Vem är det som kör? – Avgiftsbelagd verksamhet i staten

Statskontoret har i flera rapporter beskrivit problem som kan uppstå i avgiftsbelagd verksamhet. Problemen förekommer främst i offentligrättslig verksamhet där myndigheterna disponerar inkomsterna. Syftet med den här studien är att analysera hur regeringen styr och följer upp avgiftsbelagd verksamhet med särskilt fokus på offentligrättsliga avgifter där myndigheter disponerar inkomsterna.

Avgiftsbelagd verksamhet kan styras på många olika sätt

Det finns två typer av avgifter enligt 8 kap. regeringsformen. Den ena är belastande avgifter. Det är avgifter som enskilda måste betala för någon form av myndighetsutövning. Dessa avgifter kan också kallas för betungande, tvingande eller offentligrättsliga avgifter.

Den andra typen av avgifter kallas för frivilliga avgifter eller avgifter i uppdragsverksamhet. Dessa avgifter avser frivilligt efterfrågade varor eller tjänster. Det kan handla om varor och tjänster som även andra aktörer än staten erbjuder.

Det finns många sätt att styra avgiftsbelagd verksamhet. Det grundar sig på att det finns flera olika sätt att kombinera bland annat typ av avgift, ekonomiska mål och vem som disponerar inkomsten.

Myndigheterna disponerar inkomsterna från drygt hälften av de offentligrättsliga verksamheterna

Enligt budgetlagen ska inkomster och utgifter redovisas brutto på statens budget. Det innebär att myndigheten ska redovisa avgiftsinkomster mot en inkomsttitel och att regeringen tilldelar myndigheten anslag för verksamheten. När det gäller offentligrättsliga avgifter kan riksdagen besluta om undantag från regeln om bruttoredovisning och låta regeringen använda inkomsterna till ett bestämt ändamål, det vill säga låta regeringen eller myndigheten disponera inkomsten.  Riksdagen har beslutat om riktlinjer för när en myndighet får disponera en offentligrättslig avgift.

Trots att det ska vara ett undantag från regeln om bruttoredovisning disponerade myndigheterna 58 procent av avgiftsintäkterna från den offentligrättsliga verksamheten 2023. Enligt regeringen finns det en risk att myndigheter som disponerar offentligrättsliga avgiftsinkomster får svagare incitament att effektivisera verksamheten och minska sina kostnader. Detta gäller särskilt om myndigheten dessutom får besluta om hur stor avgiften ska vara.

Vår undersökning visar att det finns flera offentligrättsliga verksamheter där myndigheterna både disponerar inkomsten och beslutar om storleken på avgiften.

Risker och problem med avgiftsbelagd verksamhet

Vår studie bekräftar att det finns en risk för lägre effektivitet i offentligrättslig verksamhet när myndigheter disponerar inkomsterna jämfört med om myndigheterna finansieras med anslag.

Vår analys visar också att det kan finnas utmaningar för myndigheter som har avgiftsbelagd verksamhet. Det handlar bland annat om att det kan vara tidskrävande och administrativt betungande att urskilja kostnader för avgiftsbelagd verksamhet från övrig verksamhet. Men effektiviteten i verksamheten kan också påverkas på andra sätt. Ett exempel är om en avgift ska uppfylla flera syften. Det kan exempelvis handla om att både finansiera verksamheten och fungera som klimatpolitiskt styrmedel. Ett annat exempel är att myndigheternas möjligheter att använda resurserna där de gör mest nytta kan försvåras när delar av en verksamhet finansieras med avgifter.

Vi redovisar även flera exempel på att regeringen inte styr avgiftsbelagda verksamheter lika aktivt som anslagsfinansierad verksamhet, vilket också kan påverka effektiviteten. Det handlar om att regeringen inte lika ofta efterfrågar information om den avgiftsbelagda verksamheten och att regeringen i sin dialog med respektive myndighet inte tar upp verksamheten i samma utsträckning jämfört med anslagsfinansierad verksamhet. Det handlar också om att regeringen inte agerar på den information och det underlag som myndigheterna redovisar. Vår analys visar också att det finns myndigheter som under flera års tid går med under- eller överskott i den avgiftsbelagda verksamheten. Det kan vara ett tecken på en alltför passiv styrning från regeringen. 

Utifrån vår studie lämnar vi följande förslag till regeringen:

• Informationen om avgiftsbelagd verksamhet bör ensas och samlas
• Redogör för motiven till de fall där myndigheter disponerar avgiftsinkomsterna i offentligrättslig verksamhet
• Överväg att ompröva finansieringsformen i offentligrättsliga verksamheter där myndigheterna disponerar inkomsterna

Stärk styrningen av de offentligrättsliga verksamheterna där myndigheterna disponerar inkomsterna.