Kommunikation för vår gemensamma säkerhet – ansvarsfrågor och samordning (PM)

Statskontoret redovisar i detta remissvar synpunkter på utredningens förslag om vilken aktör som ska ansvara för att bygga och förvalta en utvecklad kommunikationslösning. Utredningens förslag om förbättrat nyttjande av befintlig statlig bredbandsinfrastruktur behandlas inte i remissvaret.

Statskontoret tillstyrker utredningens förslag till roll- och ansvarsfördelning av kommunikationslösningen. Samtidigt finns det ett antal frågor som regeringen behöver beakta i den fortsatta beredningen.

Behov av en utvecklad kommunikationslösning

Statskontoret delar utredningens bedömning att det finns ett behov av att utveckla en modernare kommunikationslösning för aktörer inom allmän ordning, säkerhet, hälsa och försvar. Vi delar också bedömningen att lösningen behövs i närtid och att den därför bör bygga på etablerade strukturer.

Förslaget innebär en lämplig roll- och ansvarsfördelning

Statskontoret tillstyrker utredningens förslag på roll- och ansvarsfördelning för kommunikationslösningen (avsnitt 6.1)

Statskontoret tillstyrker utredningens förslag till ansvarsfördelning för samordning, tillsyn, etablering, drift och förvaltning av kommunikationssystemet. Förslaget innebär en tydlig rollfördelning mellan de olika aktörerna, och ett statligt ägande borgar för att staten får långsiktig kontroll över lösningen. Samtidigt är den föreslagna lösningen mer problematisk än vad utredningen har visat. Vi utvecklar vårt resonemang nedan.

Staten bör ha full kontroll över kommunikationslösningen
Statskontoret delar utredningens bedömning att staten bör ha full kontroll över lösningen eftersom det handlar om en grundläggande samhällsviktig tjänst där säkerhetskraven är för stora för att ansvaret ska kunna läggas ut på en eller flera privata aktörer.

MSB bör ha det övergripande samordningsansvaret
Statskontoret delar utredningens bedömning att Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) är den myndighet som är bäst lämpad att få det övergripande ansvaret för att samordna arbetet kring kommunikationslösningen. Vi instämmer också i att uppdraget till MSB bör regleras i myndighetens instruktion.

Teracom är troligen den mest lämpade aktören för att bygga och driva systemet
Statskontoret bedömer att det i praktiken saknas alternativ till att låta Teracom etablera, driva och förvalta den nya kommunikationslösningen. Om MSB skulle ges ansvaret även för utbyggnad och drift skulle myndigheten behöva upphandla själva systemet. Det skulle riskera att den statliga kontrollen över systemet går förlorad. Vi delar därför utredningens bedömning att Teracom bör få ett nytt samhällsuppdrag som motsvarar bolagets nuvarande uppdrag avseende marknäten. Det nya samhällsuppdraget bör framgå av Teracoms bolagsordning.

Lösningen är mer problematisk än vad utredningen har visat
Utredningen visar på tydliga fördelar med att ansvaret för kommunikationslösningen delas mellan en myndighet och statligt bolag. Statskontoret menar dock att utredaren har underskattat några av svårigheterna med bolagsformen, och överskattat de möjliga synergierna mellan Teracoms nuvarande samhällsuppdrag och det nya föreslagna uppdraget.

Statskontoret anser att det finns väsentliga skillnader i regeringens möjligheter att styra statliga bolag jämfört med styrning av myndigheter. Bland annat saknas många av de styrinstrument som regeringen kan använda vid myndighetsstyrningen, exempelvis myndighetsinstruktion, regleringsbrev och myndighetsdialog. Som Statskontoret tidigare har pekat på i olika sammanhang är det dessutom ofta svårt för statliga bolag att hantera målkonflikter som uppstår mellan aktiebolagslagens krav om värdeskapande, och samhällsuppdrag från regeringen. Statskontoret bedömer att utredningens förslag kommer att leda till att Teracom och regeringen i rollen som bolagsägare kommer att behöva hantera sådana konflikter. Vi delar därmed inte utredningens bedömning att de skilda förutsättningarna i styrning mellan myndigheter och bolag riskerar att överskattas.

Utredningen lyfter vidare fram synergier mellan det samhällsuppdrag som Teracom har i dag (marknäten), deras tekniska kompetens, branschkunnande, säkerhetstänkande med mera, och det nya föreslagna kommunikationssystemet. Utredningen presenterar dock inga beräkningar av dessa synergier. Riksrevisionen pekade i sin granskning av Teracom 2016 på att det saknades beräkningar av de synergier som Teracoms ledning hävdar skulle uppstå mellan ett nytt samhällsnät och marknäten. Enligt Riksrevisionen har heller inte rollen som Rakeloperatör några synergier med marknäten. Det finns därmed enligt Statskontorets bedömning en risk att utredningen har överskattat synergierna.

Statskontoret anser även att det krävs en mer noggrann analys av hur kommunikationssystemet ska finansieras. Erfarenheterna från Rakel visar exempelvis att det kan finnas stora ekonomiska risker om inte aktörerna ansluter sig i den takt som krävs för att säkra tillräckliga intäkter.

Mot bakgrund av dessa omständigheter bör regeringen vara aktiv i sin styrning och uppföljning av det nya kommunikationssystemet, både vad gäller genomförandet och finansieringen. Avtalet eller överenskommelsen mellan MSB och Teracom kommer också att vara ett avgörande styrinstrument och behöver utformas på ett sätt som säkerställer att MSB har tillräcklig kontroll
över kommunikationslösningen.