerna.
• Kammarkollegiet bör kunna hantera bidraget på ett mer ändamålsenligt sätt om myndigheten genomför våra förslag. Men Kammarkollegiet ser inget behov av att hantera bidraget på ett annat sätt än vad myndigheten gör i dag. Därför behöver regeringen säkerställa att myndigheten genomför förslagen.

Statskontorets förslag

För att bidragsmodellen ska bli mer ändamålsenlig föreslår vi att regeringen:

• Ändrar bidragsförordningen så att
• en organisation kan få bidrag för säkerhetshöjande åtgärder dels som nu i form av projektbidrag, dels i form av verksamhetsbidrag. En organisation bör få använda verksamhetsbidraget till samtliga typer av kostnader som de har för sin säkerhetsverksamhet, i den mån de behöver verksamheten i fråga.
• det framgår att Kammarkollegiet ska prioritera mellan ansökningar utifrån deras förutsättningar att uppfylla bidragets syfte, det vill säga utifrån de sökandes behov av säkerhetshöjande åtgärder.
• Polisen bara ska yttra sig om den sökande organisationens behov av säkerhetshöjande åtgärder.
• Kammarkollegiet får avslå en ansökan om den sökande har fått ett annat statsbidrag för samma åtgärd eller verksamhet som den söker bidrag till säkerhetshöjande åtgärder för.
• Upplåter 1,5 miljoner kronor av bidragsramen till utbildningsinsatser och uppdrar åt SST i stället för Kammarkollegiet att tillhandahålla insatserna.
• Ger Kammarkollegiet i uppdrag att genomföra våra förslag, samt redovisa arbetet i sin bidragsredovisning för 2023 samt redovisa resultaten av arbetet i sin bidragsredovisning för 2024.

Vi föreslår även att Kammarkollegiet:

• Tar hjälp av andra myndigheter för att sprida information om bidraget till organisationer inom det civila samhället. Kammarkollegiet bör även i högre utsträckning rikta informationen till organisationer som är särskilt utsatta för hot, våld eller trakasserier.
• Tar fram kriterier för att:
• pröva om en sökande uppfyller bestämmelserna i bidragsförordningen och har rätt till bidrag.
• prioritera mellan ansökningar och fördela bidraget utifrån de sökandes behov av säkerhetshöjande åtgärder.
• Utvecklar sina handläggningsrutiner så att de gör det tydligt för en handläggare hur hen ska gå till väga för att bedöma om en organisation uppfyller kriterierna och bestämmelserna.
• Minskar antalet ansökningsperioder till en eller två per år, samt ser över beloppsgränsen utifrån vilka behov som regeringen vill att bidraget ska tillgodose.

Slutligen föreslår vi att Polisen och Kammarkollegiet:

• Tillsammans säkerställer att Polisens yttrande över en sökandes behov av säkerhetshöjande åtgärder fyller sin tänkta funktion. Antingen genom att Polisen tydligare tar ställning till den sökandes behov, genom att Kammarkollegiet i högre utsträckning tolkar och använder informationen i yttrandet, eller en kombination.

Avgränsningar

Vi tolkar vårt uppdrag som att vi inte ska analysera om bidraget bör finnas kvar eller ej. Därför har vi utgått ifrån att bidraget ska finnas kvar, med den bidragsram som riksdagen beslutar. Vi har inte utvärderat bidragets effekter på organisationernas faktiska säkerhet eller verksamhet, eftersom vi bedömer att det ligger utanför vårt uppdrag. Vi har heller inte utvärderat hur sekretesskyddet för organisationernas ansökningar påverkar deras vilja att söka bidraget, eftersom Regeringskansliet redan arbetar med den frågan.

Ytterligare en avgränsning är att vi inte har analyserat hur regeringen kan stärka civilsamhällets förmåga att hantera hot, våld eller trakasserier i digitala miljöer, så kallat näthat. En stor andel av hoten och trakasserierna mot organisationer inom det civila samhället sker i digitala miljöer. Men förmåga att hantera näthat är en fråga om rutiner och stöd till de som blir utsatta snarare än fysiska åtgärder.^[1] Vi bedömer att den typen av behov bättre går att tillgodose inom ramen för en annan bidragsförordning än den som vi har analyserat, till exempel förordningen (2018:32) om statsbidrag till insatser för att motverka hot och hat i det offentliga samtalet.

Hur vi har genomfört uppdraget

Vår analys bygger på dokumentstudier, ärendestatistik och intervjuer med företrädare för myndigheter och organisationer. Vi har också tagit hjälp av tidigare studier som rör hot och våld mot civilsamhällesorganisationer.

Vi har bland annat analyserat bidragsförordningen och de ansvariga myndigheternas föreskrifter, rutiner och återrapporter till Regeringskansliet. Vi har även analyserat ett urval av ansökningar, övriga underlag och beslut i ärenden som gäller bidrag. Kammarkollegiet har hänvisat till sekretess och bara lämnat ut handlingar där avsnitten om själva åtgärderna är maskade. Men avsnitten där organisationerna beskriver varför de behöver åtgärderna har vi kunnat analysera.

Vi har intervjuat företrädare för Kammarkollegiet, Myndigheten för stöd till trossamfund (SST), Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor (MUCF), Polisen, Länsstyrelsen i Stockholms län, Forum för levande historia, Jämställdhetsmyndigheten (JäMy), Socialstyrelsen och Center mot våldsbejakande extremism vid Brottsförebyggande rådet (Brå). Vi har valt dessa myndigheter eftersom de hanterar statsbidrag till organisationer inom det civila samhället, eller har mycket kontakt med sådana organisationer.

Vi har även intervjuat företrädare för 12 organisationer som har sökt bidrag för säkerhetshöjande åtgärder. Vi har valt de organisationer vi valt för att få en spridning mellan olika typer av organisationer och verksamheter, för att på så sätt fånga upp många olika perspektiv. Utöver intervjuerna har vi ställt frågor via mejl till ytterligare fyra paraply- eller centralorganisationer.

Per Helldahl har varit projektledare för arbetet till 13 januari 2023. Därefter har Kajsa Holmberg varit projektledare. Johan Hultgren, Keili Saluveer, Marcus Koch och Tove Stenman har också deltagit i arbetet.

Statsbidraget i korthet

I det här kapitlet beskriver vi kortfattat hur regeringen har utformat bidraget för säkerhetshöjande åtgärder. Vi redovisar och analyserar också hur den befintliga målgruppen för bidraget använder det i dag.

Bidraget omfattar skydd och bevakning av vissa organisationers lokaler

Statsbidraget för säkerhetshöjande åtgärder är ett projektbidrag, det vill säga ett bidrag för tillfälliga eller väl avgränsade åtgärder. Det omfattar två typer av organisationer inom det civila samhället. Dels statsbidragsberättigade trossamfund, dels andra organisationer som i sin verksamhet bidrar till att främja de mänskliga rättigheterna och att värna demokratin. Det omfattar också två typer av åtgärder, dels skyddsåtgärder som till exempel säkerhetsdörrar och säkerhetsglas, dels bevakningsåtgärder som till exempel säkerhetspersonal och övervakningskameror. Åtgärderna ska gälla byggnader, lokaler eller andra anläggningar där en organisation har sin verksamhet. En anläggning kan vara en plats där en organisation har tillfällig verksamhet, till exempel ett läger eller en festival.

Regeringen har utvidgat bidraget över tid

Regeringen har över tid låtit bidraget omfatta både fler organisationer och fler åtgärder. När regeringen inrättade bidraget 2015 kunde bara statsbidragsberättigade trossamfund söka det och bara för skyddsåtgärder. Myndigheten för stöd till trossamfund (SST) ansvarade då för bidraget. SST beslutade redan 2016 att göra ett avsteg från den bidragsförordning som gällde då och att använda en del av bidraget till bevakningsåtgärder i form av säkerhetspersonal.^[2]

Regeringen beslutade om den nuvarande förordningen 2018. Då utvidgade regeringen målgruppen för bidraget så att både statsbidragsberättigade trossamfund och andra organisationer som i sin verksamhet bidrar till att främja mänskliga rättigheter och att värna demokratin kunde söka det. Regeringen slog också fast att det gick att söka bidraget för både skydds- och bevakningsåtgärder. Samtidigt flyttade regeringen ansvaret för bidraget från SST till Kammarkollegiet, och ökade bidragsramen från 10 miljoner kronor till 22 miljoner kronor. År 2022 ökade regeringen ramen till 44 miljoner kronor (figur 1).

Figur 1. Bidragsramen 2015–2023, mkr.

Källa: Myndigheten för stöd till trossamfunds regleringsbrev för 2015–2018 och Kammarkollegiets regleringsbrev för 2018–2023, inklusive ändringsbeslut.

Bidraget ska komplettera Polisens arbete

Regeringen har beskrivit bidraget för säkerhetshöjande åtgärder som ett viktigt komplement till det arbete som rättsväsendets myndigheter utför.^[3] Ytterst är det också rättsväsendets myndigheter som ansvarar för att upprätthålla säkerheten i samhället. Om Polisen bedömer att det finns en akut hotbild mot en lokal kan de till exempel låta personal bevaka lokalen. Men när Polisen bedömer att hotbilden blir mindre akut behöver personalen prioritera andra arbetsuppgifter. Om innehavaren av lokalen vill fortsätta att skydda eller bevaka den får innehavaren bekosta det själv, till exempel med bidraget för säkerhetshöjande åtgärder.^[4]

Villkor ringar in målgruppen ytterligare

Utöver att ingå i målgruppen för bidraget behöver en organisation uppfylla olika villkor för att få bidrag. Vissa av villkoren är generella för statsbidrag till det civila samhället, andra är specifika för det här bidraget.

Organisationerna ska respektera demokratin

En organisation behöver uppfylla flera grundläggande villkor för att få bidrag. Det handlar om att en organisation ska vara självständig, sakna vinstsyfte, respektera demokratins idéer i sin verksamhet, vara demokratiskt uppbyggd och ha verksamhet i Sverige. Regeringen formulerade villkoren i propositionen En politik för det civila samhället, och har sedan dess fört in dem i många förordningar som reglerar statsbidrag till organisationer inom det civila samhället.^[5] Kravet på att vara demokratiskt uppbyggd gäller inte registrerade trossamfund.

Verksamheten ska påverkas av rädsla för hot eller våld som har samband med en hatbrottsgrund

För att en organisation ska få bidrag behöver dess verksamhet också vara påverkad av rädsla för hot, våld eller trakasserier. Hoten eller våldet ska ha samband antingen med hudfärg, nationellt eller etniskt ursprung, trosbekännelse, sexuell läggning, könsöverskridande identitet eller uttryck eller annan liknande omständighet, eller med organisationens arbete mot rasism eller liknande former av fientlighet. Begreppet ”annan liknande omständighet” gäller till exempel en föreställning om ras. Begreppet ”liknande former av fientlighet” gäller till exempel homo- eller transfobi.^[6]

Bestämmelserna i förordningen motsvarar i huvudsak brottsbalkens straffskärpningsbestämmelse om hatbrott. Vi använder därför begreppet ”hatbrottsgrunder” för att hänvisa till de faktorer som hoten, våldet eller trakasserierna ska ha samband med. Vi tolkar villkoret om att hoten eller våldet ska ha samband med en hatbrottsgrund som att bidraget är avsett för organisationer som är särskilt utsatta eller särskilt skyddsvärda.

Rädslan behöver inte vara kopplad till ett konkret hot mot den specifika organisationen

En organisation behöver inte ha varit utsatt för konkreta hot eller trakasserier för att ha rätt till bidrag. Det är tillräckligt att organisationen är rädd för sådana hot. Organisationernas rädsla har många olika orsaker. Det framgår av våra intervjuer med företrädare för organisationer och myndigheter, samt av vår analys av ett urval av ansökningar.

Vissa sökande beskriver en rädsla för dödligt våld, mordbrand, bilbomber, terrorattentat och liknande. Ibland har de själva varit utsatta för attentat, eller hot om attentat. Ibland bygger rädslan på att liknande organisationer i Sverige eller i omvärlden har varit utsatta för det. Bland dessa sökande finns till exempel judiska och muslimska församlingar. Men där finns också hbtqi-organisationer och organisationer som arbetar opinionsbildande mot rasism eller för mänskliga rättigheter. Hoten som de här organisationerna är rädda för har ofta ett tydligt samband med någon av hatbrottsgrunderna. Många av organisationerna ger också konkreta exempel på hur rädslan påverkar deras verksamhet, som att medlemmar stannar hemma, verksamhet håller stängt eller att aktiviteter ställs in.

Andra sökande beskriver en rädsla som beror på skadegörelse och klotter, främmande personer som vistas runt deras lokaler och ”stök på stan” som spiller över på deras verksamhet när Polisens resurser inte räcker till. Bland dessa sökande finns till exempel sociala verksamheter, idrottsföreningar och Folkets hus. Men där finns även församlingar inom olika trossamfund. När det gäller dessa organisationer är det ofta mindre tydligt att hoten som de är rädda för har ett samband med en hatbrottsgrund.

Våra intervjuer visar att orsaken till en organisations rädsla inte har något självklart samband med hur stark rädslan är. En organisation som har varit utsatt för upprepade bombattentat men har kunskap och rutiner för att hantera det kan till exempel vara mindre rädd än en organisation som har fått en ruta krossad men saknar kunskap och rutiner för att hantera det.

En majoritet av medlen går till judiska församlingar och organisationer

I dag går en majoritet av de beviljade medlen till judiska församlingar och organisationer. Andelen har ökat över tid. När bidraget var nytt gick en majoritet av de beviljade medlen till muslimska församlingar (figur 2).

Främst judiska organisationer som tagit tillvara att regeringen vidgat målgruppen för bidraget

Ett skäl till att andelen medel som går till judiska församlingar och organisationer har ökat över tid är att det mest är judiska organisationer som har tagit tillvara att regeringen har utvidgat målgruppen för bidraget. Drygt hälften av ansökningarna från andra organisationer än statsbidragsberättigade trossamfund kommer från judiska organisationer. Det handlar till exempel om judiska skolor, ålderdomshem och museum.

