Ännu färre, ännu större – Utvecklingen av myndigheternas storlek och förvaltningens struktur 2011–2023
Statskontoret har i tidigare skrifter observerat att antalet årsarbetskrafter i staten har ökat parallellt med att antalet myndigheter har minskat under en lång rad år. I den här skriften vill vi undersöka vad det beror på att statsförvaltningen ändrat storlek och struktur över tid. Vi analyserar utvecklingen under perioden 2011–2023.
Statskontoret har tagit fram rapporten inom ramen för vår instruktionsenliga uppgift att ge stöd till regeringen med underlag för regeringens arbete med att utveckla förvaltningspolitiken.
Färre men större gäller fortfarande
Under perioden 2011–2023 har årsarbetskrafterna i staten ökat med cirka 24 procent. Det är en förhållandevis stor ökning jämfört med decenniet innan. Under samma period har antalet myndigheter minskat med 13 procent.
Antalet årsarbetskrafter i staten har framför allt ökat till följd av satsningar inom rättsväsendet, försvar- och utbildningssektorn. Ökningarna som har skett utöver dessa satsningar är svårare att härleda till enskilda satsningar eller faktorer, utan är sannolikt en följd av flera samverkande orsaker. Det kan bland annat handla om det fortsatta arbetet med att utveckla gemensam EU-lagstiftning, ökad statlig styrning och kontroll och högre ambitioner inom vissa förvaltningsövergripande frågor, till exempel när det gäller säkerhet och beredskap.
Analysen pekar på att det ökade antalet årsarbetskrafter i första hand har finansierats genom att regeringen har höjt myndigheternas förvaltningsanslag. Ett undantag är utvecklingen inom mindre myndigheter och myndigheter inom vissa sektorer, där en allt större del av ökningarna har finansierats genom sakanslag.
Andelen anställda med kärnkompetens har inte ökat
Myndigheterna har fördelat de ökade resurserna jämnt mellan anställda med kärnkompetens, stödkompetens och ledningskompetens. Det innebär att regeringens uttalade ambitioner om att andelen anställda i kärnverksamheten ska öka inte har uppfyllts.
En mindre fragmentiserad men mer detaljstyrd förvaltning
Utifrån våra samlade iakttagelser drar vi slutsatser om hur regeringens styrning har förändrats.
En förvaltning med större myndigheter kan både göra styrningen enklare och svårare
Över tid har regeringen haft en ambition om att minska antalet myndigheter. Färre myndigheter har i praktiken inneburit att myndigheterna samtidigt har blivit större eftersom uppgifter sällan tas bort. Att myndigheterna har vuxit får flera konsekvenser för förvaltningen och för regeringens möjlighet att styra den. Det kan till exempel innebära att förvaltningen bli mer överblickbar, inte minst ur medborgarnas perspektiv. Samtidigt har Statskontoret sett att större myndigheter kan vara mer svårstyrda.
Få omprövningar inom staten
Ökningen av antalet årsarbetskrafter i staten är i första hand en följd av insatser för att höja eller bibehålla kvaliteten, snarare än en utvidgning av det statliga åtagandet. Det tyder också på att det har skett få reella omprövningar av det statliga åtagandet som har påverkat förvaltningens struktur. I stället har nya uppgifter lagts till befintliga myndigheter.
En ökad detaljstyrning inom vissa sektorer
Statskontorets analys tyder på att mängden tillfälliga anslag har ökat inom vissa områden och för vissa typer av myndigheter. Utvecklingen innebär en glidning från tanken med resultatstyrningen, det vill säga att myndigheterna själva bäst avgör hur de ska fördela sina medel inom ramen för sin verksamhet. Myndigheternas finansiella situation blir därmed mer osäker vilket förvårar för myndigheternas planering och kompetensförsörjning.