Sjöfartsverkets verksamhets- och finansieringsform

Statskontoret har haft i uppdrag att utreda förutsättningarna för Sjöfartsverkets verksamhets- och finansieringsform. I uppdraget har det ingått att lämna förslag på en ändamålsenlig myndighetsorganisation och finansiering som möjliggör en effektiv styrning mot de transport- och klimatpolitiska målen. Det har bland annat innefattat att utvärdera den nuvarande verksamhetsformen och alternativa verksamhetsformer samt Sjöfartsverkets avgiftsfinansiering.

Sjöfartsverket har ansvar för tillgänglighet, framkomlighet och säkerhet till sjöss. Myndigheten tillhandahåller lotsning, svarar för farledshållning, tillhandahåller sjö- och flygräddning samt svarar för isbrytning och för sjögeografisk information.

Sjöfartsverket är ett affärsverk, men affärsverk är ingen reglerad verksamhetsform. De är förvaltningsmyndigheter med vissa tillägg till, och undantag från, det ekonomiadministrativa regelverket som vanliga förvaltningsmyndigheter lyder under. Förutom Sjöfartsverket bedrivs också Luftfartsverket och Affärsverket Svenska kraftnät i affärsverksform.

Få fördelar med affärsverksformen för Sjöfartsverket

Sjöfartsverket leds och styrs idag till stora delar som en vanlig förvaltningsmyndighet. De ekonomiska målen, som hör till affärsverks­modellen, har till exempel inte varit styrande för myndigheten under den senaste tioårsperioden. Sjöfartsverkets verksamhet är även till stor del förordningsstyrd, vilket bland annat innebär att myndigheten har begränsade möjligheter att bedriva affärer.

Statskontoret bedömer att verksamhetsformen inte påverkar Sjöfartsverkets möjligheter att fullgöra sitt uppdrag och bidra till de transport- och klimatpolitiska målen. Däremot försvårar de tillägg och undantag som Sjöfartsverkets har regeringens finansiella styrning, eftersom de bland annat medför en försämrad kontroll över, och insyn i, verksamheten. Dessutom har affärsverksformen bidragit till oklarheter inom myndigheten gällande Sjöfartsverkets roll och uppgift.

Statskontoret bedömer därför att Sjöfartsverket på sikt bör följa samma regelverk som vanliga förvaltningsmyndigheter och vara en förvaltningsmyndighet som leds av en styrelse och som i huvudsak finansieras via avgifter.

Finansieringsformen är ändamålsenlig, men den finansiella styrningen kan utvecklas

Sjöfartsverket är till största del finansierat av sjöfartsavgifterna. Statskontoret bedömer att denna finansieringsform även fortsättningsvis är lämplig givet Sjöfartsverkets uppdrag och målgrupper. Regeringen bör inte fullt ut finansiera Sjöfartsverkets verksamhet med anslag eftersom det bland annat skulle innebära att de tjänster som utländska rederier idag betalar i stället skulle belasta skattebetalarna.

Sjöfartsverkets ekonomiska situation är en utmaning och har varit så under en längre tid. Situationen beror bland annat på coronapandemin och strukturella förändringar i sjöfartsbranschen. Men vi menar att problemen även kan förklaras av regeringens otydliga styrning av Sjöfartsverkets anslagsfinansierade verksamhet. Regeringen har återkommande styrt myndigheten med tillfälliga medel. Det har medfört att myndigheten har haft svårt att planera och anpassa sin verksamhet efter sina intäkter. Det har också bidragit till att finansieringsansvaret mellan staten och handelssjöfarten har blivit otydligt.

Statskontoret bedömer också att det finns en risk att Sjöfartsverkets servicemål leder till högre kostnader och att Sjöfartsverket levererar sina tjänster på en högre nivå än vad ekonomin medger.

Avgifterna har marginell betydelse som styrmedel

Vår bedömning är att Sjöfartsverkets avgiftsfinansiering har en marginell betydelse för Sjöfartsverkets möjligheter att bidra till de transport- och klimatpolitiska målen. Det beror främst på att avgifterna i första hand syftar till att finansiera Sjöfartsverkets verksamhet. Den miljöstyrande effekten i avgifterna är därför liten. Forskning visar också att avgifterna har en liten betydelse för överflyttningen av gods från väg- till sjötransport. Ett undantag är inrikes sjötransporter, främst på Vänern och Mälaren.[1]

Förslag för en mer effektiv styrning mot transport- och klimatpolitiska mål

Utifrån Statskontorets slutsatser lämnar vi nedanstående förslag.

Sjöfartsverket bör följa regelverket för vanliga förvaltningsmyndigheter

Statskontoret föreslår att regeringen påbörjar arbetet för att ta bort de tillägg och undantag från det ekonomiadministrativa regelverket som Sjöfartsverket har idag. Därutöver föreslår vi att

• Sjöfartsverket bör förbli en avgiftsfinansierad myndighet
• regeringen bör ta bort vinstkravet och andra ekonomiska mål i Sjöfartsverkets regleringsbrev
• Sjöfartsverkets anslag bör omfattas av en relevant årlig indexuppräkning
• pensionsskulden behöver lösas in
• resultatutjämningsfonden bör avvecklas.

Regeringen bör se över affärsverksformen mer generellt

I ljuset av de slutsatser som Statskontoret presenterar i den här rapporten, men också utifrån vår tidigare utredning av affärsverket Svenska kraftnät anser vi att det finns skäl för regeringen att se över affärsverksformen mer generellt.

Förslag för att stärka Sjöfartsverkets ekonomiska ställning

Utöver att påbörja ett arbete med att reformera verksamhetsformen bör regeringen och Sjöfartsverket under tiden arbeta för att förbättra myndighetens ekonomi. Statskontoret lämnar därför även följande förslag:

• Regeringen behöver tydliggöra hur finansieringsansvaret bör fördelas mellan staten och handelssjöfarten.
• Sjöfartsverket bör omfattas av internrevisionsförordningen.
• Om möjligt bör Sjöfartsverket försöka öka sina intäkter.
• Sjöfartsverket behöver ha en plan för sina kostnader.
• Sjöfartsverket behöver utveckla den interna styrningen.
• Regeringen bör låta utreda om delar av Sjöfartsverkets uppdrag kan samordnas med andra myndigheter.