Bland övriga organisationer som inte är statsbidragsberättigade trossamfund finns enstaka organisationer som arbetar mot rasism eller för mänskliga rättigheter. I gruppen finns också några folkhögskolor, idrottsföreningar, sociala verksamheter, hbtqi-organisationer, Folkets hus och församlingar i Svenska kyrkan. Däremot inkluderar gruppen inga muslimska eller kristna organisationer som inte är trossamfund.

Figur 2. Beviljade medel per typ av organisation 2015–2022, mkr.

Källa: Myndigheten för stöd till trossamfunds ärendestatistik 2015–2018 och Kammarkollegiets ärendestatistik 2018–2023.

En knapp majoritet av medlen går till bevakningsåtgärder

Vår analys visar att en knapp majoritet av de beviljade medlen går till bevakningsåtgärder (figur 3). Även denna andel har ökat över tid. Det beror på att de judiska församlingarna och organisationerna kontinuerligt använder bidraget till säkerhetspersonal, medan övriga organisationer i huvudsak använder bidraget en eller några gånger för att förstärka sitt fysiska skydd. Andelen medel som går till bevakning har därför ökat i takt med att andelen medel som går till judiska organisationer ökat.

Judiska församlingar och organisationer använder ofta bidraget till bevakningsåtgärder

Vår analys visar att det i huvudsak är judiska församlingar och organisationer som använder bidraget till bevakningsåtgärder. Ett skäl till det är att det nästan bara är de som använder säkerhetspersonal för att bevaka sina ordinarie lokaler. I den mån som andra organisationer använder säkerhetspersonal är det nästan uteslutande för enstaka tillfälliga arrangemang utanför organisationernas ordinarie lokaler, till exempel Prideparader eller ortodoxa kristna processioner. Många organisationer genomför aldrig sådana arrangemang över huvud taget.

Ett annat skäl är enligt en företrädare för de judiska församlingarna att de har stora säkerhetsbehov, en hög säkerhetsmedvetenhet och därför också höga säkerhetskostnader. Församlingarna har länge investerat både egna medel och bidrag i skyddsåtgärder, och kan i viss mån använda andra bidrag för att finansiera dessa. Men det finns färre möjligheter att finansiera säkerhetspersonal. Därför prioriterar församlingarna att använda bidraget för säkerhetshöjande åtgärder till just att finansiera säkerhetspersonal. Behovet av säkerhetspersonal är kontinuerligt, eftersom personalen bara höjer säkerheten under tiden den är på plats.

Figur 3. Beviljade medel per åtgärdstyp 2015–2022, mkr.

Källa: Myndigheten för stöd till trossamfunds ärendestatistik 2015–2018 och Kammarkollegiets ärendestatistik 2018–2023.

Andra organisationer använder bidraget för att bygga upp ett fysiskt skydd

Vår analys indikerar att nästan alla organisationer förutom de judiska använder bidraget för att bygga upp sitt fysiska skydd, och slutar att söka bidraget när de upplever att skyddet är tillräckligt starkt för att tillgodose deras behov. Enligt företrädare för SST hade till exempel många muslimska och kristna ortodoxa församlingar stora uppdämda behov av skyddsåtgärder när regeringen inrättade bidraget. Men efter några år började flera av dem enligt SST uppleva att de hade tillgodosett sina behov av skydd. Då slutade organisationerna att söka bidraget, i stället för att skifta fokus från skyddsåtgärder till bevakningsåtgärder. Minskningen syns i ärendestatistiken från 2017 och har fortsatt sedan dess.

Bland de som har sökt bidraget fler än två gånger sedan 2015 finns det utöver judiska församlingar och organisationer bara muslimska och ortodoxa kristna församlingar, två hbtqi-organisationer, en folkhögskola, samt en organisation som arbetar för mänskliga rättigheter. De flesta organisationer har bara använt bidraget någon enstaka gång, och då nästan alltid till skyddsåtgärder. I den gruppen finns flera organisationer som fick tillgång till bidraget när regeringen utvidgade målgruppen, till exempel idrottsföreningar, Folkets hus och församlingar i Svenska kyrkan.

De judiska organisationerna söker bidraget oftare än andra organisationer

Organisationernas olika sätt att använda bidraget innebär att de judiska församlingarna och organisationerna har sökt och fått medel fler gånger än andra typer av organisationer under perioden 2015–2022.

Bidraget motsvarar delvis civilsamhällets behov

I det här kapitlet analyserar vi hur bidragsmodellen uppfyller vårt första bedömningskriterium, det vill säga att bidraget ska omfatta organisationerna som behöver säkerhetshöjande åtgärder, samt åtgärderna som de behöver. Vi bedömer att bidraget omfattar de organisationer som är särskilt utsatta för hot och våld. Däremot omfattar bidraget inte den säkerhetsutbildning som många organisationer upplever att de behöver, eller de mer omfattande åtgärder som vissa av de mest utsatta organisationerna upplever att de behöver.

Bidraget omfattar de organisationer som är särskilt utsatta för hot och våld

Vi bedömer att bidraget för säkerhetshöjande åtgärder omfattar de organisationer som är särskilt utsatta för hot och våld, i den mån det går att bedöma utifrån befintliga data.

Svårt att säga hur utsatt civilsamhället är

Det är svårt att veta exakt i vilken utsträckning som organisationer inom det civila samhället är utsatta för hot, våld eller trakasserier. Det är även svårt att veta i vilken utsträckning som rädsla för hot eller våld påverkar organisationernas verksamhet. Det beror på att många organisationer låter bli att polisanmäla hot eller våld som de blir utsatta för.^[7]

Det är ännu svårare att veta i vilken utsträckning som hoten och våldet har samband med någon av hatbrottsgrunderna. Det beror på att alla hot mot en organisation inte nödvändigtvis har samband med en hatbrottsgrund, även om medlemmarna i organisationen har en viss hudfärg, trosbekännelse, sexuell läggning eller liknande. Det beror också på att Polisen inte markerar alla anmälda händelser som hatbrott i sitt anmälningssystem, även om anmälaren upplever att händelserna har sådana motiv.^[8] Slutligen beror det även på att Polisen inte klarar upp alla anmälda och hatbrottsmarkerade brott. Därmed får vi inte veta motivet bakom brotten. I brist på andra data resonerar vi därför kring om verksamheten i olika organisationer tydligt är kopplad till någon av hatbrottsgrunderna.

Vissa grupper av organisationer är särskilt utsatta

Olika studier och myndighetsföreträdare lyfter delvis fram olika grupper av organisationer som särskilt utsatta för hot, våld eller trakasserier. Det beror på att studierna och myndigheterna har olika fokus, och därför fångar upp olika saker. När vi säger att en grupp av organisationer är särskilt utsatt menat vi att organisationerna i gruppen löper en relativt större risk att bli utsatta för hot och våld än andra organisationer.

Företrädare för SST lyfter fram judiska och muslimska församlingar och organisationer som särskilt utsatta för hot och våld, även om det varierar över tid hur utsatta enskilda organisationer är. Detsamma gäller vissa kristna församlingar med många konvertiter. Tidigare studier ger samma bild.^[9] Företrädare för MUCF lyfter fram vissa trossamfunds ungdomsförbund, samiska organisationer och hbtqi-organisationer som särskilt utsatta för hot och våld, bland de organisationer som ingår i MUCF:s målgrupp.

Samtliga dessa grupper av organisationer har verksamhet som går att koppla till någon av hatbrottsgrunderna. Många av dessa organisationer använder också bidraget i dag, och beskriver i sina ansökningar och i våra intervjuer att de är utsatta för hot, våld eller trakasserier.

Bilden av vilka grupper som är särskilt utsatta stämmer överens med hatbrottsstatistiken

Vi bedömer att bilden från våra intervjuer av vilka organisationer som är mest utsatta stämmer överens med BRÅ:s hatbrottsstatistik. Enligt BRÅ:s statistik för 2020 hade 55 procent av de polisanmälda och hatbrottsmarkerade händelserna främlingsfientliga och rasistiska motiv. I 17 procent av händelserna fanns religiösa motiv, varav majoriteten var islamofobiska eller antisemitiska. I 13 procent av händelserna fanns hbtqi-relaterade motiv.^[10] Samma grupper som dominerar hatbrottsstatistiken dominerar också statistiken över självrapporterad utsatthet för hatbrott.^[11] Därför bedömer vi att statistiken ger en användbar bild av vilka grupper som är mest utsatta för hatbrott, trots att den har felkällor.

Fler organisationer än de som omfattas av bidraget är utsatta för hot och våld

Flera rapporter och samtliga personer som vi har intervjuat beskriver att den generella förekomsten av hot och våld mot organisationer inom civilsamhället är stor och ökande.^[12] Det innebär att fler organisationer än de som omfattas av bidraget är rädda eller utsatta för hot och våld. Därför har Kammarkollegiet föreslagit regeringen att utvidga målgruppen för bidraget, så att det även omfattar organisationer vars verksamhet påverkas av att de är rädda för hot och våld som har samband med kön, ålder eller funktionsnedsättning. Myndigheten hänvisar till önskemål från kvinnojourer och ungdomsorganisationer, och menar att den nuvarande regleringen stänger ute delar av civilsamhället från möjligheten till att få bidrag.^[13]

Möjliga skäl att utvidga målgruppen i enlighet med Kammarkollegiets förslag

Kön, ålder och funktionsnedsättning är de diskrimineringsgrunder som inte också är hatbrottsgrunder. Det innebär att riksdagen har slagit fast att det är förbjudet att missgynna personer på grund av kön, ålder eller funktionsnedsättning när det gäller personernas möjligheter att delta i samhällslivet. Ur ett principiellt perspektiv kan det vara ett skäl att utvidga målgruppen för bidraget på det sätt som Kammarkollegiet föreslår. Samtidigt handlar diskriminering ofta om att någon undviker eller stänger ute vissa personer, till exempel en arbetsgivare som inte vill anställa någon med en viss ålder. Hatbrott handlar i stället ofta om att någon aktivt söker upp och attackerar vissa personer. Det skiljer hatbrott från diskriminering.^[14]

Det förekommer hot och våld som har samband med kön, ålder eller funktionsnedsättning

Det är svårt att veta om hot, våld eller trakasserier mot en organisation har samband med kön, ålder eller funktionsnedsättning. När det gäller dessa faktorer finns det heller ingen statistik som motsvarar BRÅ:s hatbrottsstatistik. Men tidigare studier pekar på att det förekommer.

MUCF undersökte 2021 civilsamhällets utsatthet för hot och våld med en enkät till 4 000 slumpmässigt utvalda ideella föreningar och registrerade trossamfund. Av de 1 700 som svarade uppgav 13 procent att de hade blivit utsatta för hot, våld eller trakasserier under det senaste året. Av dessa uppfattade 23 procent att hoten hade samband med deras hudfärg, nationalitet eller etnicitet och 22 procent att hoten hade samband med deras religion. 15 procent uppfattade att hoten hade samband med deras könstillhörighet.^[15] Undersökningen visade också att organisationer som arbetade opinionsbildande var avsevärt mer utsatta för hot och våld än organisationer som sällan eller aldrig gjorde det. Organisationer som arbetade opinionsbildande om hbtqi-frågor, feminism och antirasism var särskilt utsatta.^[16] I en annan undersökning från Landsrådet för Sveriges Ungdomsorganisationer (LSU) sa 45 procent av de företrädare för ungdomsrörelsen som svarade att de någon gång hade blivit utsatta för hat eller hot. Av dessa uppfattade 53 procent att hoten hade samband med ideologi, 50 procent med rasism, 38 procent med sexism, 36 procent med ålder och 8 procent med funkofobi. Ofta förstärkte faktorerna varandra.^[17]

De företrädare för JäMy respektive Socialstyrelsen som vi har talat med har i sina kontakter med kvinnojourer inte fått någon information om att jourerna är särskilt utsatta för hot och våld, även om det kan förekomma. Däremot uppger företrädarna för Socialstyrelsen att de enskilda kvinnorna som jourerna hjälper ofta är mycket utsatta. Under de senaste åren har Socialstyrelsen fördelat ett bidrag till kvinnojourer och andra organisationer som organisationerna bland annat har kunnat söka för att genomföra säkerhetshöjande åtgärder. År 2022 beviljade myndigheten knappt 100 miljoner kronor i sådana bidrag. Men enligt företrädare för Socialstyrelsen var det få organisationer som använde bidraget till säkerhetshöjande åtgärder.

Vissa hot saknar samband med både hatbrotts- och diskrimineringsgrunderna

Båda MUCF:s och LSU:s undersökningar visar också att det förekommer att organisationer blir utsatta för hot och våld utan tydligt samband med både hatbrotts- och diskrimineringsgrunderna. MUCF:s undersökning visar till exempel att även idrottsföreningar, miljöorganisationer och andra organisationer vars verksamhet saknar tydligt samband med en hatbrotts- eller diskrimineringsgrund ibland blir utsatta för hot och våld.^[18]

De flesta av organisationerna behöver mer kunskap snarare än fler åtgärder

Samtliga organisationsföreträdare som vi har intervjuat anser att bidraget bör fortsätta att omfatta både skydds- och bevakningsåtgärder, oavsett i vilken utsträckning de själva använder bidraget för en viss typ av åtgärd. Men utöver det varierar det vilka åtgärder som organisationerna upplever att de behöver. Det varierar både beroende på vilken typ av hot eller våld som organisationerna är rädda för eller utsatta för, och beroende på att organisationerna har olika stor förmåga att bedöma risker och åtgärder.

Många organisationer behöver utbildning i säkerhetsfrågor

De flesta av organisationsföreträdarna som vi har talat med säger att bidraget i stort omfattar de åtgärder som de upplever att de behöver. Det största undantaget är utbildning i säkerhetsfrågor, som många av organisationerna upplever att de behöver i någon form. Organisationerna framförde samma önskemål i promemorian som låg till grund för den nuvarande bidragsförordningen.

