Många öar små – Migrationsverkets styrning och uppföljning av den rättsliga kvaliteten i asylprocessen

Statskontoret har på uppdrag av regeringen analyserat i vilken mån Migrationsverkets bedömningar av asylärenden är enhetliga och rättssäkra. Analysen visar att det finns flera tecken på att enhetligheten brister på ett sätt som kan gå ut över rättssäkerheten.

Statskontorets samlade analys visar flera tydliga tecken på att Migrationsverket har svårt att upprätthålla enhetligheten och rättssäkerheten i asylprövningen.

• Andelen bifalls- och avslagsbeslut skiljer sig åt mellan Migrationsverkets regioner på ett sätt som inte kan förklaras med hjälp av de bakgrundsfaktorer som vi kan kontrollera för. Skillnaderna kan inte heller förklaras av det bedömningsutrymme som migrationslagstiftningen ger.
• Det finns tydliga skillnader mellan de tre regionerna när det gäller i vilken mån migrationsdomstolarna ändrar Migrationsverkets beslut eller skickar tillbaka ärendet till myndigheten. Inte heller dessa skillnader kan förklaras med hjälp av de bakgrundsfaktorer som vi kan kontrollera för.
• Migrationsverkets interna styrning, kontroll och uppföljning är svag, och myndigheten följer inte upp den rättsliga kvaliteten inom asylprövningen på ett systematiskt sätt. Organisations- och styrmodellen gör det svårt för myndighetsledningen att få till en samordnad styrning som skapar goda förutsättningar för enhetlighet och rättssäkerhet inom asylprövningen.
• Regionerna organiserar asylprövningen och arbetet med ärendehandläggningen på olika sätt. Arbetet med introduktion av nyanställda och kompetensutveckling är inte heller samordnat mellan regionerna.
• Migrationsverkets egen uppföljning av den rättsliga kvaliteten har återkommande visat på brister i den rättsliga kvaliteten inom asylprövningen.
• Såväl externa organisationers som Migrationsverkets egna rapporter visar att det finns brister i den rättsliga kvaliteten i Migrationsverkets bedömningar av asylärenden, särskilt i så kallade hbtqi- och konvertitärenden.

För att komma till rätta med bristerna behöver Migrationsverket analysera och försöka förstå vad skillnaderna mellan regionerna inom asylprövningen beror på. Myndigheten behöver även börja följa upp den rättsliga kvaliteten i ärendehandläggningen på ett systematiskt sätt.

Om analysen

I den statistiska analysen har vi gjort regressionsanalyser för att undersöka om det finns skillnader mellan myndighetens regioner när det gäller hur vanligt det är att sökande får bifall respektive avslag på ansökan om asyl, och i vilken utsträckning migrationsdomstolarna ändrar eller skickar tillbaka överklagande beslut om asyl till Migrationsverket. Vi har analyserat 45 000 av Migrationsverkets beslut om asyl och 37 200 av migrationsdomstolarnas beslut från 2020–2023.

Bakgrundsfaktorer som kan påverka

Eftersom skillnader mellan regionerna kan bero på andra faktorer än att handläggningen och bedömningen inte är enhetlig har vi kontrollerat för olika bakgrundsfaktorer. I regressionsanalysen har vi därför tagit hänsyn till individspecifika faktorer som den sökandes medborgarskap, kön och ålder samt vilket år Migrationsverket fattade sitt beslut, respektive vilket år domstolen fattade sitt beslut. Vi har även tagit hänsyn till myndighetsspecifika faktorer som andel nya handläggare och andel avslag per enhet.

I analysen säger vi inget om olika regioner gör rätt eller fel. Det vi kan uttala oss om är om det finns tecken på att regionerna handlägger och bedömer ärenden olika. För att kunna säga något om regionerna gör rätt eller fel behöver Migrationsverket göra fördjupade analyser av ett större antal ärenden.

I sammanhanget är det också viktigt att påpeka att vi inte kunnat ta hänsyn till alla faktorer som kan påverka resultatet. Vi har exempelvis inte uppgifter om asylskäl. En del av skillnaderna kan därför ha rimliga förklaringar eller vara inom det bedömningsutrymme som lagstiftningen ger. Det är också viktigt att påpeka att det kan finnas flera skäl till att en domstol ändrar Migrationsverkets beslut i ärendet samt att vi inte helt kan utesluta att en del av skillnaderna mellan Migrationsverkets regioner beror på att domstolarna handlägger och bedömer målen på olika sätt.

Dokument, enkäter och intervjuer

I genomförandet av uppdraget har vi fokuserat på hur Migrationsverket styr och följer upp den rättsliga kvaliteten i asylprövningen. Vi har också undersökt hur myndigheten arbetar för att se till så att handläggningen och bedömningen av asylärenden är enhetlig och rättssäker.

Det innebär att vi har gått igenom Migrationsverkets rättsliga ställningstaganden, rättsliga kommentarer, processtyrning av handläggningen och andra stöddokument och hur man arbetar med kollegialt stöd. Vi har gjort enkäter med beslutsfattare och handläggare om deras syn på styrning, stöd och uppföljning samt hur regionerna och enheterna arbetar för att upprätthålla enhetlighet och rättssäkerhet. Vi har intervjuat cirka 60 medarbetare, experter och chefer på Migrationsverket och ett tiotal personer som arbetar på intresseorganisationer och med forskning. I intervjuerna med handläggare, beslutsfattare och teamledare har vi ställt specifika frågor kopplade till hur man arbetar med olika typer av ärenden och vad man behöver för att leva upp till de krav som ställs på verksamheten.

Olika typer av ärenden

I uppdraget har vi tittat på handläggningen och bedömningen av asylärenden generellt sett. Vi har främst fokuserat på förstagångsärenden men vi har också ställt frågor om förlängningsärenden. I våra analyser av styrning, stöd och intern uppföljning samt intervjuer och enkäter har vi även specifikt fokuserat på hbtqi- och konvertitärenden. Det har inte varit möjligt att inom ramen för uppdragstiden specialstudera ytterligare ärendetyper.

Om uppdraget

Statskontoret har på uppdrag av regeringen sett över asylprocessen i syfte att stärka kvaliteten, enhetligheten och rättssäkerheten på området. I uppdraget har ingått att bedöma i vilken mån enhetlighet och rättssäkerhet upprätthålls i bedömningen av asylärenden hos Migrationsverket och om myndigheten har den styrning och de arbetssätt som krävs för att göra det.