I dag varierar kunskapen om säkerhetsfrågor mellan olika organisationer. De judiska församlingarna och organisationerna har generellt en hög kunskapsnivå, liksom större organisationer som arbetar opinionsbildande mot rasism eller för mänskliga rättigheter. Men kunskapsnivån är ofta lägre inom muslimska församlingar och små lokala organisationer. Det uppger både företrädare för SST och för organisationerna i fråga. Regeringen har också gett SST i uppdrag att hjälpa de muslimska församlingarna att öka sin kunskap i säkerhetsfrågor.^[19]

Organisationerna måste ha kunskap om säkerhetsfrågor för att kunna dra nytta av bidraget

Skillnaderna i kunskapsnivå innebär att många organisationer saknar förmåga att bedöma säkerhetsrisker. Därmed saknar de även förmåga att välja lämpliga åtgärder för att hantera riskerna. Det handlar till exempel om att kunna skilja sannolika risker från osannolika risker och allvarliga risker från risker med små skadeverkningar. Det handlar också och om att kunna skilja verkningsfulla åtgärder från onödiga åtgärder. Företrädare för bland annat SST och Polisen beskriver att förmågan att bedöma risker ofta har stor betydelse för hur trygg en organisation känner sig, och i vilken utsträckning som rädsla för hot och våld påverkar verksamheten. Det gäller särskilt om rädslan inte är kopplad till ett konkret hot.

Företrädare för flera olika myndigheter påpekar också att säkerhetshöjande åtgärder bekräftar organisationernas rädsla och kan öka deras upplevelse av att vara hotade även om de samtidigt ökar deras säkerhet. Därför är det viktigt att organisationer inte genomför säkerhetshöjande åtgärder om de faktiskt inte behöver höja sin säkerhet.

Våra intervjuer visar att utbildning kan stärka organisationernas förmåga och förutsättningar att bedöma olika risker. Företrädare för SST lyfter fram att många församlingar fick en annan syn på kopplingen mellan rädsla och konkreta hot efter att de fått utbildning, hjälp att göra en egenanalys och möjlighet att diskutera analysen med SST. Den ökade kunskapen förändrade hur församlingarna såg på nyttan av olika åtgärder. Ofta landade de i att de behövde utveckla sina säkerhetsrutiner och tillämpa någon redan befintlig skyddsåtgärd bättre snarare än att investera i ytterligare skyddsåtgärder. Det kan till exempel handla om att vara noggrannare med vilka man släpper in i lokalen i stället för att installera en tjockare dörr.^[20] Företrädare för andra myndigheter som arbetar med civilsamhällesorganisationer har samma erfarenhet som SST i denna fråga.

En allt mindre del av bidragsramen går till utbildning

I dag kan en organisation inte söka bidrag för utbildning i säkerhetsfrågor. Däremot får Kammarkollegiet använda 700 000 kronor av bidragsramen till utbildningsinsatser som organisationerna kan delta i. Beloppet har varit detsamma sedan 2015 då SST hanterade bidraget. Det innebär att beloppet har blivit urholkat av inflationen över tid. Det innebär också att beloppet har minskat som andel av bidragsramen, från knappt 10 procent 2015 till cirka 1,5 procent 2022.^[21]

Omfånget på utbildningsinsatserna som den ansvariga myndigheten erbjuder har också minskat över tid. Under perioden 2015–2017 genomförde SST 2–3 utbildningsinsatser per år på olika platser i Sverige, tillsammans med Stöldskyddsföreningen, Polisen och lokala räddningstjänster. Insatserna omfattade både grund- och fördjupningsutbildning.^[22] Därefter har SST fortsatt att utbilda trossamfund i säkerhetsfrågor tillsammans med bland annat Polisen och MSB.

Kammarkollegiet genomförde två fysiska utbildningsinsatser 2019, tillsammans med SST och övriga aktörer som tidigare medverkat vid utbildningarna. Företrädare för Kammarkollegiet uppger att de hade svårt att få organisationer att anmäla sig till utbildningsinsatserna. Därefter har Kammarkollegiet ställt in alla planerade utbildningsinsatser på grund av coronapandemin. Myndigheten uppger att förutsättningarna har varit alltför osäkra för att planera varken digitala eller fysiska insatser.^[23]

För att göra insatserna mindre sårbara för liknande händelser framöver håller Kammarkollegiet på att ta fram en webbaserad utbildning för säkerhetsansvariga inom organisationerna. Webbutbildningen ska vara klar under våren 2023, och ha samma innehåll som de fysiska utbildningsinsatserna. Företrädare för myndigheten säger att webbutbildningen ska ersätta den fysiska utbildningen, och att organisationerna kan tillgodose sitt behov av att ställa frågor och diskutera sin säkerhetssituation genom att kontakta handläggarna på telefon eller mejl.

Vissa organisationer som är särskilt utsatta vill att bidraget ska omfatta fler åtgärder

Vissa av de organisationer som är särskilt utsatta för hot och våld upplever ett stort behov av fler säkerhetshöjande åtgärder än de som bidraget omfattar i dag. Det gäller till exempel underhåll av skyddsåtgärder, vidareutbildning i säkerhetsfrågor, personalkostnader för säkerhetsansvariga som kontinuerligt analyserar hot och risker samt bärbar utrustning som skyddsvästar och komradio. Det handlar också om cybersäkerhet, det vill säga åtgärder som skyddar organisationernas it-system och informationen som är lagrad i systemen. Informationen kan röra planerade aktiviteter eller medlemmars personuppgifter. Även Kammarkollegiet har tagit emot sådana önskemål.

Organisationerna i fråga beskriver att de redan i dag har kostnader för den här typen av åtgärder, men att deras egna medel inte räcker för att uppnå den säkerhetsnivå de skulle vilja upprätthålla. I stället känner de sig tvingade att begränsa sin verksamhet, till exempel genom att stänga vissa dagar i veckan, sluta ta emot fysiska besök, eller avstå från att genomföra utåtriktade aktiviteter.

Bidragsmodellen ger inte organisationerna tillräckliga förutsättningar att söka bidraget

I det här kapitlet analyserar vi hur bidragsmodellen uppfyller vårt andra bedömningskriterium, det vill säga att modellen ska ge de organisationer som behöver bidraget förutsättningar att söka det. Det handlar om att organisationerna ska känna till att bidraget finns och att de ska kunna ta sig igenom ansökningsprocessen. Vi bedömer att modellen brister i det avseendet, eftersom få organisationer känner till att bidraget finns. Både den omfattande ansökningsprocessen och bidragsförordningens krav på att den sökande ska ha fasta lokaler missgynnar också de muslimska församlingarna, eftersom de ofta har små administrativa resurser och osäkra lokalförhållanden.

Få organisationer känner till bidraget

Vår undersökning visar att få av organisationerna inom det civila samhället känner till bidraget för säkerhetshöjande åtgärder. Vi kan också se att antalet ansökningar om bidraget inte har ökat trots att regeringen utvidgade målgruppen för bidraget 2018.

Den ursprungliga målgruppen har större kännedom om bidraget än den utvidgade målgruppen

Under 2021–2022 undersökte SKOP på uppdrag av Kammarkollegiet i vilken utsträckning som organisationer inom det civila samhället hade behov av och kunskap om bidraget för säkerhetshöjande åtgärder. Av de drygt 1 500 organisationer som besvarade undersökningen uppgav bara 3 procent att de kände till bidraget för säkerhetshöjande åtgärder. Gruppen trossamfund utanför Svenska kyrkan hade större kännedom om bidraget. Men även i denna grupp var det bara 14 procent av de svarande som uppgav att de kände till bidraget.

Vi bedömer att trossamfundens något bättre kännedom om bidraget beror på att många av dem har ingått i målgruppen sedan 2015, då SST hanterade bidraget. Det innebär att de har haft längre tid på sig att få redan på att bidraget finns än övriga organisationer. De har också fått informationen från en myndighet som arbetar just med dem.

Att trossamfunden har större kännedom om bidraget skulle också kunna bero på att de ofta är större och mer tydligt organiserade än andra organisationer inom civilsamhället. Det kan göra det lättare för dem att ta emot information och att sprida den internt. Men vi bedömer att det är osannolikt att trossamfundens kännedom om bidraget beror på deras organisationsstruktur, eftersom församlingar i Svenska kyrkan känner till bidraget i nästan lika liten utsträckning som övriga organisationer.^[24] Svenska kyrkan är inte ett statsbidragsberättigat trossamfund och fick tillgång till bidraget 2018.

Ansökningarna har inte blivit fler trots att målgruppen har blivit större

När regeringen utvidgade målgruppen för bidraget 2018 blev bidraget tillgängligt för många fler organisationer än tidigare. Enligt SST:s uppgifter omfattar de statsbidragsberättigade trossamfunden knappt 3 000 församlingar, att jämföra med de drygt 160 000 ideella föreningar som Statistiska centralbyrån identifierar i sin statistik över det civila samhället som helhet.^[25] Men trots det har antalet ansökningar inte ökat, även om Kammarkollegiet lyfter fram att de tar emot fler ansökningar i dag än 2018 och 2019 (tabell 1). De statsbidragsberättigade trossamfunden står fortfarande för majoriteten av de inkomna och beviljade ansökningarna. Bland övriga sökande dominerar judiska organisationer (avsnitt 2.3).

Tabell 1. Ansökningar om bidrag 2015–2022, antal.

Källa: Myndigheten för stöd till trossamfunds ärendestatistik för 2015–2018 och Kammarkollegiets ärendestatistik för 2018–2023.

Kammarkollegiet har inte nått ut med information

Vi bedömer att civilsamhällets begränsade kännedom om bidraget beror på att Kammarkollegiet inte har nått ut tillräckligt bra med information. Kammarkollegiet bekräftar att det är så både i våra intervjuer och i sina redovisningar till regeringen.

Kammarkollegiet informerar främst via sin webbsida

Företrädare för Kammarkollegiet uppger att fysiska och personliga kontakter och nätverk är det bästa sättet att sprida information till organisationer inom det civila samhället. Det anser även de företrädare för bland annat MUCF och SST som vi har talat med. Trots det informerar Kammarkollegiet i huvudsak om bidraget på sin webbsida. Myndigheten har också genomfört punktinsatser i form av kampanjer i sociala medier 2019, 2021 och 2023, samt deltagit vid MUCF:s rikskonferens 2019 och 2022 och vid Mänskliga Rättighetsdagarna 2019–2022. Utöver det har myndigheten inte genomfört några särskilda informationsinsatser.

Kammarkollegiet bör ha kunnat få ut mer av sina medel

Sedan 2019 har Kammarkollegiet fått använda maximalt 10 procent av bidragsramen till administrativa kostnader. Företrädare för myndigheten menar att de medlen inte har räckt till mer omfattande informationsinsatser än de som myndigheten har genomfört. När regeringen fördubblade bidragsramen 2022 anlitade Kammarkollegiet en kommunikationsbyrå för att ta fram den informationskampanj som myndigheten genomför i sociala medier under 2023. Företrädare för Kammarkollegiet uppger att det är alltför osäkert hur stor bidragsramen kommer att vara framöver för att myndigheten ska kunna utöka det informationsarbete de genomför i egen regi.

Samtidigt är 10 procent av bidragsramen en högre andel än vad andra myndigheter får använda till administrativa kostnader för liknande statsbidrag. MUCF får till exempel använda 4,5 procent av ramen för bidraget till stöd för verksamhet som motverkar rasism och liknande former av intolerans. Boverket får använda 4 procent av ramen för investeringsbidraget till allmänna samlingslokaler.^[26] När SST hanterade bidraget för säkerhetshöjande åtgärder finansierade myndigheten arbetet med sitt förvaltningsanslag.

Vi anser heller inte att Kammarkollegiet har utformat sina informationsinsatser på ett strategiskt sätt i förhållande till bidragets syfte, för att få ut så mycket som möjligt av sina begränsade medel. Myndighetens kampanjer i sociala medier har till exempel riktat sig till civilsamhället i sin helhet snarare än till grupper som är särskilt utsatta för hot och våld. Kammarkollegiet genomför sin senaste kampanj i samarbete med riksidrottsförbundet och svenska fotbollförbundet, eftersom förbunden själva erbjöd myndigheten det. Kammarkollegiet uppfattar att kampanjen har varit framgångsrik hittills, eftersom den drivit mycket trafik till myndighetens webbplats och de har fått in ansökningar från 17 organisationer som inte har ansökt tidigare.

Kammarkollegiet har inte tagit tillräcklig hjälp av andra myndigheter för att nå ut med information

Flera myndigheter har närmare kontakter med organisationer inom det civila samhället än Kammarkollegiet. Det gäller exempelvis MUCF, SST, JäMy, Forum för levande historia, Centrum för våldsbejakande extremism vid BRÅ och Länsstyrelsen i Stockholms län. Men utöver SST har Kammarkollegiet inte tagit hjälp av någon av dessa myndigheter för att informera om bidraget. Av de företrädare för myndigheterna i fråga som vi har intervjuat är det bara företrädarna för SST och ett par av företrädarna för MUCF som känner till bidraget. SST är den enda av myndigheterna som informerar om bidraget på sin webbsida.

Kammarkollegiet uppger att de har försökt samverka med flera myndigheter för att nå ut med information om bidraget. Försöken har främst bestått i att företrädare för Kammarkollegiet har pratat med företrädare för andra myndigheter på Mänskliga Rättigheter-dagarna, och blivit ombedda att mejla information vilket de också har gjort. Men företrädare för Kammarkollegiet uppger att försöken har varit verkningslösa och att det är svårt att lyckas med samverkan.^[27]

Samtidigt kan vi konstatera att Kammarkollegiet inte deltar i något av de myndighetsnätverk som finns på området, till exempel MUCF:s nätverk för civilsamhällesfrågor eller Forum för levande historias nätverk för myndigheter som genomför demokratistärkande insatser respektive arbetar mot rasism, liknande former av fientlighet och hatbrott.

Kammarkollegiet har prioriterat att känna till åtgärderna framför att känna till målgruppen

Utöver bidraget för säkerhetshöjande åtgärder ger Kammarkollegiet även handläggarstöd åt Arvsfondsdelegationen, som varje år fördelar hundratals miljoner kronor i stöd till organisationer inom civilsamhället. Kammarkollegiets arbete där inkluderar att informera om fonden och hur en organisation kan söka stöd från den. I promemorian som låg till grund för bidragsförordningen lyfte utredaren fram kompetensen, erfarenheterna och kontakterna från arbetet för Arvsfondsdelegationen som skäl för att ge Kammarkollegiet ansvaret för bidraget för säkerhetshöjande åtgärder.^[28] Men vi kan inte se att Kammarkollegiet har dragit nytta av kompetensen och erfarenheten från arbetet för Arvsfondsdelegationen i sitt arbete med bidraget för säkerhetshöjande åtgärder. Ett skäl till det är att Kammarkollegiet har organiserat arbetet med bidraget på myndighetens försäkringsavdelning. Där finns det kompetens och erfarenhet av att bedöma säkerhetshöjande åtgärder. Företrädare för Kammarkollegiet uppger att det har funnits en kontinuerlig dialog mellan försäkrings- och arvsfondsavdelningen. Men vi har inte fått något konkreta exempel på vad dialogen har bestått i.

Ansökningsprocessen är sällan ett avgörande hinder för ansökan

För att en organisation ska få bidrag behöver den fylla i ett omfattande ansökningsformulär. Det är arbetskrävande och därför utmanande för många organisationer, eftersom de ofta har små administrativa resurser. Trots det bedömer vi att ansökningsprocessen inte utgör ett avgörande hinder för ansökan för de flesta organisationerna.

Många organisationer har små administrativa resurser

Många av organisationerna inom civilsamhället är små och bygger sin verksamhet på medlemmarnas ideella arbete. Därför har de små administrativa resurser att lägga på att undersöka vilka statsbidrag som finns att söka, och på att söka dem. I Kammarkollegiets SKOP-undersökning sa knappt hälften av de svarande organisationerna att de saknar anställd personal.^[29] Samma bild ser vi i SCB:s statistik. Statistiken visar också att många av de organisationer som trots allt har anställd personal bara har personal som är anställd på deltid.^[30]

Ansökningsformuläret är omfattande

För att få bidraget behöver en organisation fylla i ett ansökningsformulär. Formuläret är 20 sidor långt och innehåller flera frågor som den sökande ska besvara i fritext. Det handlar till exempel om hur organisationen främjar mänskliga rättigheter, vilket hot som finns mot organisationen, hur hotet har samband med någon av hatbrottsgrunderna och hur hotet påverkar organisationens verksamhet. Förutom det ska organisationen skicka med en rad bilagor, från vidimerade stadgar till ritningar på fastigheten och kopior på polisanmälningar om det finns några sådana.

Företrädare för Kammarkollegiet uppger att formuläret är omfattande för att myndigheten ska få all information den behöver på en gång. På så sätt ska myndigheten kunna handlägga ärendena snabbt, och de sökande få sina medel så snart som möjligt. Samtidigt är det enligt företrädarna för myndigheten ganska vanligt att de som söker för första gången behöver komplettera sina ansökningar.

De flesta organisationer uppfattar att ansökningsprocessen är rimlig

Samtliga företrädare för civilsamhällets organisationer som vi har talat med uppger att det är arbetskrävande att söka bidraget för säkerhetshöjande åtgärder. Men de menar att det gäller statsbidrag i allmänhet och att bidraget för säkerhetshöjande åtgärder inte är avsevärt mer arbetskrävande att söka än andra bidrag.

Företrädarna för organisationerna tycker generellt att frågorna i ansökningsformuläret är rimliga, och de förstår varför Kammarkollegiet behöver den information som myndigheten frågar efter. Flera av organisationsföreträdarna uppger att de har fått bra hjälp av Kammarkollegiet, både med att förstå vilken information de ska lämna och hur de kan gå till väga för att få tag i olika uppgifter och dokument. Kammarkollegiets SKOP-undersökning bekräftar den bilden. Bara enstaka svarande uppger att ansökningsprocessen hindrat dem från att söka bidraget.^[31]

Däremot menar flera företrädare för organisationer att det vore enklare att söka om Kammarkollegiet erbjöd en e-tjänst. De önskar också att det fanns ”mina sidor” eller en liknande funktion där de kan följa sitt ärende.

Ansökningsprocessen är ett större hinder för muslimska församlingar än för övriga

Våra intervjuer visar att ansökningsprocessen är ett större hinder för de muslimska församlingarna än för andra organisationer. Det gäller särskilt för små muslimska församlingar. Flera av de företrädare för myndigheter och organisationer som vi har intervjuat beskriver att många av de muslimska församlingarna har låg tilltro till samhället och till sin möjlighet att få bidrag i stort. Det gör att en arbetskrävande ansökningsprocess är mer avskräckande för dem än för andra organisationer.

Vår analys av ärendestatistiken visar också att de muslimska församlingarnas ansökningar har en avsevärt lägre beviljandegrad än de judiska församlingarnas och organisationernas, trots att båda grupperna är särskilt utsatta för hot, våld och trakasserier. Medan de judiska församlingarnas och organisationernas ansökningar i genomsnitt har en beviljandegrad på knappt 90 procent har de muslimska församlingarnas ansökningar en beviljandegrad på cirka 50 procent. En möjlig förklaring till detta som framkommer i våra intervjuer är att de muslimska församlingarna oftare saknar tillräckliga administrativa resurser för att ta fram och sammanställa informationen som Kammarkollegiet efterfrågar. De saknar också oftare tillräckliga kunskaper i svenska eller engelska, vilka är de språk som Kammarkollegiet tar emot ansökningar på.

Villkor försvårar för vissa organisationer att söka bidraget

Både bidragsförordningen och Kammarkollegiets rutiner innehåller villkor för hur en organisation får använda bidraget. Det handlar till exempel om att en sökande måste visa att de ska använda de lokaler som bidraget gäller i minst fyra år och köpa de åtgärder som bidraget gäller i stället för att hyra dem. Vi tolkar det som att villkoren ska säkerställa att medlen gör långsiktig nytta. Men de riskerar också att hindra organisationer från att söka och få bidraget.

Förordningens krav på varaktiga lokaler hindrar särskilt muslimska församlingar

En organisation måste förbinda sig att använda sina lokaler under minst fyra år för att få bidrag för åtgärder till skydd för lokalen. Det framgår av 10 § bidragsförordningen. Kravet på varaktiga lokaler innebär i praktiken att organisationen antingen måste äga sin lokal eller ha ett hyreskontrakt på minst fyra år. Om organisationen hyr lokalen, behöver den även ha hyresvärdens tillstånd för att få genomföra åtgärden.

Vår undersökning visar att kravet på varaktiga lokaler främst är ett hinder för muslimska församlingar. I våra intervjuer med organisationer och myndigheter framgår att flera muslimska församlingar har svårt att hitta lokaler överhuvudtaget. Församlingarna har inte ekonomiska förutsättningar att bygga eller köpa lokaler och de får sällan erbjudande om att teckna långa hyresavtal. Dessutom undviker de ofta att be om hyresvärdens tillstånd för att genomföra säkerhetshöjande åtgärder. Församlingarna vill inte uppmärksamma hyresvärden på att det finns en hotbild mot dem, eftersom det skulle kunna göra det svårare att få förnyat kontrakt eller i värsta fall leda till att de blev vräkta. En liknande bild av muslimska församlingars osäkra hyresförhållanden och utsatthet i relation till hyresvärdar framkommer även i tidigare studier.^[32]

En del muslimska församlingar har också så dåliga och osäkra lokaler att de inte vill investera i dem. I vissa fall är lokalerna i ett sådant skick att varken bidraget för säkerhetshöjande åtgärder eller andra statsbidrag skulle räcka för att finansiera alla de åtgärder som de skulle behöva genomföra för att göra lokalerna säkra.^[33] Hit hör bland annat muslimska församlingar som har så kallade källarmoskéer, enligt företrädare för SST.

Kammarkollegiets villkor om att köpa åtgärderna gör också bidraget svårare att använda

Även Kammarkollegiet tillämpar vissa villkor som gör det svårare för organisationer att söka och få bidraget. Ett exempel är att en organisation inte kan få bidrag för att hyra en skyddsåtgärd, även om avtalet är längre än fyra år. Flera av företrädarna för de organisationer som vi intervjuat beskriver hur villkoren i fråga har försämrat bidragets förutsättningar att möta deras behov. I vissa fall har villkoren lett till att organisationerna har valt att inte söka bidraget trots att de behöver säkerhetshöjande åtgärder.

Kammarkollegiets villkor om auktoriserade bevakningsföretag är motiverat

Kammarkollegiet kräver även att en organisation som använder bidraget för att köpa bevakningstjänster gör det från ett auktoriserat bevakningsföretag. SST tillämpade samma krav när de ansvarade för bidraget. Vissa organisationsföreträdare uppger att kravet gör det svårt för dem att hitta personal med kunskap om deras specifika hotbild. Andra organisationsföreträdare menar att kravet gör det svårt för dem att hitta personal överhuvudtaget, eftersom auktoriserade vaktbolag inte vill åta sig deras uppdrag. Men Kammarkollegiet baserar sitt krav på bevakningslagen, som anger att bara auktoriserade bevakningsföretag får sälja säkerhetstjänster. Kravet minskar också risken för att personer som utför bevakningsuppgifter blir skadade som en följd av att de saknar rätt kompetens.

Kammarkollegiet prövar inte rätten till bidrag på ett tillräckligt sakligt sätt

I det här kapitlet analyserar vi hur bidragsmodellen uppfyller vårt tredje bedömningskriterium, det vill säga om Kammarkollegiet prövar de sökandes rätt till bidraget på ett objektivt och förutsebart sätt. Vi bedömer att bidragsmodellen brister i detta avseende. Kammarkollegiet prövar inte de sökandes rätt till bidrag på ett objektivt och förutsebart sätt mot alla bestämmelser i förordningen. Det beror bland annat på att myndigheten inte har brutit ner alla bestämmelser i kriterier som går att pröva ansökningarna mot.

Inga kriterier för att pröva centrala bestämmelser i bidragsförordningen

Vi bedömer att bidragsförordningen lägger ett stort ansvar på Kammarkollegiet att pröva om en organisation har rätt till bidraget. Myndigheten behöver bland annat pröva om en organisation behöver säkerhetshöjande åtgärder, om organisationens verksamhet påverkas av rädsla för hot eller våld och om hoten eller våldet har samband med en hatbrottsgrund.

Kammarkollegiet har rutiner för hur en medarbetare ska pröva om en organisation har rätt till bidraget.^[34] Men rutinerna innehåller inga kriterier som gör det tydligt vad det innebär att en organisation behöver säkerhetshöjande åtgärder, att verksamheten påverkas av rädsla för hot och våld, eller att hoten och våldet har samband med någon av hatbrottsgrunderna. Rutinerna säger heller inte hur en handläggare ska gå till väga för att bedöma det. Rutinerna säger bara att en organisation beskriver hotet i sin ansökan och att ”det ofta kan styrkas” genom bifogade kopior på polis-

anmälningar. Rutinerna säger också att handläggaren ska ”kontrollera” att hotet har samband med någon av hatbrottsgrunderna, men inte hur handläggaren ska göra det.^[35]

Polisens yttrande fyller inte sin tänkta funktion

De företrädare för Kammarkollegiet som vi har talat med uppger att de själva inte kan bedöma hotbilden mot en organisation och dess behov av säkerhetshöjande åtgärder. De uppger också att de saknar möjlighet att bedöma om en organisations verksamhet påverkas av rädsla för hot och våld som har samband med någon av hatbrottsgrunderna. Därför förlitar de sig på uppgifter från Polisen och från referenspersoner. Men i många fall kan varken Polisen eller referenspersonerna verifiera att en organisation är utsatt för de hot som den beskriver i sin ansökan.

Yttrande från Polisen ska hjälpa Kammarkollegiet att bedöma de sökandes behov av åtgärder

Innan Kammarkollegiet beslutar om de ska bevilja en ansökan ska myndigheten hämta in ett yttrande från Polisen. Yttrandet ska innehålla hur Polisen bedömer behovet av de åtgärder som ansökan gäller, och om åtgärderna framstår som lämpliga. Yttrandet ska även innehålla övriga upplysningar som Polisen bedömer kan ha betydelse för Kammarkollegiet när myndigheten ska besluta om en organisation ska få bidraget eller inte. Det framgår av 13 § bidragsförordningen.

Enligt promemorian som låg till grund för bidragsförordningen är tanken med yttrandet att Polisen ska bidra med kunskap om hotbilden mot den sökande organisationen och om lämpligheten i de åtgärder som ansökan gäller. Utredaren beskriver yttrandet som ett viktigt underlag för Kammarkollegiet, så att myndigheten kan besluta om bidraget i enlighet med bidragets syfte. Utredaren skriver också att en organisations rädsla ofta är en följd av att företrädare eller medarbetare har blivit utsatta för hot eller

våld.^[36] Vi tolkar det som att utredaren har tänkt sig att det ska finnas en konkret hotbild mot en organisation för att den ska ha rätt till bidrag, och att bidraget ska gå till lämpliga åtgärder hos de organisationerna.

Polisen kan sällan verifiera organisationernas upplevda hotbild

Vår analys av ett urval av Polisens yttranden visar att de oftast är mycket allmänt hållna. I vissa fall bekräftar Polisen att det finns en förhöjd hotbild mot en viss organisation eller grupp av organisationer, men utan att resonera kring hotbildens samband med någon av hatbrottsgrunderna. I något fall bedömer Polisen att hotbilden mot en organisation inte är sådan att organisationen behöver säkerhetshöjande åtgärder. Men i de flesta fall konstaterar Polisen att de inte känner till eller kan bedöma om det finns någon hotbild mot den specifika organisation eller lokalen. Polisen kan alltså inte verifiera den hotbild som en organisation beskriver i sin ansökan, men tar inte tydligt ställning till vad det betyder för organisationens behov av säkerhetshöjande åtgärder.

En möjlig förklaring till det är att Polisen baserar sina yttranden på den information som myndigheten har tillgänglig, och därför inte vill utesluta att det kan finnas ett hot mot en organisation som myndigheten inte känner till. Men Polisen menar att de utreder de sökandes säkerhetssituation i så hög utsträckning som de kan, till exempel genom att kontrollera om det finns polisanmälningar eller händelserapporter och genom att hämta information från lokalpolisen och underrättelseavdelningen.

Polisen listar ofta eventuella polisanmälningar från en sökande i sitt yttrande. Men myndigheten kommenterar inte vad anmälningarna betyder, och det framgår sällan av anmälningarna i sig. Flera anmälningar gäller till exempel skadegörelse i form av krossade rutor eller klotter på en organisations lokal. Det skulle kunna vara en riktad attack med hatbrottsmotiv, eller en slumpmässig gärning av någon som vill förstöra något.

Polisen uppger att det är mycket ovanligt att de har övriga upplysningar om en organisation eller en organisationsföreträdare. När Polisen har sådana upplysningar kan myndigheten sällan dela informationen med Kammarkollegiet, eftersom det ofta rör sig om underrättelseuppgifter eller uppgifter i en förundersökning. Sådana uppgifter omfattas av sekretess. Även utan sekretessen anser Polisen att det vore olämpligt att dela uppgifterna, eftersom de fortfarande handlägger dem. Det vore till exempel inte rättssäkert om Kammarkollegiet avslog en ansökan baserat på en misstanke som inte lett till åtal eller en fällande dom.

Även referenspersoner har svårt att bekräfta om en organisation behöver säkerhetshöjande åtgärder

För att komplettera Polisens yttrande vill Kammarkollegiet även att den sökande organisationen ska ange två referenspersoner.^[37] Syftet är att referenserna ska kunna styrka de uppgifter som den sökande lämnat i sin ansökan. Vår analys av tjänsteanteckningar från ett urval av Kammarkollegiets samtal med referenspersoner visar att referenserna sällan bekräftar hotbilden som de sökande beskriver. Många av referenserna i vårt urval säger att en organisation skulle kunna vara utsatt för hot och våld, men att de inte känner till någon konkret hotbild eller några specifika incidenter som organisationen har varit utsatt för. De uttalar sig sällan om hotbilden har samband med någon av hatbrottsgrunderna eller hur rädsla för sådana hot påverkar organisationens verksamhet.

Uppgifter från de sökande väger tungt

Kammarkollegiet har inga kriterier eller rutiner som gör det tydligt för en handläggare vad hen ska titta efter i Polisens yttrande eller i referenspersonernas uppgifter för att anse att det är styrkt eller avstyrkt att en organisation behöver säkerhetshöjande åtgärder. När varken Polisen eller referenspersonerna kan bekräfta att det finns en hotbild mot en organisation, eller att dess verksamhet påverkas av rädsla för hot och våld som har samband med en hatbrottsgrund, återstår därför bara de sökandes egna uppgifter.

Företrädare för Kammarkollegiet bekräftar att de i praktiken utgår från hur de sökande själva beskriver sin situation. Myndighetsföreträdarna menar att de varken har något skäl eller någon grund för att ifrågasätta en organisations uppgifter, eftersom såväl rädsla som påverkan på verksamheten och samband med hatbrottsgrunderna är subjektiv till sin natur. Det innebär att Kammarkollegiet ofta beviljar bidrag till organisationer som vare sig Polisen eller någon annan aktör känner till någon hotbild mot.

Ofta oklart på vilka grunder som Kammarkollegiet beviljar bidrag

Vi bedömer att Kammarkollegiets sätt att förlita sig på de sökandes egna uppgifter ställer höga krav på att myndigheten prövar uppgifterna på ett objektivt och förutsebart sätt. Men vi anser att det ofta är oklart på vilka grunder som Kammarkollegiet beviljar bidrag. Vi uppfattar att det i praktiken räcker att en organisation skriver att den är rädd för ett hot som har samband med en hatbrottsgrund för att organisationen ska få bidrag, om den uppfyller övriga villkor i bidragsförordningen. Vi baserar det på våra intervjuer med företrädare för myndigheten och för civilsamhällets organisationer, och vår analys av ett urval av ansökningar.

I vår undersökning har vi sett flera exempel på att organisationer har fått bidrag utan att vara föremål för en konkret hotbild. Vi har också sett flera exempel på att organisationer har fått bidrag till följd av rädsla för hot eller våld som inte har ett tydligt samband med någon av hatbrottsgrunderna. Dessutom har vi sett flera exempel på att organisationer har fått bidrag utan att det framgår att deras rädsla påverkar verksamheten på något tydligt sätt. Utöver det har vi sett exempel på att organisationer har fått bidrag på grund av rädsla för hot mot hyresgästers verksamhet, samt hot från deltagare i den egna verksamheten. Minst en organisation har fått bidrag trots att Polisen uttryckligen har bedömt att organisationen inte behöver åtgärderna.

Vi kan också konstatera att beviljandegraden för bidraget har ökat från 57 till 82 procent i genomsnitt sedan regeringen flyttade ansvaret från SST till Kammarkollegiet.

Kammarkollegiet fördelar inte bidraget utifrån organisationernas behov

I det här kapitlet analyserar vi hur bidragsmodellen uppfyller vårt fjärde bedömningskriterium. Kriteriet gäller om Kammarkollegiet fördelar bidraget i enlighet med dess syfte, det vill säga utifrån de sökandes behov. Vi bedömer att modellen brister även i det här avseendet. Det beror på att Kammarkollegiet fördelar bidraget till de sökande som är först till kvarn i stället för till de sökande som har störst behov av säkerhetshöjande åtgärder. Det beror också på att myndighetens sätt att använda ansökningsperioder och beloppsgränser gynnar de som är bra på att söka snarare än de som har störst behov.

Kammarkollegiet prioriterar inte mellan ansökningar utifrån behov

Vår analys visar att Kammarkollegiet fördelar bidraget till organisationerna som är först till kvarn i stället för till organisationerna som har störst behov av säkerhetshöjande åtgärder. Det försämrar bidragets förutsättningar att uppfylla sitt syfte.

Kammarkollegiet fördelar bidraget till de sökande som är först till kvarn

Bidragsförordningen innehåller inga bestämmelser om hur Kammarkollegiet ska prioritera mellan ansökningar om bidragsramen inte räcker till samtliga ansökningar som uppfyller villkoren. Kammarkollegiet har heller inga rutiner som gör det tydligt hur myndigheten ska prioritera mellan ansökningar, utan tillämpar först-till-kvarn-principen. Det innebär att en ansökan som kommer in till myndigheten i början av en ansökningsperiod får förtur framför en ansökan som kommer in i slutet av perioden, även om organisationen som skickade den senare ansökan har jämförelsevis större behov av säkerhetshöjande åtgärder.

Andra myndigheter prioriterar mellan ansökningar utifrån bidragens syfte

Andra myndigheter som fördelar liknande bidrag till civilsamhällets organisationer har formulerat kriterier för hur de ska bedöma och prioritera mellan ansökningar. Det gäller till exempel SST, MUCF, Boverket, JäMy och Socialstyrelsen. Kriterierna handlar bland annat om ansökans förutsättningar att uppfylla bidragets syfte, omfattningen på organisationens verksamhet, eller organisationens möjlighet att finansiera åtgärden på andra sätt. Kriterierna handlar också om hur tydligt den sökande motiverar sitt behov av åtgärden, hur åtgärden kommer att påverka verksamheten och hur långsiktiga effekter som åtgärden har.

Sättet att använda beloppsgräns och ansökningsperioder kan motverka syftet

Kammarkollegiet har bestämt att en organisation kan söka bidraget under tre perioder per år och få maximalt 700 000 kronor per gång, det vill säga maximalt 2,1 miljoner kronor per år. Myndighetens avsikt är att så långt som möjligt tillgodose behoven hos de organisationer som behöver åtgärder. Vi bedömer att beloppsgränsen och ansökningsperioderna fyller en funktion, men att de i vissa delar riskerar att motverka bidragets syfte.

Ansökningsperioder och förenklad ansökan för tillfälliga aktiviteter möter inte behovet av flexibilitet

Företrädare för Kammarkollegiet uppger att syftet med ansökningsperioderna är att en organisation ska kunna få tillgång till bidraget så snart som möjligt när de behöver det. Det förutsätter dels att de kan söka och få bidraget vid flera tillfällen under året, dels att det finns medel kvar även mot slutet av året. Att fördela bidragsramen mellan de tre ansökningsperioderna är ett försök att uppnå det. Kammarkollegiet har även tagit fram ett förenklat ansökningsformulär som en organisation kan använda för att söka medel för bevakning i samband med tillfälliga aktiviteter, som årsmöten och föreläsningar.

Men flera av de företrädare för civilsamhällesorganisationer som vi har intervjuat uppger att de tre ansökningsperioderna och det förenklade ansökningsformuläret inte ger tillräcklig flexibilitet för att tillgodose deras behov. Det beror på att de inte alltid kan förutse sina behov tillräckligt väl för att pricka in en ansökningsperiod, och på att de kan behöva säkerhetshöjande åtgärder behov fler än tre gånger per år. Det beror också på att även det förenklade formuläret är 17 sidor långt, vilket är alltför omfattande för att en organisation ska ta sig igenom det för att söka de 10 000–30 000 kronor det kostar att anlita säkerhetspersonal för en liten aktivitet. Företrädare för Kammarkollegiet bekräftar att få organisationer använder det förenklade formuläret.

Företrädare för Kammarkollegiet påpekar även att de beviljar bidrag retroaktivt, vilket indirekt ger organisationer möjlighet att få bidrag även för aktiviteter med kort varsel. Men våra intervjuer med organisationsföreträdare visar att få organisationer har möjlighet att ligga ute med egna medel, och riskera att inte få sin ansökan beviljad.

Beloppsgränsen täcker många åtgärder och behov men inte alla

Enligt företrädare för Kammarkollegiet är syftet med beloppsgränsen att bidraget ska täcka kostnaden för de vanligaste åtgärderna, samtidigt som det ska räcka till så många organisationer som möjligt.

De flesta organisationsföreträdare som vi har talat med säger att det är viktigt att bidraget täcker hela kostnaden för åtgärden som ansökan gäller, eftersom många organisationer saknar egna medel för att delfinansiera eller ligga ute med kostnaden för en åtgärd. SST försökte till exempel att betala ut 80 procent av de beviljade medlen i efterskott, men gick över till att betala ut dem i förskott när det visade sig att flera sökande annars inte kunde genomföra åtgärderna. Kammarkollegiet försökte i sin tur kräva att en sökande betalade 25 procent av åtgärdskostnaden med egna medel, men övergav kravet när det visade sig hindra många sökande från att använda bidraget. I stället har båda myndigheterna höjt beloppsgränsen över tid, för att bidraget ska täcka hela kostnaden för fler åtgärder (tabell 2).

Beloppsgränsen på 700 000 kronor är hög i förhållande till storleken på många andra bidrag till organisationer inom det civila samhället. En majoritet av de statsbidragsberättigade trossamfunden fick till exempel mindre än 700 000 kronor i organisationsbidrag 2022.^[38] De flesta organisationsföreträdare som vi har talat med beskriver också bidraget för säkerhetshöjande åtgärder som generöst.

Tabell 2. Beloppsgränser 2015–2022, tkr.

Källa: Kammarkollegiets redovisningar av fördelningen av statsbidrag för säkerhetshöjande åtgärder för åren 2018–2022; SST:s redovisningar av fördelningen av statsbidrag för säkerhetshöjande åtgärder 2015–2017.

Samtidigt har flera av organisationsföreträdarna upplevt att de varit tvungna att skjuta till egna medel för att kunna genomföra de åtgärder som de anser att de behöver. Ofta rör det sig om stora belopp i förhållande till deras intäkter. Vissa organisationer har högre säkerhetskostnader än 2,1 miljoner kronor årligen. Det gäller till exempel flera judiska församlingar. Andra organisationer behöver genomföra enskilda åtgärder som kostar mer än 700 000 kronor. Trots att beloppsgränsen är hög jämfört med andra bidrag riskerar den alltså att hindra bidraget från att tillgodose behoven hos de organisationer som upplever att de har stora behov av säkerhetshöjande åtgärder.

Ansökningsperioderna och beloppsgränsen riskerar att motverka bidragets syfte

Kammarkollegiets sätt att använda ansökningsperioder och en beloppsgräns innebär att de organisationer som har administrativa resurser att söka bidraget varje period kan få mycket mer medel än organisationer som bara har kapacitet att söka en gång per år eller ännu mer sällan (figur 4). Därmed missgynnar upplägget organisationer med små administrativa resurser, till exempel muslimska församlingar. Vi kan heller inte se något tydligt samband mellan en organisations behov av säkerhetshöjande åtgärder och dess kapacitet att söka bidraget. Därför riskerar rutinerna att försämra bidragets förutsättningar att uppfylla sitt syfte.

Figur 4. Årligt maximalt bidragsbelopp 2015–2022, mkr.

Källa: Kammarkollegiets redovisningar av fördelningen av statsbidrag för säkerhetshöjande åtgärder för åren 2018–2022; Myndigheten för stöd till trossamfunds redovisningar av fördelningen av statsbidrag för säkerhetshöjande åtgärder 2015–2017.

För en organisation med stora behov av säkerhetshöjande åtgärder, och med kapacitet att söka bidraget varje period, innebär ansökningsperioderna och beloppsgränsen ett stort merarbete och sämre förutsättningar att planera verksamheten jämfört med om organisationen hade kunnat söka ett större belopp för ett helt år vid ett tillfälle. Flera judiska församlingar och organisationer söker till exempel bidraget varje eller nästan varje ansökningsperiod. Flera av dem skickar i praktiken in identiska eller nästan identiska ansökningar varje gång eftersom deras utsatthet och behov är oförändrade. Utöver konsekvenserna för de berörda organisationerna tar det resurser i anspråk hos Kammarkollegiet, eftersom myndigheten måste handlägga alla ansökningar på ett likvärdigt sätt.

Dessutom riskerar beloppsgränsen och ansökningsperioderna att hindra hela bidragsramen från att komma de sökande till del. Det beror på att Kammarkollegiet hittills inte har justerat beloppsgränsen eller utlyst extra ansökningsperioder även när det tidigt under ett år varit tydligt att delar av bidragsramen riskerar att förbli outnyttjad. Företrädare för myndigheten uppger att det beror på att de måste hinna handlägga och betala ut bidraget under kalenderåret. Men vi anser att det ofta går att se hur stort söktrycket är redan vid den första ansökningsperiodens slut i mitten på mars. Sedan 2019 har cirka 30 miljoner kronor blivit kvar på myndighetens konto trots att det funnits organisationer inom civilsamhället som har haft behov av säkerhetshöjande åtgärder (tabell 3).

Tabell 3. Beviljade medel i relation till bidragsramen 2015–2022, mkr.

Källa: Myndigheten för stöd till trossamfunds regleringsbrev för 2015–2018 samt Kammarkollegiets regleringsbrev för 2018–2022, inklusive ändringsbeslut.

Kammarkollegiet kontrollerar inte om de sökande fått andra bidrag för åtgärderna

Organisationer som kan få bidrag för säkerhetshöjande åtgärder kan också få statsbidrag från andra myndigheter. Vissa av bidragen går att använda för säkerhetshöjande åtgärder, vilket också förekommer enligt företrädare för MUCF och Boverket som ansvarar för några av bidragen i fråga. Det handlar bland annat om organisationsbidraget till barn- och ungdomsorganisationer och investeringsbidraget för allmänna samlingslokaler.

Men Kammarkollegiet kontrollerar inte om en organisation har sökt eller fått bidrag för samma säkerhetshöjande åtgärder från någon annan myndighet. Vi bedömer att det innebär en risk att åtgärderna blir dubbelfinansierade, vilket försämrar bidragets förutsättningar att uppfylla sitt syfte.

Flera andra myndigheter som fördelar statsbidrag till organisationer inom det civila samhället kräver att de sökande ska redovisa om de sökt eller fått andra bidrag för de åtgärder som ansökan avser. Det gäller exempelvis SST, och MUCF. Men inte heller dessa myndigheter kontrollerar organisationernas uppgifter om annan finansiering i någon större utsträckning,^[39] till exempel utifrån korskontroller mellan sina listor över bidragsmottagare och andra myndigheters listor över mottagare av närliggande bidrag.

Statskontorets slutsatser och förslag

Vår utgångspunkt är att en bidragsmodell är ändamålsenlig om den ger bidraget förutsättningar att tillgodose behoven av säkerhetshöjande åtgärder hos organisationer inom det civila samhället i så hög utsträckning som möjligt. Vi har analyserat det med hjälp av fyra bedömningskriterier, som vi anser att en ändamålsenlig bidragsmodell bör uppfylla. Vår analys visar att bidragsmodellen kan bli mer ändamålsenlig inom samtliga områden som kriterierna gäller, men i varierande grad. Vi bedömer att det går att uppnå utan att öka kostnaderna för att hantera bidraget. Det innebär att modellen även kan bli mer effektiv.

Bidraget motsvarar delvis civilsamhällets behov

Ett av våra kriterier för en ändamålsenlig bidragsmodell är att bidraget ska motsvara civilsamhällets behov, det vill säga omfatta de organisationer som behöver säkerhetshöjande åtgärder och de åtgärder som organisationerna behöver. Vi bedömer att bidraget omfattar de flesta av de organisationer som är särskilt utsatta för hot och våld. Men bidraget omfattar inte den säkerhetsutbildning som många organisationer behöver. Bidraget tillgodoser heller inte vissa av de mest utsatta organisationernas behov av fler och mer omfattande åtgärder. Vi föreslår att regeringen upplåter en större andel av bidragsramen till utbildningsinsatser i myndighetsregi snarare än att låta bidraget omfatta fler åtgärder.

Bidraget omfattar de organisationer som har störst behov av säkerhetshöjande åtgärder

Både Kammarkollegiet och organisationer inom civilsamhället har önskat att regeringen ska utvidga målgruppen för bidraget till att även omfatta de organisationer vars verksamhet påverkas av rädsla för hot och våld som har samband med kön, ålder eller funktionsnedsättning. Det motsvarar de diskrimineringsgrunder som inte också är hatbrottsgrunder.

Vi bedömer att det finns flera faktorer som talar mot att utvidga målgruppen för bidraget. Vår undersökning visar att bidraget redan omfattar de grupper av organisationer som är särskilt utsatta för hot, våld eller trakasserier, i den mån det går att bedöma utifrån befintliga data. Riksdagen har också beslutat att hot, våld eller trakasserier som har samband med någon av hatbrottsgrunderna är särskilt allvarliga, och att just de berörda grupperna är särskilt utsatta och skyddsvärda.

Men även andra organisationer än de som kan få bidraget i dag blir utsatta för hot och våld. Vissa av hoten har samband med kön, ålder eller funktionsnedsättning. Andra hot har inget tydligt samband med vare sig diskriminerings- eller hatbrottsgrunderna. Vilka typer av hot som bidraget bör omfatta är därför ytterst en politisk fråga.

Om regeringen vill utvidga målgruppen ytterligare anser vi att det är av största vikt att regeringen säkerställer att Kammarkollegiet fördelar bidraget utifrån behov. Det följer av att vår undersökning visar att många organisationer upplever att samhället är otryggt och redan i dag söker bidraget även om de inte är utsatta för något konkret hot som gör att de behöver höja sin säkerhet. Om regeringen utvidgade målgruppen för bidraget skulle antalet ansökningar sannolikt öka och bidragsramen inte längre räcka till alla sökande. Det riskerar att försämra bidragets förutsättningar att uppfylla sitt syfte.

Regeringen bör låta en större del av bidragsramen användas till utbildningsinsatser

Vi bedömer att många organisationer behöver mer kunskap i säkerhetsfrågor. Vår analys visar att förhållandevis många organisationer söker bidraget för att de upplever samhället som otryggt, inte för att de är utsatta för ett konkret hot. Dessa organisationer skulle kunna bli tryggare om de fick större förmåga att bedöma risker. Det skulle i sin tur kunna minska deras efterfrågan på andra åtgärder. Andra organisationer är utsatta för konkreta hot men saknar förmåga att identifiera både risker och lämpliga åtgärder. Större kunskap skulle ge dessa organisationer bättre förutsättningar att använda bidraget. Vi föreslår därför att regeringen upplåter 1,5 miljoner kronor av bidragsramen till utbildningsinsatser, i stället för de 700 000 kronor som Kammarkollegiet får använda i dag. Vi föreslår också att regeringen uppdrar åt SST i stället för Kammarkollegiet att tillhandahålla insatserna.

Vi bedömer att utbildningsinsatserna kan komma fler till del om en myndighet tillhandahåller dem än om utbildning blev en bidragsberättigad åtgärd, dessutom till en lägre kostnad för staten. Det följer av att en myndighet kan dra nytta av stordriftsfördelar i sin verksamhet när den tillhandahåller insatser för hela målgruppen. Det följer också av att det är enklare för en organisation med små administrativa resurser att delta i en utbildning som en myndighet tillhandahåller än att själv hitta en lämplig utbildning och söka bidrag för att delta i den.

Vi bedömer vidare att SST har bättre förutsättningar att tillgodose organisationernas utbildningsbehov än Kammarkollegiet. SST har både kunskapen och nätverket för att tillhandahålla insatserna i fråga. Kammarkollegiet har kunskap om säkerhetshöjande åtgärder, men inte SST:s nätverk eller kunskap om målgruppen. Det framgår inte minst av att Kammarkollegiet inte ser ett behov av fysiska utbildningsinsatser.

Bidraget behöver bli mer känt

Vårt andra kriterium för en ändamålsenlig bidragsmodell är att den ska ge organisationerna som behöver säkerhetshöjande åtgärder förutsättningar att söka bidraget. Vi bedömer att modellen brister i det avseendet, eftersom få organisationer känner till att bidraget finns. Både ansökningsprocessen och bidragsförordningens krav på stadigvarande lokaler är också svåra att uppfylla för organisationer med små administrativa resurser och osäkra lokalförhållanden.

Kammarkollegiet har inte nått civilsamhället med information om bidraget

Vår undersökning visar att få organisationer känner till bidraget för säkerhetshöjande åtgärder, eftersom Kammarkollegiet inte har lyckats nå ut med information om bidraget. Vi bedömer att Kammarkollegiet har gjort alltför små insatser för att få hjälp av andra myndigheter att sprida information. Myndigheten har också fokuserat alltför mycket av sitt informationsarbete till digitala kanaler trots att myndigheten själv bedömer att fysiska och personliga kontakter är det bästa sättet att nå organisationer inom det civila samhället. Kammarkollegiet har heller inte prioriterat att nå de grupper av organisationer som är särskilt utsatta för hot, våld och trakasserier.

Vi anser att Kammarkollegiet behöver samarbeta med andra myndigheter som arbetar med organisationer inom civilsamhället. Dels för att få hjälp att sprida information om bidraget, dels för att öka sin kunskap om målgruppen och därmed kunna utveckla sitt sätt att informera om bidraget och att pröva ärenden. En startpunkt är att delta i relevanta nätverk, till exempel det myndighetsnätverk för civilsamhällesfrågor som MUCF samordnar.

Ansökningsprocessen och kravet på stadigvarande lokaler försvårar för vissa organisationer

Vår analys visar att organisationer med små administrativa resurser har svårt att ta sig igenom Kammarkollegiets ansökningsformulär. Det gäller särskilt muslimska församlingar. De muslimska församlingarna har även svårare än andra organisationer att uppfylla bidragsförordningens krav på fasta lokaler, eftersom de ofta har osäkra lokalförhållanden.

Samtidigt kan vi utifrån vår undersökning inte säga att någon av frågorna i formuläret eller något av kraven i förordningen är uppenbart onödiga. De muslimska församlingarnas förutsättningar att söka bidraget beror heller inte bara på hur bidragsmodellen är utformad, utan även på deras förutsättningar att driva sin verksamhet i stort. Men den frågan ligger utanför vårt uppdrag.

Rätten till bidrag behöver prövas på ett mer sakligt sätt

Vårt tredje kriterium för en ändamålsenlig bidragsmodell är att Kammarkollegiet ska pröva de sökandes rätt till bidrag på ett objektivt och förutsebart sätt, så att bidraget går till de organisationer som uppfyller villkoren i förordningen. Vi bedömer att bidragsmodellen brister även i detta avseende. Vår undersökning visar att Kammarkollegiet inte prövar ansökningarna på ett objektivt och förutsebart sätt mot alla villkor i förordningen i dag. Det beror bland annat på att Kammarkollegiet inte har brutit ner bestämmelserna i bidragsförordningen i konkreta kriterier som går att pröva.

Ofta svårt att förstå grunden för Kammarkollegiets beslut

Vi bedömer att det i nuläget ofta är svårt att förstå på vilken grund som Kammarkollegiet har beviljat en viss organisation bidrag. Det följer av att myndigheten inte har brutit ner alla bestämmelser i förordningen i kriterier som en handläggare kan använda för att pröva en ansökan. Vi uppfattar att det i praktiken räcker att en organisation skriver att den är rädd för ett hot som har samband med en hatbrottsgrund för att organisationen ska få bidrag, om organisationen uppfyller övriga villkor i förordningen. I vår undersökning har vi sett flera exempel på att organisationer har fått bidrag utan att vara föremål för någon konkret hotbild. Vi har också sett flera exempel på att organisationer har fått bidrag till följd av rädsla för hot eller våld som inte har ett tydligt samband med en hatbrottsgrund. Det innebär att delar av bidraget sannolikt går till andra organisationer än de som regeringen har avsett, vilket försämrar bidragets förutsättningar att uppfylla sitt syfte.

Myndigheten behöver ta fram kriterier och rutiner som ger stöd i bedömningsfrågor

Vi anser att Kammarkollegiet behöver bryta ner bestämmelserna i bidragsförordningen i kriterier som myndigheten kan pröva ansökningarna mot. Kriterierna bör bland annat svara på vad myndigheten ska kräva av en ansökan för att anse att organisationen verkligen behöver säkerhetshöjande åtgärder. Kriterierna bör också svara på vad myndigheten ska kräva av en ansökan för att anse att en organisations verksamhet påverkas av rädsla för hot eller våld, samt att hotet har samband med en hatbrottsgrund. Därefter behöver Kammarkollegiet inkludera kriterierna i sina anvisningar för sökande, och i sina handläggningsrutiner.

Slutligen behöver myndigheten utveckla sina handläggningsrutiner så att de tydligt beskriver för en handläggare hur hen ska gå till väga för att bedöma om en organisation uppfyller bestämmelserna i förordningen och kriterierna för bidrag. I arbetet bör Kammarkollegiet dra nytta av andra myndigheter som har kompetens i närliggande frågor, till exempel Polisen, Brå, SST och MUCF.

Vi bedömer att sådana kriterier och rutiner är en förutsättning för att Kammarkollegiet ska kunna pröva rätten till bidrag på ett objektivt och förutsebart sätt. Att inkludera kriterierna i sökanvisningarna skulle också göra myndighetens beslut mer förutsebara för organisationerna. Det borde sänka tröskeln för att söka bidraget för de organisationer som uppfyller villkoren, och höja tröskeln för de som inte uppfyller dem.

Polisens yttrande fyller inte sin tänkta funktion

I dag ska Kammarkollegiet hämta in ett yttrande från Polisen om alla ansökningar som i övrigt uppfyller villkoren för bidrag. I yttrandet ska Polisen redovisa hur den bedömer behovet av och lämpligheten i de åtgärder som ansökan gäller. Därmed ska Kammarkollegiet kunna pröva om en organisation behöver åtgärderna i fråga. Polisen ska även lämna övriga upplysningar som kan ha betydelse för hur Kammarkollegiet prövar en ansökan.

Vår analys visar att Polisen sällan kan verifiera den hotbild som en sökande beskriver, utifrån den information som myndigheten har tillgänglig. Men i stället för att ta ställning till vad det betyder för den sökandes behov av säkerhetshöjande åtgärder stannar Polisen ofta vid att konstatera att de inte känner till eller kan bedöma om det finns en hotbild mot den sökande.

Vi bedömer att Polisen bör kunna ta ställning till hur myndigheten bedömer en organisations behov av säkerhetshöjande åtgärder givet den information som myndigheten har tillgänglig. Men vi bedömer också att Kammarkollegiet behöver bli bättre på att använda den information som Polisen faktiskt ger, förslagsvis genom att ta fram kriterier för vad myndigheten ska titta efter i Polisens yttrande för att anse att det är styrkt eller avstyrkt att en organisation behöver säkerhetshöjande åtgärder. Att Polisen inte känner till någon hotbild mot en organisation eller en grupp av organisationer är en information i sig, men i nuläget använder Kammarkollegiet inte den.

Slutligen anser vi att regeringen bör stryka punkterna om åtgärdernas lämplighet och övriga upplysningar ur bidragsförordningens bestämmelse om Polisens yttrande. Vi anser att Kammarkollegiet kan bedöma om åtgärderna är lämpliga utan Polisens hjälp. Polisen kan i sin tur sällan lämna några övriga upplysningar. Vi bedömer därför att regeringen kan utnyttja Polisens resurser bättre och bidra till att göra bidragsmodellen mer ändamålsenlig genom att låta myndigheten fokusera sitt yttrande på den sökandes behov av säkerhetshöjande åtgärder.

Bidraget behöver fördelas utifrån behov

Vårt fjärde kriterium för en ändamålsenlig bidragsmodell är att bidraget ska fördelas mellan de sökande i enlighet med dess syfte, det vill säga utifrån de sökandes behov. Vi bedömer att modellen brister även i det här avseendet. Den främsta bristen är att Kammarkollegiet fördelar bidraget till de sökande som är först till kvarn i stället för till de sökande som har störst behov av säkerhetshöjande åtgärder. En annan brist är att Kammarkollegiet använder ansökningsperioder och beloppsgränser på ett sätt som gynnar de som är bra på att söka snarare än de som har störst behov.

Regeringen behöver styra Kammarkollegiet mot att fördela bidraget utifrån behov

I dag innehåller bidragsförordningen inga bestämmelser om hur Kammarkollegiet ska prioritera mellan ansökningar. Det hindrar inte myndigheten från att fördela bidraget utifrån behov, eftersom det ligger i linje med bidragets syfte. Men vi bedömer att regeringen behöver säkerställa att myndigheten fördelar bidraget så genom att föra in en bestämmelse i förordningen som tydliggör både att och hur myndigheten ska prioritera mellan ansökningar. Det kan till exempel handla om att myndigheten ska prioritera ansökningarna som har bäst förutsättningar att uppfylla bidragets syfte, det vill säga de ansökningar som visar på störst behov av säkerhetshöjande åtgärder.

Vi anser att regeringen även bör inkludera en bestämmelse om att Kammarkollegiet får avslå en ansökan om den sökande har fått ett annat statsbidrag för samma åtgärd eller verksamhet som ansökan om bidrag till säkerhetshöjande åtgärder gäller. På så sätt kan regeringen motverka dubbelfinansiering, och förbättra förutsättningarna att medlen tillgodoser organisationernas behov i så hög utsträckning som möjligt.

Kammarkollegiet behöver ta fram kriterier för att prioritera mellan ansökningar

Vi bedömer att Kammarkollegiet även behöver ta fram kriterier för hur myndigheten ska prioritera mellan ansökningar. Kriterierna bör utgå från en sökandes behov av säkerhetshöjande åtgärder. Ett kriterium kan till exempel vara om det finns ett hot mot medlemmarnas eller företrädarnas liv och hälsa. Ett annat kriterium kan vara om Polisen bekräftar att det finns en hotbild mot den sökande, eller mot den grupp av organisationer som den sökande tillhör. Kammarkollegiets handläggningsrutiner bör i sin tur tydligt beskriva för en handläggare hur hen ska gå till väga för att bedöma i vilken utsträckning som en organisation uppfyller kriterierna. Även i den här frågan bör Kammarkollegiet dra nytta av andra myndigheter som har erfarenhet av att prioritera mellan ansökningar utifrån olika kriterier.

Avsaknaden av kriterier för att prioritera mellan ansökningar utifrån behov har hittills inte påverkat bidragets förutsättningar att uppfylla sitt syfte, eftersom bidragsramen har räckt till alla sökande. Men vi bedömer att det sannolikt kommer att ändras om Kammarkollegiet framöver informerar bättre om bidraget. Då behöver myndigheten prioritera mellan ansökningar för att bidraget inte ska få sämre förutsättningar att uppfylla sitt syfte.

Kammarkollegiet behöver besluta om alla ansökningar vid samma tillfälle för att kunna prioritera mellan dem. Det innebär sannolikt att handläggningstiderna kommer att bli längre än i dag, eftersom myndigheten i nuläget fattar beslut löpande. Längre handläggningstider riskerar att försämra bidragets förutsättningar att tillgodose vissa behov, till exempel säkerhetspersonal till aktiviteter med kort varsel. Men vår undersökning visar att bidraget inte tillgodoser den typen av behov särskilt väl i dag heller. Det beror på att även myndighetens förenklade ansökningsformulär är omfattande. Det beror också på att det alltid tar åtminstone några veckor att handlägga ett ärende på ett rättssäkert sätt i enlighet med förordningen.

Myndigheten bör minska antalet ansökningsperioder och överväga att justera beloppsgränsen

Kammarkollegiet behöver också se över sin beloppsgräns och sina ansökningsperioder samt hur de påverkar fördelningen av bidraget. Vi bedömer att bidraget skulle ha bättre förutsättningar att uppfylla sitt syfte med en eller två ansökningsperioder per år i stället för tre. Ett skäl till det är att färre ansökningsperioder jämnar ut förutsättningarna mellan organisationer med små respektive stora administrativa resurser. Det ger bättre förutsättningar att fördela bidraget till de som behöver det, i stället för till de som är bra på att söka. Ett annat skäl är att bidraget redan har svårt att tillgodose behov som uppstår med kort varsel. Det innebär att det i praktiken inte finns så mycket att förlora på att minska antalet ansökningsperioder.

Vilken beloppsgräns som ger bidraget bäst förutsättningar att uppfylla sitt syfte beror på hur stora behov som regeringen vill att bidraget ska kunna tillgodose. Men om Kammarkollegiet minskar antalet ansökningsperioder bör myndigheten åtminstone justera beloppsgränsen så att det maximala årliga bidragsbeloppet inte förändras.

Regeringen bör dela upp bidraget i ett verksamhetsbidrag och ett projektbidrag

Vår analys visar att det finns stora skillnader mellan olika organisationers utsatthet för hot, våld eller trakasserier, behov av säkerhetshöjande åtgärder, förutsättningar att söka bidraget och sätt att använda medlen. Det gör det svårt för en och samma bidragsmodell att fungera optimalt för samtliga organisationer. Därför föreslår vi att regeringen ändrar bidragsförordningen så att en organisation kan få bidrag både i form av projektbidrag som nu, och i form av verksamhetsbidrag.

Bidragsmodellen är minst ändamålsenlig för de mest utsatta organisationerna

Vi bedömer att bidragsmodellen i nuläget är minst ändamålsenlig för de organisationer som är särskilt utsatta för hot, våld eller trakasserier, och som därför har stora behov av säkerhetshöjande åtgärder. Det främsta skälet är att Kammarkollegiet inte fördelar bidraget utifrån behov. Men det finns även andra skäl.

Vissa av organisationerna som har stora behov av säkerhetshöjande åtgärder använder bidraget i hög utsträckning i dag. Men det tillgodoser inte deras behov så väl som det skulle kunna göra. Det beror på att bidraget inte omfattar alla åtgärder som organisationerna behöver, och på att det årliga maximala bidragsbeloppet inte täcker deras säkerhetskostnader. Dessutom ger de tre ansökningsperioderna små möjligheter att planera verksamheten långsiktigt. Det gäller till exempel de judiska församlingarna.

Andra av organisationerna som har stora behov av åtgärder använder inte bidraget i särskilt hög utsträckning i dag. Det beror på att de har liten kunskap i säkerhetsfrågor, svårt att uppfylla kravet på stadigvarande lokaler och saknar tillräckliga administrativa resurser för att ta sig igenom ansökningsprocessen flera gånger per år, om ens alls. Därför tillgodoser bidraget inte heller deras behov så väl som det skulle kunna göra. Det gäller till exempel de muslimska församlingarna.

Verksamhetsbidrag ger förutsättningar att tillgodose fler behov i högre utsträckning

Vi bedömer att bidraget skulle ha bättre förutsättningar att tillgodose behoven hos de mest utsatta organisationerna om de kunde få bidrag för säkerhetshöjande åtgärder både i form av projektbidrag och verksamhetsbidrag.

Projektbidrag är en bidragsform som är lämplig för att stödja tillfälliga eller väl avgränsade åtgärder eller insatser. I det här fallet handlar det om skydds- eller bevakningsåtgärder. Vi bedömer att organisationer kan behöva projektbidrag för säkerhetshöjande åtgärder även i fortsättningen, oavsett om de får verksamhetsbidrag eller inte. Därför anser vi att möjligheten till projektbidrag bör finnas kvar.

Verksamhetsbidrag är en bidragsform som är lämplig för att stödja en specifik verksamhet som en organisation har.^[40] I det här fallet gäller det organisationernas säkerhetsverksamhet. Verksamhetsbidrag omfattar vanligen de flesta kostnaderna för en viss verksamhet. Vi anser därför att en organisation som får verksamhetsbidrag bör kunna använda medlen till andra säkerhetskostnader än skydds- och bevakningsåtgärder, till exempel riskanalys, underhåll av skyddsåtgärder, bärbar utrustning, kompetensutveckling och cybersäkerhetsåtgärder.

Verksamhetsbidragsformen skulle ge bidraget bättre förutsättningar att tillgodose behoven hos organisationer med stora, löpande säkerhetskostnader som inte går att finansiera åtgärd för åtgärd i projektform. Verksamhetsbidragsformen skulle även ge bidraget bättre förutsättningar att tillgodose behoven hos de organisationer som har svårt att söka bidraget i dag. Det beror på att deras centralorganisationer skulle kunna använda verksamhetsbidraget för att bygga upp och tillhandahålla viss säkerhetsverksamhet för medlemsorganisationerna. Därmed skulle medlemsorganisationerna kunna få visst stöd utan att själva behöva ta sig igenom ansökningsprocessen.

Även ett verksamhetsbidrag behöver fördelas utifrån behov

Vi bedömer att även ett framtida verksamhetsbidrag för säkerhetshöjande åtgärder bör fördelas utifrån behov. För att få verksamhetsbidrag bör en organisation också kunna redovisa en verksamhetsplan och en budget för säkerhetsverksamheten som helhet. En organisation bör bara kunna få bidrag för de delar i planen som Kammarkollegiet bedömer är lämpliga utifrån organisationens behov.

Vi föreslår vidare att en organisation ska kunna söka verksamhetsbidrag en gång per år, för året som helhet. Vi har övervägt möjligheten till två‑ eller treåriga verksamhetsbidrag, men bedömer att ett ettårigt bidrag ger bättre förutsättningar att tillgodose organisationernas behov. Det följer av att hotbilden mot olika organisationer varierar över tid. Därför bör Kammarkollegiet förnya sin bedömning årligen för att medlen ska gå till de organisationer som har störst behov av dem.

Vi bedömer att det är upp till regeringen att avgöra hur mycket medel som ska vara avsatt till respektive bidragsform, utifrån vilken typ av behov som den vill att bidraget ska tillgodose. Regeringen kan ange proportionerna mellan de olika bidragsformerna i Kammarkollegiets regleringsbrev.

Argument både för och emot att flytta ansvaret för bidraget

Många av bristerna i bidragsmodellen gäller hur Kammarkollegiet arbetar. Det talar för att flytta ansvaret för bidraget till en annan myndighet. Men vi bedömer att regeringen inte bör flytta ansvaret för bidraget i nuläget. Det beror på att det skulle vara svårt för organisationerna att hitta och lära känna ytterligare en myndighet på kort tid. Det beror också på att myndigheten som fick ta över ansvaret från Kammarkollegiet skulle behöva bygga upp vissa nya rutiner och ny kompetens. Framför allt bedömer vi att Kammarkollegiet bör kunna hantera bidraget på ett mer ändamålsenligt sätt om de genomför våra förslag. Därför behöver regeringen säkerställa att myndigheten gör det.

Regeringen behöver säkerställa att Kammarkollegiet genomför våra förslag

Vi bedömer att Kammarkollegiet bör kunna hantera bidraget på ett mer ändamålsenligt sätt om myndigheten genomför våra förslag. Vi anser också att myndigheten bör få möjlighet att förbättra sitt arbete. Men vi uppfattar att myndigheten i nuläget inte ser något behov av att hantera bidraget på ett annat sätt än vad den gör i dag.

Därför behöver regeringen säkerställa att Kammarkollegiet utvecklar sitt sätt att arbeta, genom att ge myndigheten i uppdrag att genomföra våra förslag. Regeringens uppdrag till Kammarkollegiet bör inkludera att myndigheten i sin bidragsredovisning för 2023 ska redovisa hur arbetet med förslagen fortskrider. Uppdraget bör också inkludera att myndigheten i sin bidragsredovisning för 2024 ska redovisa resultaten av arbetet.

Kammarkollegiet bör redovisa hur myndigheten har utvecklat sitt arbete med att informera om bidraget, pröva rätten till bidrag samt fördela bidraget utifrån behov. Myndigheten bör även redovisa hur de har utvecklat sina rutiner så att de stödjer en handläggare i hur hen ska bedöma om en sökande uppfyller kriterierna och bestämmelserna i förordningen. Slutligen bör Kammarkollegiet redovisa hur de har dragit nytta av andra myndigheter med kunskap om hatbrott, civilsamhället och bidragsgivning.

SST är det alternativ som har störst sakkompetens om regeringen vill flytta ansvaret för bidraget

Vi bedömer att SST är den alternativa myndighet som har störst sakkompetens inom bidragsområdet, om regeringen ändå skulle vilja flytta ansvaret för bidraget. Ett skäl till det är att många av organisationerna som är särskilt utsatta för hot och våld är trossamfund, det vill säga SST:s målgrupp. Ett annat skäl är att SST har kunskap om säkerhetsfrågor och redan samverkar med bland annat Polisen och MSB. SST har dessutom ansvarat för bidraget tidigare. Att flytta tillbaka ansvaret dit skulle därför vara lättare för de statsbidragsberättigade trossamfunden att hantera än att lära känna en ny myndighet.

Företrädare för SST bedömer att de genom att bygga vidare på sin befintliga kunskap och sitt befintliga kontaktnät skulle kunna hantera en bredare målgrupp än de trossamfunden. De uppger vidare att de skulle kunna ta över ansvaret för bidraget med ungefär ett halvårs varsel, till en kostnad på cirka 2 miljoner kronor årligen.

Men för att SST ska kunna ansvara för bidraget behöver regeringen ändra myndighetens instruktion, så att den får pröva frågor om statsbidrag enligt förordningen om bidrag till säkerhetshöjande åtgärder. SST behöver också utveckla sina rutiner för att pröva de grundläggande villkoren för bidrag, eftersom de inte ingår i de bidragsförordningar som SST arbetar med idag. SST har heller ingen omfattande kunskap om eller kontakt med andra organisationer än trossamfunden i dag, till exempel hbtqi-organisationer som också är en särskilt utsatt grupp. Myndighetens namn riskerar också att signalera att bidraget inte omfattar andra organisationer än samfunden.

MUCF har störst generell kompetens i fråga om att hantera bidrag till civilsamhället

Vi bedömer att MUCF är den alternativa myndighet som har störst generell kompetens när det gäller att hantera statsbidrag till civilsamhället. Myndigheten hanterar många bidrag till olika typer av organisationer och har därför goda rutiner för att pröva de grundläggande villkoren för bidrag till organisationer och för att förebygga felaktiga utbetalningar.^[41] Företrädare för MUCF bedömer att de skulle kunna ta över ansvaret för bidraget med ungefär tre månaders varsel, till en kostnad på cirka 1,2 miljoner kronor årligen.

Men MUCF har ingen kunskap om säkerhetsfrågor och skulle därför behöva bygga upp den över tid. Myndigheten har eller ingen omfattande kunskap om eller kontakt med trossamfunden. I dag hanterar MUCF organisationsbidrag till hbtqi-organisationer, barn- och ungdomsorganisationer och organisationer som är bildade på etnisk grund. Av dessa organisationer är det bara hbtqi-organisationerna som är särskilt utsatta för hot och våld. Mycket få av de judiska organisationerna som inte är trossamfund har till exempel sökt bidrag hos MUCF.

MSB, Polisen eller delat ansvar är sämre alternativ

Vi har även övervägt att flytta ansvaret för bidraget till MSB, som ansvarar för samhällets krisberedskap, samt till Polisen, som redan ingår i bidragsmodellen. Men Polisen och MSB hanterar få statsbidrag. Båda myndigheterna har också högt tryck på sin verksamhet. Vi bedömer därför att de bör få fokusera på sina befintliga uppgifter i stället för att bygga upp ny kompetens inom bidragshantering.

Vi har också övervägt att låta SST och MUCF dela ansvaret för bidraget, eftersom deras målgrupper och kompetenser kompletterar varandra väl. Men en sådan modell skulle sannolikt kräva att regeringen delade upp bidraget i två olika förordningar, för att tydliggöra vem som ansvarar för vad. Myndigheterna skulle sannolikt också behöva ta fram gemensamma föreskrifter och rutiner samt ha regelbundna möten, för att så långt som möjligt säkerställa en enhetlig tillämpning av förordningarna. Vi bedömer att det skulle bli ett stort arbete, som inte går att motivera utifrån storleken på bidragsramen.

Referenser

Brottsoffermyndigheten (2021). Näthat och demokratiskt deltagande – en kunskapsöversikt.

Brottsförebyggande rådet (2018:13). Polisens hatbrottsmarkering. Kvalitetsgranskning av polisens hatbrottsmarkering samt jämförelse mellan statistik baserad på polisens hatbrottsmarkering och Brås hatbrottsstatistik.

Brottsförebyggande rådet (2020:14). Självrapporterad utsatthet för hatbrott. Analys utifrån Nationella trygghetsundersökningen, Politikernas trygghetsundersökning och Skolundersökningen om brott.

Brottsförebyggande rådet (2021:17). Polisanmälda hatbrott 2020. En sammanställning av de ärenden som hatbrottsmarkerats av polisen.

Ds 2015:38. Statligt stöd till civila samhället.

Ds 2018:4. En ny stödordning för säkerhetshöjande åtgärder inom det civila samhället.

Gardell, M (2018). Moskéers och muslimska församlingars utsatthet och säkerhet i Sverige.

Kammarkollegiet (2019). Redovisning av Kammarkollegiets fördelning av statsbidrag till säkerhetshöjande åtgärder för år 2018.

Kammarkollegiet (2020). Redovisning av Kammarkollegiets fördelning av statsbidrag till säkerhetshöjande åtgärder för år 2019.

Kammarkollegiet (2021a). Redovisning av Kammarkollegiets fördelning av statsbidrag till säkerhetshöjande åtgärder för år 2020.

Kammarkollegiet (2021b). Rutinbeskrivning. Bidrag för säkerhetshöjande åtgärder.

Kammarkollegiet (2022). Redovisning av Kammarkollegiets fördelning av statsbidrag till säkerhetshöjande åtgärder för verksamhetsåret 2021.

Kulturdepartementet (2016). Samlat grepp mot rasism och hatbrott – Nationell plan mot rasism, liknande former av fientlighet och hatbrott.

Kulturdepartementet (2017). Till det fria ordets försvar – Åtgärder mot utsatthet för hot och hat bland journalister, förtroendevalda och konstnärer.

Landsrådet för Sveriges Ungdomsorganisationer (2020). Vi sluter oss inåt – en kartläggning av hat och hot mot Sveriges ungdomsrörelse.

Lindvall, D (2021). Om antisemitism, islamofobi och hotet mot demokratin. I Jakob, J & Ramström, S (red.). Religionsfrihet – nio perspektiv på en mänsklig rättighet.

Myndigheten för stöd till trossamfund (2014). Främlingsfientliga handlingar mot trossamfund – En kartläggning av religiösa gruppers och individers utsatthet i Sverige 2014.

Myndigheten för stöd till trossamfund (2016a). Redovisning av SST:s fördelning av statsbidrag till säkerhetshöjande åtgärder år 2015/2016.

Myndigheten för stöd till trossamfund (2016b). Regelverk för bidrag till säkerhetspersonal, gällande utlysning av medel till säkerhetshöjande åtgärder våren 2016.

Myndigheten för stöd till trossamfund (2017). Redovisning av SST:s fördelning av statsbidrag till säkerhetshöjande åtgärder år 2016 med jämförande data för perioden 2015–våren 2017.

Myndigheten för stöd till trossamfund (2023). Årsredovisning 2022.

Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor (2022). Kartläggning av hot och hat mot det civila samhället.

Nordiska ministerrådet (2021). Hatbrott mot LBGTI-personer i Norden.

Proposition 2009/10:55. En politik för det civila samhället.

Proposition 2015/16:1. Budgetpropositionen för 2016. Utgiftsområde 17. Kultur, medier, trossamfund och fritid.

Regeringsbeslut A2019/01200/MRB.

Regeringsbeslut A2021/01713.

Riksrevisionen (2023:7). Tillit och kontroll – statlig bidragsgivning till civilsamhället.

Statistiska centralbyrån (2022). Det civila samhället.

SKOP (2022). Rapport till Kammarkollegiet om risker och bidrag för säkerhetshöjning augusti 2022.

Bilaga 1

Regeringsuppdraget

Fotnoter

1. Brottsoffermyndigheten (2021); Landsrådet för Sveriges Ungdomsorganisationer (2020); Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor (2022). ↑

2. Myndigheten för stöd till trossamfund. 2016-08-02. Beslut om tidsbegränsat avsteg från tillämpningsföreskrifterna vad gäller statsbidrag för säkerhetshöjande åtgärder 2016. ↑

3. Prop. 2015/16:1. Utgiftsområde 17 Kultur, medier, trossamfund och fritid. s. 37. ↑

4. Ds 2018:4. En ny stödordning för säkerhetshöjande åtgärder inom det civila samhället. s. 25f. ↑

5. Prop. 2009/10:55. En politik för det civila samhället. s.148ff; Ds 2015:38. Statligt stöd till civila samhället. s. 93f; Ds. 2018:4. s. 45. ↑

6. Ds. 2018:4. s. 42; Kulturdepartementet (2016). Samlat grepp mot rasism och hatbrott. s. 12. ↑

7. Myndigheten för stöd till trossamfund (2014). Främlingsfientliga handlingar mot trossamfund – En kartläggning av religiösa gruppers och individers utsatthet i Sverige 2014. s. 9; Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor (2022). Kartläggning av hot och hat mot det civila samhället. s. 34, 43. ↑

8. Brottsförebyggande rådet (2018:13). Polisens hatbrottsmarkering. ↑

9. Lindvall, D (2021). Om antisemitism, islamofobi och hotet mot demokratin. I Jakob, J & Ramström, S (red.). Religionsfrihet – nio perspektiv på en mänsklig rättighet. ↑

10. Brottsförebyggande rådet (2021:17). Polisanmälda hatbrott 2020. s. 8f. ↑

11. Brottsförebyggande rådet (2020:14). Självrapporterad utsatthet för hatbrott. s. 5. ↑

12. Lindvall, D (2021); Myndigheten för stöd till trossamfund (2014); Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor (2022); Ds. 2018:4; Landsrådet för Sveriges Ungdomsorganisationer (2020). Vi sluter oss inåt – en kartläggning av hat och hot mot Sveriges ungdomsrörelse. s. 18f. ↑

13. Kammarkollegiet (2023). Redovisning av Kammarkollegiets fördelning av statsbidrag till säkerhetshöjande åtgärder för verksamhetsåret 2022. s 5f. ↑

14. Nordiska ministerrådet (2021). Hatbrott mot LBGTI-personer i Norden. s. 11f. ↑

15. Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor (2022). s. 20–26, 39. ↑

16. MUCF (2022). s. 20, 38f, 57. ↑

17. Landsrådet för Sveriges Ungdomsorganisationer (2020). s. 18f. ↑

18. Kulturdepartementet (2017). Till det fria ordets försvar; Kulturdepartementet (2016); Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor (2022). ↑

19. Regeringsbeslut A2019/01200/MRB; Regeringsbeslut A2021/01713. ↑

20. Myndigheten för stöd till trossamfund (2016a). s. 3. ↑

21. Myndigheten för stöd till trossamfund (2017). Redovisning av SST:s fördelning av statsbidrag till säkerhetshöjande åtgärder år 2016 med jämförande data för perioden 2015–våren 2017; Regleringsbrev för budgetåret 2022 respektive 2023 avseende Kammarkollegiet. ↑

22. Myndigheten för stöd till trossamfund (2017). s. 8. ↑

23. Kammarkollegiet (2021a) Redovisning av Kammarkollegiets fördelning av statsbidrag till säkerhetshöjande åtgärder för verksamhetsåret 2020; Kammarkollegiet (2022). ↑

24. SKOP (2022). s. 13. ↑

25. Myndigheten för stöd till trossamfund (2023). Årsredovisning 2022. s 30.; Statistiska centralbyrån (2022). Det civila samhället. s. 11. ↑

26. Regleringsbrev för budgetåret 2022 avseende anslag 2:2 Åtgärder mot diskriminering och rasism m.m. inom utgiftsområde 13; Regleringsbrev för budgetåret 2022 avseende anslag 13:2 inom utgiftsområde 17 Kultur, medier, trossamfund och fritid. ↑

27. Mejlsvar från Kammarkollegiet 2023-03-21. ↑

28. Ds 2018:4 s. 43. ↑

29. SKOP (2022). s. 8. ↑

30. Statistiska centralbyrån (2022). s. 11. ↑

31. SKOP (2022). ↑

32. Gardell, M (2018). Moskéers och muslimska församlingars utsatthet och säkerhet i Sverige, s. 8f. ↑

33. Myndigheten för stöd till trossamfund (2016a). Redovisning av SST:s fördelning av statsbidrag till säkerhetshöjande åtgärder år 2015/2016, s. 2. ↑

34. Kammarkollegiet (2021b). Rutinbeskrivning. Bidrag för säkerhetshöjande åtgärder. ↑

35. Kammarkollegiet (2021b). s. 10f. ↑

36. Ds. 2018:4. s. 42, 63f. ↑

37. Kammarkollegiet (2021b). s. 15. ↑

38. Myndigheten för stöd till trossamfund (2023). Årsredovisning 2022. s. 45. ↑

39. Riksrevisionen (2023:7). Tillit och kontroll – statlig bidragsgivning till civilsamhället. s. 29ff. ↑

40. Prop 2009/10:55. s. 138, 141f. ↑

41. Riksrevisionen (2023:7). s. 29ff. ↑